政府旅游应急处理相关概念及理论工具

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　　【题目】丽江市政府旅游应急管理困境探析
　　【绪论】政府对旅游突发公共事件的应对研究绪论
　　【第一章】政府旅游应急处理相关概念及理论工具
　　【第二章】国内外旅游应急事件管理经验
　　【第三章】丽江市旅游应急管理现状
　　【4.1  4.2】丽江市旅游应急管理的存在问题
　　【4.3】政府旅游应急管理存在问题产生的原因
　　【第五章】丽江市政府旅游应急管理对策及建议
　　【结论/参考文献】政府旅游应急管理优化研究结论与参考文献

　　第一章 政府旅游应急管理相关概念及理论工具

　　第一节 政府应急管理相关概念界定

　　一、旅游突发事件

　　根据《国家突发公共事件总体应急预案》对突发公共事件的定义，"突发公共事件是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件".笔者认为，旅游突发公共事件，就是指在旅游地区及旅游景区景点发生的造成或者可能造成严重社会危害的事故灾难、公共卫生和社会安全事件，或是后果是引起旅游市场混乱、危害旅游发展的突发事件。包括：突发刑事案件，如吉林导游徐敏超在丽江古城的伤人事件；突发安全事件，如索道等旅游设施和设备事故、旅游客车及自驾游车辆交通事故等；突发卫生事件，如游客发生流行性传染疾病、食物中毒等事故；突发网络舆情事件，如怒江州无证导游在丽江拉市海"持砖打游客",在网络上造成舆论导向的事件；后果是引起旅游市场秩序混乱的突发事故，如四川"5.12"大地震引起的一系列旅游业萎缩和损害。

　　二、应急管理

　　应急管理是存在于发生的重特大突发事件时提出的，是指政府及其他公共机构在突发事件发生的整个处置过程中，根据相关法律法规，应用科学、技术、计划与管理等手段，通过预防、应对、处置和善后四个环节，保障人民生命、健康和财产安全的一系列管理活动。对其中隐含的将可能造成突发意外的危险因素进行的管理即是应急管理。事故应急管理的内涵包含预防、准备、响应和恢复四个阶段。但实际情况中，这四个阶段都有自己单独的目标，并有可能叠加，或者同时成为下个阶段内容的一部分.

　　由此可见，应急管理是区别于其它管理的一种管理方式，它的主体是公共管理机构，针对的对象是突发事件，不是常态管理。在我国，基于我国国情和生产力发展水平，应急管理的主体主要也就是指我国各级人民政府，当然也包括一些非营利组织，企业、民间组织等，但由于限于生产力发展水平及国家机构设置的原因，应急管理发挥主要作用的主体仍然也只能是各级人民政府。应急管理内容概括起来通常有"一案三制".案"是指应急预案，即根据发生和即将发生的突发事件，预先研究制订的应对计划和方案，是我国应急管理的根本依据，从类型上分为各级政府总体预案、专项预案和部门预案，以及基层单位的预案和大型活动的单项预案。"三制"是指应急工作的法制、运行机制、管理体制。因法制需要从国家层面进行讨论，本文从研究地方政府应急管理的角度出发，主要对管理体制和运行机制的研究两个方面进行研究。

　　第二节 旅游应急管理相关概念界定

　　一、旅游危机管理与旅游应急管理辨析

　　（一）旅游危机管理

　　旅游危机管理是指在旅游市场开发、经营、旅游者消费的整个过程中，政府、旅游从业组织采取预防或消除等手段，对可能产生的危机因素以及对危险发生以后的事态进行干预、弥补的科学管理行为。世界旅游组织对旅游危机的定义为：

　　"影响旅行者对一个目的地信心，且扰乱继续旅游市场正常经营的非预期性事件。这类事件可能在许多年中以无限多样的形式不断发生。"我国旅游业发展时间不长，随着目前全球经济一体化趋势的日益加快，越来越多的突发事件不断发生，引发了名目繁多的旅游危机，对全球的旅游业都造成巨大影响，在这样的时代背景之下，一些政府部门、旅游业工作者、专家学者逐渐将目光放在了旅游危机管理之上。我国对旅游危机的研究是从 2003 年的非典疫情爆发后，给我国旅游业造成巨大影响及损失，并引起社会多方关注以后才开始的。但目前我国对旅游危机管理的研究仅停留在理论及案例研究层面，在政府层面的旅游业危机管理进行研究并不多，大多集中在事发后的危机管理和基于感性认识的应急管理，和西方已具一定规模的危机管理研究来说，还有很大的距离。

