我国城市管理中公民参与路径思考

　　目前，我国已有特大城市 118 座，超大城市 39 座；“十一五”期间，新增城市数量 80 余座。

　　在中国迈进全面城市化的时代，如何提高城市管理的水平和能力，是一项十分迫切的任务。

　　由于我国的城市管理受传统计划经济、单位制等因素的影响，以政府为中心的管理模式，严重制约我国城市整体的健康发展。市民的利益诉求多元并存，参与意识日益增强，传统的管理模式已经不适应城市发展的新形势与新要求，创新公众参与机制，成为当前我国城市管理创新的重要方向。

　　1. 城市管理中公众参与的理论分析

　　公共管理和政治学对公众参与有大量的理论分析，其中不乏对于公众参与城市管理的分析。这些理论有助于理解和把握城市管理中的公众参与。

　　1.1 公众参与的理论基础：利益相关者

　　战略管理学家弗里曼在《战略性管理——一种相关利益者方法》一书中，提出利益相关者研究在企业战略分析、规划和实施中的作用，强调企业战略管理中的利益相关者参与的重要性。利益相关者分析的主要内容体现在三个层面：理性层面、过程层面和交易层面。从这三个层面延伸出利益相关分析所要回答的具体问题，其中，最为基本的问题是“谁是利益相关者”。

　　该学者的研究为在城市管理中构建公众参与机制，深入分析利益相关者及其行动动力提供了参考。无论从理论还是实践来说，城市管理比企业管理都更为复杂。城市管理包括社会秩序、经济发展、市民生活、环境保护、基础设施建设等方面。在城市管理中，涉及到不同人群和个体的利益。利益相关者必然关心自身利益，因此，在城市管理决策中必然要求考虑各方利益；从切实维护相关者的利益和决策科学、民主出发，也必然需要利益相关者的管理参与。即使城市管理的主要内容属于公共物品和公共服务的范畴，有时可能不一定与个体利益直接相关，但至少与其利益间接相关，而且随着公民意识的增强，公众参与城市公共事务管理的愿望和热情也日益高涨，他们希望在城市管理参与中实现自身的利益诉求。同时，这种利益相关者的广泛、普遍参与，利益博弈自然存在，其结果使得其维护的就不可能仅仅是个人利益，公共利益也从中得以维护，城市管理的目的也得以实现。

　　“利益相关者”理论为城市管理的公众参与机制创新提供了理论支持，为什么以及如何构建公众参与机制，还需深入思考和研究。

　　1.2 公众参与的理论要求：价值与现实

　　第一，参与是公民的基本权利。公众参与作为现代民主政治运行的重要组成要素，是公民的一项基本权利。对于当下中国的政治发展而言，公众参与在保障我国民主政治建设和社会公平正义方面具有重要意义。公民政治参与和社会参与是时代性要求，公民参与公共生活及其管理已越来越成为大多数人的共识，这必将对我国的法治建设、民主政治、乃至整个社会的和谐有序产生深远的意义，也必然对当前我国城市管理的公众参与机制提供重要的政治和价值支持。

　　第二，参与能够使政府与公众之间增进联系、改善关系。公共参与有利于社会的和谐发展，公众参与城市管理是公共参与的重要方面，它在帮助人们实现利益诉求、实现基本权利的同时，也有助于实现政府、市场和社会之间的良性互动。从国外成功的例子来看，当前城市管理更多地体现了参与式治理的特征。城市管理的公共特性十分突出，无论是公共物品还是公共服务，都涉及到多方面的因素和利益，其本身也是对政府权力和执政效能的考量。政府在何种议题上采取怎样的管理手段，取决于城市管理者对不同议题的认知。无论是基础设施建设还是环境治理，无论是教育政策的制定还是社会福利制度的完善，无论是决策环节还是执行与控制环节，都对政府和公众的关系，或曰政府与社会的关系提出相应的要求。公众参与无疑可以加强政府与民众的联系，也会改善政府与民众的关系。

