公共管理中公共政策的作用探析

　　摘    要：　作为公共管理学的重要分支之一，准确研判公共政策与公共管理学的关系，对于有效推动政策分析和公共管理学科的发展具有双重意义。首先，对公共政策与公共管理的概念做出辨析，对其角色予以梳理；其次，对公共政策在公共管理中的价值体现做出阐释；最后，对公共政策在公共管理中的功能做出定位。发挥公共政策在公共管理中的价值与功能，推动二者协同发展，需要遵循科学规律，实事求是，借鉴和整合多学科研究方法。

　　关键词：　公共政策; 公共管理; 价值体现; 功能定位;

　　作为公共管理学的一个重要分支，公共政策与公共管理之间存在着密切的联系，本文从公共管理和公共政策的内涵界定出发，发掘两者之间的关系，之后进一步探究公共政策在公共管理中的价值实现与作用，从而促进公共政策学科科学合理有效的发展。

　　一、公共政策与公共管理的内涵廓析

　　（一）公共政策

　　从学科属性上讲，公共政策是公共管理学的主要研究范畴之一。从实践层面上看，公共政策是公共部门为有效实现社会目标，推动社会发展，将社会资源及社会价值资源优化配置的一种政策及途径。从主体的角度看，公共政策是政府部门在推动社会发展的过程中，以公共权威作为依据，对社会发展的方向进行引导，以促进社会向健康的方向发展。从功能上看，公共政策能对政治、经济及社会方面存在的问题进行调节。从公共政策目标的实现路径来看，公共政策是以多种政策方针及措施方案来协调和分配社会价值和资源，从而保证整个社会的资源和价值的有效利用。从规范意义的角度来看，科学合理的政策能够将国家、社会及公民之间的利益实现有效的制衡与分配，能够通过政治、行政和管理的方法途径，对地方和社区的政策进行分析和评估，进而为公共部门高质量决策提供保障。

　　当今，公共政策已然成为一个备受关注的热门概念，成为国内外学者竞相研究的焦点。中外学者从不同的视角、基于不同的重点、运用不同的知识框架，对公共政策概念做出了不同的理解。万变不离其宗，尽管具体的界定并不相同，但离不开对公共政策本质的定义。公共政策就是政府部门以多种方式方法，引导社会的发展方向，直接体现的是政府部门对社会价值所做的权威性分配。公共政策具有权威性、强制性和相对稳定性。

　　（二）公共管理

　　公共管理是对公共事务的管理，其管理对象是公共事务。公共管理的范畴较大，包含了行政管理、公共政策、公共事业管理、社会保障、土地资源行政管理、图书资源与情报管理等多个方面。公共管理是针对政府管理的缺陷而产生的一种管理理念和管理模式。一方面，它强调公共权力必须履行公共职能，即管理目标的“公共性”；另一方面，它强调科学运用公共权力，并对公共权力进行监督、制约，强调权力主体的多元性、异质性。在此，我们将公共管理定义为由多元主体参与的对公共事务的管理，它通常是借助公共政策实现对公共事物的管理，公共政策是公共管理的重要工具。
 

　　二、公共政策在公共管理中的价值体现

　　公共政策追求高效的执行结果，这一结果可通过科学调查来实现。通过政策评估和反馈，能够大幅度提高公共政策的效率。20世纪中后期以来，社会科学的发展经历了两个巨大的挑战：一是定性分析与定量分析之间的争论，规范研究和实证研究之间较量，这使得公共管理受到了短暂的阻碍。直到现代分析方法的出现，才开辟了新形势下公共政策研究的新局面，实现了对公共政策执行的效果的科学评价与反馈，为政策的科学制定和实施提供了的保障。公共政策是普通公民与公共部门之间沟通的方式和媒介，作为公共管理的重要工具，两者之间呈正相关的关系，正是由于公共政策的高质量，才有可能实现对社会问题的有效解决，换言之，公共政策为提升公共管理的水平，降低公共管理成本提供了可能。

　　现代分析技术及多学科融合运用在公共管理学科中的集中体现便是公共政策。在公共政策的分析中，或多或少都将公共管理的基本理念及其方式方法体现出来。公共政策分析只有将自然科学方法、互联网技术、定量分析方法引入其中，才能推动其实现科学发展。在方法方面，最为充分的体现是对预测法、层次分析法、模糊分析法、系统分析法的运用。这一系列定量分析方法的使用极大增强了公共政策和公共管理学的科学程度，提升了公共管理决策的严谨性和客观性，加强了公共政策与公共管理之间的联系。可以说，公共政策分析中的科学理性部分，直接赋予公共管理学实证分析路径的光辉。