　　随着旅游业的发展，我国各级政府也越来越重视旅游应急管理工作，旅游业危机管理将成为各级政府部门和旅游行业的一项重要工作。对旅游危机管理就是旅游行业各部门（包括各级旅游行政管理机构、旅游行业组织、各旅游企业），为预防可能危及、影响旅游业正常发展的各种突发性事件的发生，而建立的一套系统的防范、沟通、处理、化解等日常管理模式。在研究中更侧重于通过研究危机、危机预警和危机救治达到恢复旅游生态、恢复旅游消费信心的目的而进行的非程序化的决策过程。旅游危机管理体系一般含有政府（主要指政府旅游主管部门）、非官方组织、旅游企业、旅游从业人员、公众（旅游者）等多个行为主体.内容上分为政府危机管理及旅游企业危机管理，因为我国的政治体制的原因，政府是市场监管的第一责任者，因此是危机管理的第一主体，也是核心内容。此外还有旅游从业人员危机管理等。

　　（二）旅游应急管理

　　旅游应急管理指旅游危机发生后所进行的管理活动，即旅游危机中管理，两者并无本质区别，但是旅游应急管理是旅游危机管理的基础和细化。包括：
　　
　　一是概念的衍变。应急、危机、风险三个概念不断推演和融合.用一个形象的比喻，风险管理应为居安思危之基石，危机管理为居安思危之篱笆，应急管理为居安思危之后路。"非典"以后，我国把应急管理提到了很高的地位，强调要把应急处置的关口前移，包括预警，应急处置和恢复重建工作。从目前我国现实看，我们国家的应急管理和危机管理，在某些方面相对来说是一样的概念。之所以如此，是因为在我国的传统文化中，统治阶级历来对"危机"一词强调较多，对危机管理的解释通俗易懂，但实际上，危机管理和应急管理应该是两个有所区别的概念，危机管理较应急管理在内涵和外延上稍广。应急管理就是根据突发的紧急事件采取相应的处置行动。因此，我国的应急管理已经扩展为兼有风险管理、危机管理的动态管理过程。应急管理在西方国家也是一个年轻的学科，其应急管理（EmergencyManagement）对象是突发紧急事件（Emergency），从时间序列上看，它包括突发事件从最初的酝酿到发生、从应对到恢复的全过程；从处置要素上讲，它包括了不同的响应体系；从预防方面来讲，它涵盖了风险管理的各种要素。

　　二是概念之间的区别和侧重。从关注的阶段过程上看，应急管理和危机管理是相对于非常态化的管理而言，而居于常态管理和非常态管理中间地带的则是风险管理，它要解决的事怎样防范和应对各种风险，以避免这些风险演化成危机事件；从研究对象和手段角度，风险管理和危机管理侧重于对研究对象的关注，而应急管理则着重于管理手段的研究 .在国外，危机管理用得比较多；在我国，危机管理在学术界用得比较多的，而应急管理在政府用得比较多。

　　三是旅游应急管理的基本概念。从以上可以看出，国内外学者对旅游应急管理的研究稍显单薄，大部分是从旅游危机的角度进行阐述和概括，本文的认识是：旅游应急管理是旅游危机过程中的动态应急管理过程，涵盖政府，非政府组织、旅游企业等多个不同主体，主要针对各类影响旅游业发展的突发事件，具备预防、响应、处置、善后四个环节的全方位管理，是旅游管理中的非常态化管理。

　　（三）旅游应急管理与旅游危机管理概念辨析

　　旅游应急管理与旅游危机管理两者概念既有区别又紧密联系，前者存在于后者之中，是后者进行的基础，后者的内涵和外延较前者广泛，两者在事故发生时的非常态化管理状况下可以通用，但在事故萌芽，发生，发展，事后整个长期过程，即包括常态及非常态状况时，用旅游危机管理来描述较为准确。本文主要针对地方政府突发事件发生后的非常态化管理即旅游应急管理进行研究。

　　二、地方政府旅游应急管理综述

　　（一）地方政府旅游应急管理概念界定

　　地方政府旅游应急管理是指地方政府为针对防范和应对影响旅游业发展的旅游突发事件，采取各种防范及应对措施，尽可能阻止或避免事故发生，并尽量使事故对旅游业造成的不利影响最小化的系统过程。具体说来，地方政府旅游应急管理包括以下几个阶段：一是在事故发生的萌芽阶段，致力于从根本上防止旅游事故的形成和爆发或将其及早制止于萌芽状态；二是在事故非常态持久期，致力于旅游突发事件的及时正确处置，合理解决各类旅游突发事故与旅游业发展间的矛盾关系，学会理顺各种行为主体间的利益关系；三是在旅游突发事故善后阶段，致力于事故处置的调查和总结，改善旅游者的消费心理和消费行为，消除不利影响，恢复旅游生态。

