美国应急演练现状、特点及其启示

　　20 世纪中后期以来，随着社会高速发展，各类突发事件层出不穷。一方面，人类出于生存发展需要，长期对自然进行掠夺式开发，导致自然灾害不断。另一方面，由于发展中的各利益群体不断博弈，社会矛盾加剧，亦会引发各种事故灾难、公共卫生、社会安全等人为的突发事件。

　　美国应急管理的历史并不悠久，由于其重视用理论指导实践、用实践完善理论，不断探索和发掘科学方法，现已形成相当完善的安全管理制度。而应急演练是美国应急管理四步骤之一——“缓解与准备”的重要组成部分。知晓其内涵、类型及操作流程，探讨其优秀经验及不足之处，对我国应急演练工作水平的提高是有益的。

　　一、美国应急演练现状

　　1979 年，美国成立联邦应急管理署（FederalEmergency Management Agency，FEMA），2003 年并入国土安全部（Department of Homeland Security，DHS），其中心任务是保护国家免受各种灾害，减少人员生命财产损失。2011 年，为落实 2002 国土安全法案，FEMA 发布国家应急演练项目（NationalExercise Program，NEP）基本计划。该计划指出，国家应急演练项目是国家级应急准备的重要组成部分。

　　它能够检验应急预案，检测操作能力，保证领导效率，考核其举全社会之力来保护、响应、恢复、缓解自然灾害和恐怖行为的举措。该计划是各级政府、各类组织制定应急演练计划、实施演练、进行评估的标尺性文件。

　　1. 应急演练的内涵与意义

　　美国的应急演练是在无风险的环境下，用以训练、评估和改进应急预防、准备、响应和恢复能力的核心手段和应急准备的重要内容。对于应急演练，NEP 提出如下四个目标 ：（1）共享智慧、信息、数据和知识，在突发事件威胁国家安全之前，及时制定政策。（2）让公众了解威胁和灾难，共享最新、最准确、最具操作性的信息。包括 ：在威胁国家安全的事件中，应当采取什么样的措施、可以获得哪些援助等。（3）构建并完善统一协同的操作结构和流程。（4）制定并完善应急预案，明确主体、责任和协作能力，以便为当地社区的恢复提供支撑。

　　而应急演练的意义有三个方面 ：一是提高各类机构和人员面对突发事件的应对能力。二是检验应急预案的科学性和可操作性，检验培训和教育的效果。三是提高部门间在应对突发事件时的协作与配合能力。

　　2. 应急演练的主要类型

　　美国的应急演练依实施方式可分为两类 ：讨论型演练和实操型演练。

　　讨论型演练侧重令参与者熟悉预案内容、流程，属策略导向演练。主持人会在讨论中引导参与者，最终达成演练目标。这类演练形式主要有研讨会、专题讨论会、桌面演练和情景模拟游戏等。以桌面演练（Tabletop exercises）为代表，即针对突发事件的情景、彼此的角色、应当采取的措施进行口头演练，一般在非正式的教室、会议室等地举行，成本较低。

　　实操型演练侧重检验预案、政策、协议及应急响应流程，明确各方责任和义务，检验应急资源，侧重在演习场景中进行实际操作以完善应急响应战术。这种演练形式主要有操练（Drill）、功能演练（Functional exercises）和全面演练（Full-scaleexercises）等形式。以全面演练为例，这是与真实情景最为接近的演练，定位于尽最大可能测试真实情况中可能用到的设备及可能涉及的人员，通常由公共机构实施，当地的企业和各类组织参与。

　　如图 1 所示，从研讨会、桌面演练、情景游戏至功能演练、全面演练，对于演练成本的多少、复杂程度的高低、参与人员的多寡、能力考验的难易程度来讲，要求是逐级上升的。

　　3. 应急演练的一般流程

　　美国国土安全演练与评估项目（HomelandSecurity Exercise and Evaluation Program，HSEEP）提出一套应急演练方法论。主要包括 ：（1）设计、制定演练方案，由演练规划团队（Planning Team）对演练对象应急响应能力进行评估，组织制定应急演练的目标、方案设计，实施演练前培训。（2）实施演练，即按照事先设计的脚本实施。（3）对演练成果进行评估，由演练规划团队起草演练总结报告，根据演练中记录的数据和视频文件，分析演练行动的优势和不足，并提出改进建议。（4）根据评估结果修订应急预案。这四个步骤环环相扣，理论指导实践，实践完善理论（如图 2 所示）。

　