　　公共管理目标的实现与公共政策决策的科学性和执行的有效性密切相关，公共政策要处理好公共利益的分配和平衡问题。从规范性的视角看，公共政策分析的主要目的是探索社会利益的分配和平衡定律，这也符合公共管理的主要理念和终极目标———实现国家、社会和公民的平衡与和谐的社会价值观。公共政策制定、实施和评估的相关分析，即是要在遵循政治、行政及管理等学科原则的基础之上，使得国家、地方和组织等政策制定有了科学依据，使得不同群体之间的利益能够相互协调，这为公共部门的社会管理提供了利益分配的依据和方案。可以说，社会价值的权威分配（即公共政策）为公共管理目标的实现奠定了基础。

　　公共管理过程体现在公共政策的诸多细节之中，公共管理任务的完成很大程度上依赖于公共政策制定的合理与否。在实际的管理过程中，解决公共问题、分配公共利益，将公共事务及公共部门对公民群体的利益协调关系进行处理，这些都是公共管理的表现。这些目标的实现都是通过制定和实施形式多样、功能丰富、目标全面的公共政策来实现的。从这一方面来说，公共管理的具体形式和最终实施媒介就体现为公共政策的制定、执行、评价、总结等一系列环节。如果没有这一系列的流程，公共管理就会失去基础，变得不切实际。可以说，公共政策的过程即是实现公共管理目标的过程。

　　促进公共行政学科理论与实践的联系。公共管理学作为一种社会科学领域，本身具有较强的理论性，理论本身走向实践，走向市场的难度较大，而公共管理学却使得理论科学走向了市场，并产生了实际的价值，体现在公共部门提供了科学高质量的咨询，为各参与者之间提供了一条枢纽，使得公共政策学习者能与时俱进，熟悉并掌握信息科学前沿技术和定量分析方法，有效将世界形势和中国的国情充分掌握，并根据实际情况提供实际可行的建议和咨询。公共政策专家将理论与实际结合，提高了公共部门综合治理效能。换言之，公共管理学科通过公共政策，将理论与实践实现了有效结合，使得科学研究与商业社会之间建立了密切的联系。

　　三、公共政策在公共管理中的功能定位

　　（一）引导作用

　　公共政策的导向性表现为直接引导和间接引导两种形式，它不仅反映在行为上，而且反映在观念的变化上。公共政策利用既定的目标和方向引导群众，将群众思想和行为进行统一和协调。公共政策的导向性作用在一定的条件下，存在着复杂的状态，包括正负制导函数的功能，两种功能是相互交织的。

　　（二）制约作用

　　体现为对社会中人的行为或事物的发展所起的制约作用。任何公共政策的出台都是为解决一定的社会问题或预防特定社会问题的发生，政策制定者对期望发生的行为予以正激励，对不期望发生的行为施加负激励，以促进社会良善秩序的形成。公共政策的制约作用有间接制约和直接制约两种形式，在实践中是根据问题的类别和发展程度等因素而加以选择。

　　（三）管理作用

　　从管理手段看，主公共政策要体现为调控、协调。从管理模式的角度来看，公共政策主要有直接管理和间接管理两种形式。从管理意图的角度来看，公共管理表现出一种特殊性的倾向。从管理成果的角度来看，公共政策既有积极的一面，也有消极的一面。

　　（四）分配作用

　　由于社会经济地位、思想观念、风俗习惯和知识水平的不同，导致不同的人有不同的兴趣。为了对有限的社会资源实现更好地配置，我们应该基于公平公正的原则，使用公共政策来调整现实的利益关系。正确判断公共政策科学与否的方法，主要是看其是否有利于生产力的发展。在市场经济中，市场监管是以效率和公平为基础的。因此，公共政策利益分配不仅是一个重要的理论问题，也是一个实际的现实问题。

　　四、结语

　　公共政策与公共管理科学的研究已经成为新一轮社会科学发展的重要面向，其在现代社会中的重要作用正在被人们所认识和接受。在中国经济建设的快速发展，政府体制改革纵深推进，人们对政府治理的重视程度不断加深，对科学有效的公共政策的需求将推动公共政策研究不断向前，公共政策与公共管理学获得了新的活力，政策科学必将为我国社会的理论研究和实践发展做出更大的贡献。

　　参考文献

　　[1]罗建文,赵嫦娥,李惠阳.论公共政策设计中民生幸福的价值本质[J].湖南科技大学学报(社会科学版),2013(16).
　　[2]周鹏程.湖北省基础教育均衡化发展政策与实践范式研究[D].华中师范大学,2013.
　　[3]唐贤兴,王竞晗.转型期公共政策的价值定位:政府公共管理中功能转换的方向与悖论[J].管理世界,2004(10).
　　[4]黎映桃.论当代公共政策的价值目标——取向、界说与评价途径[J].中南大学学报(社会科学版),2005(06).
　　[5]丁文.政策议程设置研究:国内外学术进展解析[J].江南论坛,2018(06).