　　（二）地方政府旅游应急管理主体界定

　　地方政府在旅游管理中通常是由设置的旅游行政部门行使职能，设置的旅游行政管理部门是政府为了促进旅游生态的稳定所设置的机构，它的功能主要有两点：一是补充和完善相关的法律政策，加强旅游市场监管，维护旅游市场秩序；二是引导旅游业科学发展。但在旅游应急管理中，单一的旅游行政部门往往难以发挥充分的应急管理功能，通常是由旅游行政部门行使旅游管理的常态管理职能，地方政府的应急管理机构行使旅游管理的非常态管理职能功能，即突发事件发生时的应急管理功能，但在具体操作过程中，两者也可能合并行使该功能，因此，地方政府在行使旅游应急管理职能时也有主体的区分。

　　第三节 政府旅游应急管理理论工具

　　一、现代科学管理理论

　　F .W .泰勒科学提出的管理理论是指应用科学方法确定从事一项工作的"最佳方法".他的主要观点有：科学管理的目的是提高劳动生产率；提高劳动生产率的重要手段是用科学管理的方法代替传统管理的方法；科学管理的核心是劳资双方在心理上和精神上来一次彻底的思想革命.泰勒的科学管理思想，成为现代管理理论的基石，现代管理科学就是科学管理思想的必然延伸，对现代管理理论的影响不言而喻.

　　现代管理科学主是指二十世纪中期以后迅速发展和丰富起来的一种管理理论和管理方法。政治、经济、科技等方面的发展为现代科学管理理论的诞生提供了契机。过去的古典科学管理及行为科学管理的发展为现代管理科学的发展铺平了道路，现代管理学在此基础之上以新的思想方法和手段逐步发展起来，主要体现在管理思想的科学化、管理方法的数量化、管理手段的电子化、管理人员的专业化等几个方面，是以往的管理理论（含行为科学管理理论、古典管理理论）、技术（如电子计算机等）、现代科学方法（如新三论）的有机整合，这也是现代管理理论具有更高的层次和水平的原因。

　　政府的旅游应急管理正是需要运用科学的管理方法，对旅游突发事件进行合理正确的处置。在实际的旅游突发事件中，由于相关法律法规、机构设置、人员配备、资源配置、现场情况、技术手段等因素，更甚至自然环境气候与条件的外在因素的影响，就有可能使地方政府在对旅游突发事件进行处置时产生难以挽回的不良后果，能够完全进行完美科学的统筹安排仅仅是存在于理论之中，在现实中，外界的任何因素的干扰都有可能造成政府进行旅游应急管理的不当行为，而对于丽江市这样的以旅游业为支柱产业的地方政府来说，旅游应急管理职能就相当于是政府对旅游应急管理进行的科学的管理的行政行为，也就是需要尽量减少各种因素对正确处置旅游突发事件的干扰，对各种影响因素进行合理控制并统筹安排，控制资源配置的优化和处置的科学合理，使地方政府的旅游应急管理工作能够做到处置合情合理、管理科学有效。

　　二、政府组织理论

　　组织管理理论产生于 19 世纪末 20 世纪初，经历了古典管理理论、行为科学管理理论、现代组织管理理论、C 管理模式理论等几个阶段。组织是人类社会为了实现某一特定的目的，用某以特定标准将一群人组成的系统集合，它是一个有目标的系统化结构.中国古代"组织"一词原指丝麻织成布帛。最为古老的关于组织的描述有《孙子兵法·势篇》"凡治众如治寡，分数是也","众"、"寡"也就是我们所说的组织形式，"斗众如斗寡，形名是也","治"、"斗"也就是组织的方法。《辽史·食货志上》也有说"饬国人树桑麻，习组织".而人类对组织进行有系统的研究，则是从 20 世纪初开始的。而现在普遍认为，组织是为实现既定目标，以一定形式将两人（含两人）以上加以编制组成的集合体。随着人类社会不断发展，各种工作的分工日益庞杂，组织活动也愈加频繁，衍生的种类也愈加繁多，如政府的行政组织、企业的商业组织等等，其中行政组织在人类社会中处于重要地位。

