公共危机管理对政府公信力的影响及其提升路径

　　作为一个政治伦理问题，政府组织的公信力近年来引起越来越多的关注。 “公信力是政府的影响力与号召力”。

　　一般来说，公信力在政府公共事务管理能力体系中，占据着重要的位置。 尤其是在公共危机事件对于社会生活的影响日益突出的局面之下，作为公共危机管理的当然主体和主导性力量，政府公信力水平的高低，将直接决定着其能否凝聚社会力量，平安度过危机。

　　一、 公共危机管理要求政府公信力水平提升

　　公共危机就是指对一定范围内的公共生活，包括社会成员的生命、财产安全以及社会正常的公共秩序和价值规则，可能造成严重损害或者威胁的状态。 在这一状态之下，“作为决策者的组织（核心单元为政府）所认定的社会基本价值和行为准则架构面临严重威胁，突发紧急事件以及不确定前景造成了高度的紧张和压力，为使组织在危机中得以生存，并将危机所造成的损害降至最低限度，决策者必须在相当有限的时间约束下做出关键性决策和具体的危机应对措施。 ”

　　进入新世纪之后，随着公共危机事件发生的日益频繁以及公众关注度的提高，公共危机管理已经成为一种日益深入人心的管理理念。“公共风险和公共危机是市场失灵的领域，带有公共产品的特征，在防范和化解公共风险以及干预公共危机方面，政府责无旁贷，负有义不容辞的责任。 ”

　　近年来，尽管有许多学者意识到公共危机管理的复杂性和艰巨性，提出了多元主体协同治理的理论，但是，即使在这一理论之下，政府在共同参与公共危机治理的多元主体中，依然是处于主导和核心的地位，承担着危机管理的主要责任。 政府危机管理的举措是否科学、有效，直接决定着危机应对的成败。而政府在公共危机状态下的作为，除了责任意识、决策能力、管理水平等自身因素之外，公信力的高低，也是影响公共危机管理成效的重要因素。

　　所谓政府公信力，实质上是“政府行政能力的客观结果，体现了政府工作的权威性、民主程度、服务程度和法治建设程度；同时，它也是人民群众对政府的评价，反映了人民群众对政府的满意度和信任度。 用一个公式来表示，就是：政府公信力=政府行政能力×公众满意度。 ”

　　简单地说，政府公信力是政府在行使公共管理职能的过程中通过自身行为与公众利益和需要之间的互动而形成的一种号召力和影响力。 一般来说，它包含两个相互关联的层次，一是政府在处理公共事务中的效果与其职责要求之间的符合程度，其直接的表现就是政府的行政能力和政府信用；二是公众对其代理人———即政府———在公共权力行使上的满意度以及由此而产生的信任度。在公共危机管理中，这两个方面对于政府能否领导人民有效应对公共危机， 都是至关重要的。

　　在公共危机管理中，公共危机事件的发生在整个管理过程中是一个明显的标志。在危机事件爆发之前，政府管理的主要任务和内容是防范和预警；危机事件一旦发生，应急处理、抢险救援和恢复重建便成为危机管理工作的核心。而无论是事前还是事后的管理活动， 都需要政府组织的公信力提供保障。

　　首先，在公共危机的防范中，政府公信力对于公共危机事件的爆发能够起到屏障作用。 公共危机管理同灾害管理、应急管理等传统管理理念不同的是，前者将危机事件发生之前的防范和预警纳入日常公共事务管理之中， 使危机管理的意识贯穿于公共管理的全过程。危机管理理论认为，以往对危机事件的管理，往往专注于对事件本身的反应，而忽视了危机的前因后果，因此这种管理所指向的，一般都是救火式的：扑灭危机、治愈创伤、挽救伤员和损害物。而危机管理则提倡将工作的重心提前，认为“通过寻找危机根源、本质及表现形式，并分析它们所造成的冲击，我们就能通过降低风险和缓冲管理来更好地进行危机管理。 ”