　　二、美国应急演练特点

　　1. 法制及规范健全

　　美国一贯重视通过立法来界定政府机构在紧急情况下的职责和权限，先后制定了上百部专门针对自然灾害和其他紧急事件的法律法规。建立了以《国家安全法》、《全国紧急状态法》、《灾难和紧急事件援助法案》和新的《国家应急反应计划》为核心的危机应对法律体系。而后陆续发布的 HSEEP、NEP 等，在全国范围为各种应急演练及其评价计划提供了策略性指导以及技术支持。

　　2. 人本情怀

　　美国应急管理的核心理念根植于美国社会的价值观和责任感，即“以人为本”。应急预案中有关应急响应的优先顺序是，“保护人的生命安全”处于第一位。从某种程度上讲，一个人心理健康的重要性并不亚于生命安全。因此，在自然灾难或人为事故过后，各类机构多会通过心理咨询服务或开展纪念活动的方式，为在事故灾难中受到刺激和创伤的人员提供帮助。从应急预案的制定到应急演练的设计，援救凸显了从“身”延伸至“心”的人本情怀。

　　3. 重视回顾、反思与改进

　　在美国，一份有效的演练评估，通常包括四部分 ：（1）对演练评估的设计。（2）观察演练过程，在实施演练过程中完成数据收集。（3）分析数据，明确需要改进的地方和程度。（4）起草演练总结。美国还十分重视对演练的总结工作，这是连接评估演练与改进预案的桥梁。1993 年，美国世贸中心遭受恐怖袭击，当地一家金融服务机构——摩根 · 斯坦利公司用了 4 个小时才疏散了全部员工。尽管没有人员伤亡，但这次事故使管理层意识到，公司的应急预案尚需改进。于是，管理层开始仔细审视其应急响应流程，分析公司面临的潜在风险，编制出适用于各种危机情景的预案，并不断地组织员工进行演练，并针对修订后的预案再进行演练。2011 年 9 月11 日，摩根公司的预案和演练终于发挥了作用，在第一架被劫持的飞机撞击世贸中心大楼时，摩根公司的安全主管命令全体 3800 名员工从二号、五号大楼撤离，这一次紧急撤离只用了 45 分钟。尽管仍有13 名员工死于这场灾难，但若没有近 20 年来的反复演练，可能会有更多的人员伤亡。该公司保住了它最有价值的财产，也保住了公司的未来——人才。

　　4. 不足之处

　　美国各类企业、高校的应急演练多为半年一次或一年一次。但有研究表明，人在面对突发事件时往往高度紧张，频繁的应急演练易使人产生精神疲劳和情绪倦怠，更有可能引发“狼来了”的悲剧。2000 年 1 月 19 日凌晨 4 点 30 分，美国赛顿豪尔大学的学生宿舍发生火灾，造成 3 名学生死亡、60 余人受伤，后校方不得不停课。追查事故经过时竟然发现，宿舍发出火灾警报时，大部分学生以为是演练用的虚假警报而未予理会，选择翻身继续睡觉。

　　这就是频繁的演练而导致的学生危机意识倦怠，最终造成了严重后果。

　　三、对加强我国应急演练工作的启示

　　1. 政府层面

　　（1）通过立法，为应急演练形成制度提供保障

　　美国应急管理的法律法规可谓包罗万象，有力的法律基础保障了应急预案编写、应急演练执行的法律效力，实现了各类机构应急管理有法可依。我国 2005 年出台的《国家突发公共事件总体应急预案》，要求各地各部门要结合实际，有计划、有重点地组织有关部门对相关预案进行演练，但并未形成制度性约束，仅作倡导式建议。

　　（2）为基层应急演练工作的开展提供技术层面的指导和支持。《美国应急准备指导》（NationalPreparedness Guidelines）、《 美国应急响应计划 》（National Response Plan）、NEP、HSEEP 等是美国应急演练体系的主要政策文件，为应急演练和评估提供战略性指导。

　　在我国，对企业、高校和科研机构这样的部门来讲，无论应急预案的编制还是演练的设计，都存在套用上一级格式、内容和方式的现象，盲目照抄照搬，导致应急处置的具体措施缺乏针对性和实用性。造成这种现象的原因 ：一是重视不足，往往为完成任务而编写预案，开展演练工作。二是缺乏技术层面的指导和支持，由于“不知道怎样完成”，只好走过场，套用模式。鉴于我国应急管理工作起步较晚，有关应急演练工作经验较少的情况，可以由国家出台基层应急演练方案或操作指南，结合企业、高校、社区实际，适时推出相应的应急演练范本，以供有关人员参考。