　　马克斯·韦伯（Max Weber,1864-1920）被称为"组织理论之父",与泰勒、法约尔称为西方古典管理理论的三位先驱，他在《社会和经济组织的理论》一书中阐述了其官僚组织模式的理论，即行政组织理论，主要有明确分工，权利体系，规范录用，管理职业化，公私有别，遵守规则和纪律这 6 个方面的内容，理想的行政组织理论，其实质是以科学确定的、"法定"的制度规范为组织协作行为的基本约束机制，主要依靠科学合理的，不依赖于个人的理论权威来进行管理。韦伯的理论所提出的科学管理体系也就是经过法律化、制度化、程序化和专业化了的组织理论。为实现行政组织目标，各项组织活动在进行分类组合后，按照管理宽度原理，分成不同的行政管理部门和层次，对他们的相互配合关系予以规定。

　　为实现组织目标，这些层次和部门需要经过一系列活动的过程。组织也就是从事一切管理活动的依据。组织目标既是活动的出发点，也是管理活动所要达到的终点。在行使规划、领导、控制这些管理职能时，必须依据组织目标。正如在政府旅游应急管理工作中，如何高效地处置旅游突发事件，完成这个目标，就需要以这个目标为中心的一系列组织活动。而要顺利完成这个过程并达到组织目标，还必须遵循以下的基本原理：一是目标统一性原理。在各个组织结构的设计及组织形式的选择上，都必须服务于组织目标的实现。任何一个组织或子级组织，都是由特定的目标决定的，组织中的分组织或子组织应该都与组织目标有关。同时，在组织设计中以事为中心，因事设部门、设职位。二是分工协调原理。按照专业化和高效率的原则，组织的各分组织或子组织能够把组织的目标分成各自的目标和任务，使组织中的人都明白自己应承担的工作职责和职权。有分工就有协调，这就是分工协调原理的体现。三是统一指挥。组织中的各个分级机构或子级组织必须服从一个统一的上级指挥，一个统一的上级才能保证该组织命令的执行过程有序有效，使最高决策得以执行并达到目的，多头指挥会造成组织混乱，程序混乱。四是效率原理。而权变学派则认为组织本身并无优劣之分，主要凸显其千变万化的性质，认为只要能适应环境就是有效，那种能广泛适用的组织管理理论并不存在。这与旅游应急管理有异曲同工的地方，就是旅游突发事件的复杂性本身就决定了在处置过程中必须在变化中把握住这种特性，在设立组织与组织目标的时候，与当时的情况相适应的就是最好的最有效率的组织和组织目标。

　　三、政府干预理论

　　美国着名经济学家约瑟夫·斯蒂格利茨的政府干预理论，由市场失灵理论和政府的经济职能理论两个部分构成。当市场不完备、信息不完全、竞争不完全时，市场机制不会自己达到帕累托最优，这就是格林沃德--斯蒂格利茨定理（1986）.它的深刻含义在于，以现实中普遍存在的不完整的市场、信息等作为基础来定义市场失灵，市场失灵的范围不再局限于外部性、公共产品等，它是无所不在的。为了弥补市场失灵，政府干预将会遍布各个领域，而不仅仅是发布规则、再分配和提供公共品，也为干预提供了广阔的潜在空间.

　　市场失灵的普遍性必然就会导致政府干预的普遍性.但西方经济学中的一个普遍的观点认为，政府本身也会有失灵问题，干预常常无效。斯蒂格利茨认为市场失灵会比政府失灵更糟，政府的失灵是可以通过采取合适的手段，从而被缓解乃至消除的，可带来帕累托改进，这就是政府的经济职能理论。

　　由于政府的强制性职能，政府在很多领域能做到许多市场不能做的事，不比市场的效率差。由此可以看出，政府在纠正市场失灵方面具显着优势。当旅游突发事件发生时，在旅游应急管理过程中，由于事故类型、处置手段、救援方案、技术力量等因素，甚至自然气候与条件的外在因素的影响，就有可能破坏正常的旅游市场秩序，市场自由发展的平衡只能是存在于理论之中，实际上，一旦突发事件发生，就会马上破坏市场的平衡，就造成市场失灵，而旅游突发事故造成的后果不是市场能够通过自身的优化资源配置来弥补的，这时候必须需要政府的强制力干预和恢复，否则市场是不可能通过自身的调节机制来自发修复这个不是由市场经济规律的原因造成的漏洞，而政府的旅游应急管理就相当于是政府对为恢复市场秩序而采取的管理手段，来干预市场遭受的灾难性后果，对各种影响因素进行干预，进行资源配置的优化和维护市场的公平，从而保证旅游市场有序运行。