　　随着经济的全球化，经济、科技发展进程的加快，以及利益关系的多元化等原因，社会中存在的不稳定因素日渐增加。政府能否在充满风险的环境下掌好舵，化解或者避免公共危机事件，尤其是突发群体性事件等人为因素引发的公共危机事件的发生，很大程度上取决于它的公信力高低。

　　一方面，在危机四伏的风险社会中，公信力作为维系政府和公众的纽带，对于简化社会复杂性，提高秩序的稳定性，减少公共危机事件发生的概率，起着至关重要的作用。正如有学者所指出：“作为一种社会资本， 政府公信在政府与公民之间架起一座桥梁，在复杂的风险社会中维持政府—公众关系的持续性，构成整个社会稳定的中枢，以某种确定性来对付不确定性，并在这种相对的确定性中培养公民对制度的信任。 其中，确定性实际上还意味着一定的强制力量，这种强制力量与人们经由信任的简化程序在人们心中逐渐形成的自愿性结合在一起， 就能够维持社会和政治的稳定。 ”

　　换句话说，在政府维护社会安全和稳定的公共管理活动中，固然离不开公共权力的强制力，而产生于政府公信力的社会公众的主观自愿机制，也是决定政府管理成效的必不可少的要素。 另一方面， 政府是社会利益关系的调控者，它不但决定着社会资源在不同群体之间的分配，同时对于不同主体之间的利益冲突，也充当着协调者和裁决者的角色。只有政府组织具有较强的公信力，公众才可能尊重和信任其对公共权力的行使，认同它所作出的每一项社会资源分配的方案，同时在发生利益冲突的时候服从它的裁决和调解，从而避免利益关系失衡所导致的公共危机事件的发生。 否则，如果政府缺乏公信力，它的任何一项决策和举措都可能落空，得不到公众的主动服从和配合，这就极易引发社会利益关系上的混乱，或者使失衡的利益关系无法得到扭转，给社会正常的秩序和安全带来威胁。从更广泛的意义上来说，政府在公共管理中试图避免或者消除危机的任何一项实践，都需要有相应的公信力做保障，才能够取得预期的效果。

　　其次，尽管通过事前的预警和防范，可以避免一些类型的公共危机事件的发生，但并非所有的公共危机事件都能够通过事前的准备而防止，如地震、洪水等自然灾害引起的公共危机事件， 是人力不可能化解的； 有些公共危机事件，如世界性的冲突和战争、全球范围的环境污染，对于某个或少数几个国家的政府来说，也是不可避免的。因此尽管我们承认公共危机事件可以防范，但却无法完全杜绝。公共危机事件爆发后的事中和事后管理，仍然是公共危机管理理念下政府组织的重要职责。

　　无论是公共危机事件发生后的紧急应对，还是事态平息后的恢复重建，尽管政府组织在公共危机管理中应当承担主导性的责任，然而，在复杂的状态下，单凭政府自身的力量，很难真正做到科学、全面、高效，必须要有各种社会力量的协调配合，而社会公众与政府主动的协调配合，则以对政府的合法性认同为前提。作为政府组织合法性的基础，公信力在公共危机管理中起着凝聚人心的作用。 在公共危机事态之下，政府需要获得人民的支持和信任，才能调动一切可能的社会资源，协调各种社会关系。如果政府公信力程度高，那么社会公众的信任感和归属感自然较为强烈，政府无论是调动统一的危机应对力量，还是取得充足的物资资源保障，都将比较容易和迅速。 相反，如果政府公信力水平低下，甚至丧失了公众的信任，成为了“孤家寡人”，那么在公共危机紧急应对和恢复重建的效率上自然就会大打折扣，甚至导致次生公共危机事件的发生，造成更严重的社会混乱和公共利益上的更大损失。因此，在危机频发的形势面前，在公共危机管理理念之下，对于政府组织强化信用意识，提高公信力水平，提出了更为迫切的要求，这不仅是最大限度维护公共利益的需要，也是政府提升执政能力，稳固执政基础的必然选择。

　　二、 公共危机管理对政府公信力的影响

　　在公共危机管理中，公信力是政府管理活动成效的基础。 同时，政府公共危机管理对于公信力建设来说，也具有至关重要的意义。 “每一次危机既包含导致失败的根源，又孕育着成功的种子。 ”