　　2. 社会层面

　　（1）提高对应急演练工作重要性的认识

　　一是更新理念，变“事后处置”为“事前预防”。无论企业还是高校，我国对于突发事件的重视一般是在同类机构发生类似事件之后。如，“5.12”汶川大地震发生后的一段时间内，各类学校普遍组织了各种形式的地震和火灾知识培训、逃生演练。

　　社区电梯事故频发，引起人们对于安全使用电梯的广泛关注，电梯逃生知识得到重视和普及。2010 年富士康事件发生后，企业纷纷对员工的个性化需求和心理健康给予关注。可以看出，我国的应急管理均存在滞后性，善于“动员一切可以动员的力量，打一场轰轰烈烈的人民战争”。血的教训换来的代价必定是过于沉痛的，事后补救是应急管理者最为被动的选择，“从被动应对，到主动预防或缓解，将是现代突发事件管理的一个趋势”。一场天灾或人祸过后，毫发无伤的机构所创造的奇迹往往得益于日常的演练，其根源就在于“预防优先”的理念。

　　二是结合自身特点，精心设计应急演练方案。有的企业和高校在应急演练的认识上存在两种误区，首先，以规模大、人数多为由忽视演练。各方应针对自身特点，结合地理位置和气候情况，有针对性地设计应急演练方案。其次，认为演练是一种为完成上级任务的“表演”，是“常规作业”。这种错误的认识往往导致有的糊弄了事走个过场，有的却过于重视对演练内容的编排，关注点在“演”而非“练”上，演练往往沦为安全器械使用方法的演示。

　　（2）建立应急演练联动机制。突发事件种类多变，复杂程度日益提高，机构“单打独斗”并且能胜任的情况越来越少，即便是专业的应急救援机构，也会遇到力所不及的情况。因此，在应急演练工作中，应构建“一方有难，八方支援”的应急响应格局。在应急演练的设计中，各类别的单位，均可以与当地有关部门开展合作。一方面，增进部门间了解和协调的能力。另一方面，机构间可达成互助协议。如，可邀请派出所、消防队定期开展安全知识教育和应急器械演示，或直接参与应急演练。加强机构间协调、配合的能力，双方可同时增进对彼此的了解，以便在生产安全事故、人为事故、自然灾害发生时，公安、消防等机构能够及时、有针对性地采取有效措施。

　　（3）加强对应急演练工作的动态管理

　　应急演练的评估是演练工作中至关重要的一个环节，并非演练一次即大功告成。演练结束后，必须及时对问题进行梳理，总结经验教训，客观真实地将演练过程中发现的问题记录下来。可以采取回放演练录像的方式，将评估细化至每个细节。一方面，验证当初制定应急预案时设计的响应措施是否具备可操作性，是否达到预期的效果等。另一方面，组织有关部门，联合专家，包括参与演习的各类人员，对演练结果进行评估，听取各方意见和建议，并及时对应急预案进行修订，为今后的预案编制提供实践指导。

　　3. 技术层面

　　（1）注入日常生活和常规工作流程。借鉴美国“事先预防胜过事后救济”的理念，各类单位可将自救、互救知识制成钱包卡片，发放给相关人员，方便随身携带，平时经常翻阅。化应急知识为常识，融应急演练于日常，最大限度保障自己和他人的生命安全。

　　（2）演练脚本要切合实际且便于操作。应急演练的设计应当以实际情况为基础，在脚本设计前期，对本地自然地理环境、气候环境、基础设施建设等情况进行综合考察和充分的交流讨论。在脚本设计中，要将实际情况考虑进去，分析本单位可能遇到的风险。在推演中，预判风险可能造成的损失。在演练中，对本单位的应对能力进行测试、评估，并不断改进。

　　（3）依托多种技术手段和设备。随着科学技术的飞速发展，越来越多的新型技术设备和宣传手段被开发并运用到应急工作中。如，开发预警系统，突发事件来临之时，人员登陆该系统，选择通报方式、通报的标题 / 突发事件种类，输入具体通报内容，然后发至各数据终端，并且通过网络及时更新事态的最新进展情况。

　　在应急演练工作中，有条件的机构可考虑运用新型技术和设备，甚至可以依照自身实际情况开发操作性和可用性更强的系统或软件，并在演练中投入使用。应当注意的是，应不断测试系统、检验性能，及时改良。在使用过程中，提高人与设备、系统的磨合度，熟练操作方法，提高实际应用中的操作水平。

　　参考文献：
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