　　一方面，公共危机对于政府组织来说，决不是只意味着危险和损失，而且还包含着制度变革和赢得公众信任与支持的巨大机遇。正如迈克尔·里杰斯特所说：“危机经常成为组织的一个转折点， 它为组织建立起富有竞争力的声誉，树立组织的形象和处理组织的重大问题创造了机会。 ”

　　政府科学、有效的公共危机管理，是赢得公众信任，提升政府公信力的重要契机。 另一方面，政府对于公共危机中公共利益所受威胁的漠视，或者公共危机管理中的无能和低效，都会成为导致政府形象急剧下滑，丧失在公众中的公信力的重要原因。

　　在公共危机管理中影响政府公信力的，首先是政府的宗旨和态度。 维护公共利益是政府从事公共事务管理时始终不渝的价值追求。在公共危机中，公共利益面临严峻威胁并受到公众的广泛关注，同时，社会成员个体在危机面前的脆弱性，迫切需要依靠掌握着公共权力，有力量对公共资源进行调配的公共组织来摆脱危机。这个时候，政府理应义不容辞地担负起公共危机应对的责任，把公共利益作为决策和行为的出发点，以积极的态度去应对公共危机，维护公共利益和社会秩序，保护人民生命财产安全。能否以公共利益为最高原则，是政府能否赢得公众支持，带领公众走出危机的重要前提。从这个意义上说，公共危机既是对公共利益的考验，也是对政府的宗旨和态度的检验。一个在公共危机面前始终坚持公共利益至上，把人民群众的生命和安全看得高于一切的政府，必将赢得社会公众的信任和支持；相反，政府对公共危机如果反应消极，对公共利益可能受到的威胁漠不关心，则将极有可能导致政府组织受到质疑甚至垮台的严重后果。其次，政府在公共危机管理中的实际行动，往往成为民众对政府评价的直接依据。 政府在公共危机管理中的行为， 是其宗旨和态度的具体化。 政府平时所倡导的执政理念、行政能力建设的诸方面，由于公共危机本身的紧迫性、公共性等特征都得以在公众面前充分展现，成为公众切实“认识”政府，“体会”政府的一个契机，从而形成或者强化公众对于政府值得信任还是不值得信任的评价。 一个负责任的政府，必然通过决策和行为实践，将其对公共利益和公众安全的关心体现在公共危机管理生命周期的各个环节，认真做好包括公共危机防范和预警、紧急救助与恢复重建等每一项具体工作。 如果政府在危机时刻把公众利益放在心上，不背弃自己的价值目标，在危机预防、应对与善后等各个阶段都能尽其所能，做到科学、有序，自然能提高公众的认同度，大大提高公信力。 相反，如果政府不以人民的安危为念，缺乏危机意识和忧患意识，平时不注意危机的预警与防范；危机事件发生时欺上瞒下、弄虚作假、推卸责任、避重就轻，不顾公众的生命和财产安全，忽视公众的知情权、监督权，或者工作中混乱无序、措施失当，导致危机的扩散和人民生命、财产损失的增加，公信力自然就会大幅下降。 公共危机管理理念与传统公共管理理念明显的区别之一，就是它在包括日常常规管理在内的整个管理过程中，都把公共安全放在突出的位置。 “安全作为人类自身最优先、最重要的‘公共资源’与‘公共产品’，它有着其生存意义的‘善’的本质特征。 ”

　　政府在公共管理中对公共安全的重视，实质上就是对人民生存和发展权利的尊重。 一个真正尊重人民生存和发展的政府，自然也会赢得人民的尊重和信任。

　　此外，政府公共危机管理的效果，也会对政府公信力产生较为重要的影响。政府公信力是行政能力的客观结果，公共危机管理中政府的行政能力如何，通过管理的效果直接体现出来。 效率观是公共行政中最基本和最重要的原则性理念之一，但公共危机管理中所关注的效率同常规管理之下的侧重点有所不同。在公共危机管理中，政府尽管也必须要考虑在最大限度保障人民群众生命财产安全的前提下尽量减少应对成本的问题，但效率观念在危机状态下更重要的体现是， 如何更快地、 更有效地做出反应并采取行动，以防止危机事件的发生或破坏性后果的扩大，并尽量减少损失。 也就是说，在公共危机管理中，时间要素在效率的衡量中，具有了更为根本的意义。尤其在公共危机事件爆发的间不容发之际， 要求政府在应对中必须要做到高效、科学、有序，以有效控制危机，降低危机事件对社会生活所造成的危害。 从根本上说， 公共危机管理中能否始终保持高效，最终同它能否坚持公共利益至上的价值追求有着直接的联系。作为公共利益的代表者，政府只要始终把公共利益作为自身决策的唯一旨归，顾全大局，合理判断和衡量各方的利益关系，就一定能够有效地控制危机，使其对人民群众生命财产安全的威胁降到最低，从而赢得人民的认同、信任和坚定支持。否则，“如果政府对危机处理不力，使公众利益继续受损，公众对政府管理能力将提出质疑，对政府的期望将转化为失望，不满情绪迅速蔓延。随着社会公众的满意度和支持率下滑，政府在实现管理目标的努力中，将渐渐丧失来自公众的思想认同和行为支持这一基础条件。 ”

　　总之，公共危机对于政府来说，其实就是一个在公众面前展示和证实自身能力和效率的机会，政府组织对公共危机的合理应对，将能够赢得并且强化公众的信任和尊重，真正化危机为提高政府公信力的契机。

　　三、 公共危机管理中提高政府公信力的路径
　　
　　公共危机管理不但要求政府切实重视公信力建设，同时也为政府公信力建设提供了难得的契机。 在公共危机管理理念之下，政府要做的不只是避免或者降低危机事件所到来的破坏性后果的消极影响，还应当将危机看作是消除组织长期运行中所积累的各种弊端，将管理水平提升到更高的层次，使组织焕发出崭新的生机，从而提升自身公信力的机遇。从公共危机管理的要求和实践出发，政府在公信力建设中应当着力做好以下几个方面的工作。

　　第一，政府要具有强烈的忧患意识，在日常公共事务管理中注意公信力水平的提升。“相信世界上充满了日益增加的复杂性和不确定性的人，就是那种认为在未来的发展进程中，会不时出现突然的、不可预料的、潜在的、需要当机立断做出决策的事件。 这种相对比较强烈的事件就叫危机。 ”

　　在公共危机管理理念之下，尽管要求对公共危机的关注要贯穿于日常的常规管理之中，但公共危机事件是公共危机管理的核心。 无论是危机事件之前的预警和防范工作，还是危机事件之后的恢复重建工作，都是以可能会发生或者已经发生过的危机事件作为决策的基本指向。 尽管所有的公共管理者都期望在自己的职业生涯中最好不要遇到任何公共危机事件的爆发，但公共危机事件又总是像赶也赶不走的幽灵，时刻萦绕于人类社会之中。而突然出现的公共危机事件一旦发生，对事件进行紧急应对就成为公共管理者不二的选择，任何的犹豫观望和推诿逃避，或者管理上的低效率，都可能会造成危机的扩散，从而给社会公共利益带来更大的损失。 同时，正如上文所述，政府公信力是公共危机管理效果的重要保障，如果缺乏公信力的积淀，政府在公共危机事件的应急管理中很难调动起必要的社会力量和物质资源。 因此，在公共危机管理理念之下，要求政府必须强化公信力意识，时刻注意自身的形象，注意自己的每一项决策可能会对其公信力产生的影响，以使政府组织的公信力水平不断得到提升，在社会成员中形成更大的向心力和凝聚力。 只有这样，才能保证在危机面前众志成城，从容不迫。

　　第二，政府要牢牢树立公共利益至上的理念，不要辜负人民群众的期望。现代公共管理理论认为。政府组织是公共权力的行使者，但并非所有者，公共权力本质上属于人民所有， 政府只不过是人民在公共事务管理中的代理人。 因此，追求公共利益而非私人利益，是政府进行公共事务管理时区别于私人部门管理的最主要的特征。 社会公众对政府进行评价，也往往是以其能否真正站在公共利益的角度上进行行为和决策作为基本的判断标准。 然而，“在现代社会中，每个个体的角色并不是孤立存在的，而是与其他角色联系在一起的。 处于社会环境中的行政人不再将自己认同为某一或某些角色，而是复杂的网络系统中相互关联的角色群。 ”

　　由于每一个人都是在社会、社区和家庭中承担着不同的角色，而每一种角色都对应着具有个体特征的义务和利益，公共管理者也不例外，作为活生生的现实的人，他们的行为和决策并非总是和公共利益要求完全一致的。 正如美国学者库珀所说：“我们作为公共利益代理人的受托关系可能会因为我们在职业判断中有失公民的信任而受到损害。如果一些隐蔽的个人利益能够影响我们的推理和行为，我们就会为个人利益而非公民利益着想，或至少有人觉察到我们正在这样做。我们的判断会因此而受到侵蚀，或者看上去似乎会受到侵蚀，这两种情况都会使我们所扮演的公共利益的代表这一角色所拥有的信任度受到质疑。”在公共事务管理中，政府能否做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”，是其能不能赢得公众信任的基本前提。 政府只有始终牢固地树立公共利益至上的观念，以人为本，执政为民，才能使人民群众一如既往地团结在自身的周围，从而在危机频发的时代， 同心协力化解危难， 推动社会的不断进步。

　　第三， 政府要不断加强各项制度与机制的建设和革新，切实提高自身的执政能力。由于效率是公众对政府进行评价的重要标准之一，政府要想提升自身的公信力，就必须不断提高自身的执政水平。一个只有良好愿望的无能政府，同样无法让公众感到信任和依赖。在现代社会中，制度和机制，往往成为决定政府组织效率高低的决定性因素。 因此，一个真正有忧患意识的政府、一个真正重视公共利益的政府，同时也必然是一个重视自身制度建设和机制革新的政府。因为只有建立起高效的制度体系，才能够在危机到来时更好地维护公共利益。 这就要求政府要不断加强制度与机制的建设和革新，使得公共管理活动能够始终保持高效、有序地运行。 同时，在公共危机管理理念之下，还要结合公共危机管理的具体要求，不断建立和完善危机的预警机制、信息公开机制、公众参与机制，以及相应的利益协调机制、绩效考评机制等，以切实提高公共危机管理的水平，不断提升政府公信力。

　　第四，政府组织要不断加强责任意识的培养。 一般来说，伦理学中的责任是与角色相联系的一个概念。 “责任依赖于角色，而不是依赖于完成任务的人。角色并不是‘自我’———只是在我们工作期间穿上的工作服，当下班后，我们就又会把它脱下来。”

　　公共危机管理者在公共事务管理中的责任，也正是由其公共利益代理人的角色所决定的，这一角色决定了政府的行为和决策只能够增加而不是克减公众的利益。 因此在现代行政管理理论要求政府应当增进责任意识，切实担负起自身的职责，把信念伦理与责任伦理有机统一起来。公共危机管理理念的提出，也对政府的责任意识的培养提出了更高的要求。 一方面，“安全是政府的真正的意图和目的。 ”

　　也就是说，满足公众最基本的安全需要，是政府首要的责任和使命。 公共危机是严重威胁公众安全的一种态势，自然要求政府在危机面前要全神贯注地专注于公共安全。 另一方面，从职能优势上来说，在只能依靠组织化力量才能抗衡的公共危机事件面前，由于“政府掌握着大量的资源，享有制度安排和制度实施的合法权力，拥有层级化的、组织程度、专业化程度很高的政府组织体系和法律授予的合法强制权力，具有强大的动员能力和组织能力，这是任何非政府组织都无法与其相比的巨大优势。”

　　这也要求政府应当责无旁贷地承担应对公共危机的领导责任和主要责任。 因此，在公共危机理念之下，要求政府必须要努力打造成责任政府；一个负责任的政府，自然也会成为一个值得公众信赖的政府。

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