　　第三，参与能够促进政府和社会伙伴关系的形成。从世界发展的现状和趋势来看，全球许多城市都在经历经济、社会、法律制度等方面的深刻嬗变，城市管理也不例外。城市管理的一个重要的变化就是从政府管理向政府与民众共同管理，即公众的城市管理参与转变。城市管理的主体发生了根本性的变化，许多公众代表、非公营部门在涉及城市管理和城市发展的方方面面都积极而有效地参与其中。公众的参与根本改变了管理者与被管理者的角色定位，使二者从对立关系变成伙伴关系，使得管理变得更加便捷、有效。在实践中，还需要在诸多领域和环节，通过体制和机制的创新与完善，为公众和非公营部门提供参与城市管理的机会和可能，以提高城市管理的效率和效益。

　　如何实现公众积极而有效地参与，如何对公众参与进行适当的管理与引导，托马斯：“理解公民参与的必要性只是理解了公共参与挑战性的第一个部分，即便是公共管理者和政策规划者接受了公民参与必要性的观念，他们依然需要选择在什么时候、在多大频率上、以什么方式，以及在多大程度上接纳公众的参与……，公共管理者在什么时候应该接纳公民参与，以及应该怎样邀请和吸引公民参与 ?”

　　2.我国城市管理中公众参与现状及存在的问题

　　近年来，我国城市管理中的公众参与取得的了一些进展。改革开放以来，中国的城市发展很快，中国大城市和特大城市产生的速度在全世界也是最快的，目前的总数目也应是最多的，而且很多城市仍在扩张之中，城市管理的任务十分艰巨，而以公众参与为主要内容和主要形式的城市管理主体创新机制建设，作为当前城市管理创新的重要方面就显得十分必要。

　　在加强社会主义民主和社会建设的大背景下，如何处理政治与社会的关系、政府与公众的关系，建设服务型政府、“小政府大社会”、公众参与公共生活和城市管理已成为广泛的共识，也已成为中国城市发展和管理的一个重要方向。某些现代化程度和发展水平相对较高的沿海大城市，如上海，在逐渐确立了服务社会、服务公众的执政理念的同时，也已确立了城市管理民主化理念，并为公众积极有效地参与城市管理提供了重要的法规基础和制度平台，如结合近几年上海的城市发展经验，尤其是结合“十二五”发展规划的实施，制订了相应配套的公众参与实施计划，明确公众参与的主体地位，各类非政府组织在城市管理中的作用日益体现，区域性社会组织越来越得以发展和壮大。这些都为公众参与上海市城市管理提供了保障，使得上海市的城市管理主体日益多元化，既维护和实现了公民政治和社会参与的权利，也有效地保障了政府决策的科学和规范。

　　除上海以外，北京、广州等地也都在城市管理的公众参与方面积极探索，并取得了显著成果。这些探索及其经验成果对于我国城市管理机制创新来说无疑是有益的和积极的，但是，我国的城市管理公众参与机制建设仍然存在诸多问题：

　　2.1 参与机制法制化程度不高

　　当前我国许多城市，特别是大城市，或多或少都在探索和实践公众参与城市管理，但总体来说，基本上都还不太规范，缺乏公众参与的可行性机制建设，特别是缺乏法律法规保障，规范程度不高，因此，在公众参与机制的法制化建设方面仍需加强。

　　2.2 参与机制的可操作性较低，形式主义严重

　　当前城市虽然也通过了一些公众参与城市治理的规范性文件，也制定了一些公民参与城市治理的制度，但比较普遍的问题是，这些文件和制度通常缺乏具体的、可执行的机制，操作性不强，更多地停留在纸面上。公众参与城市治理显然不是通过一些文件、制定一些制度所能实现的，而是要通过可操作的机制确保公众真正参与到城市政策的设计和制定、公共项目方案的实施和监督等事务中来，并贯穿城市治理的全过程、各环节、各方面。正是因为缺乏必要的可操作的机制，我国公民参与城市治理的形式多于实质。当前我国城市治理中，民众参与的主要形式有：公开听取民众意见、民意调查、座谈会、听证会、论证会、专家咨询会等。但是，以上参与形式往往是政府在外力推动下的被动行为，公民参与在很大程度上具有形式化、表演化色彩，有被操纵的风险。

　　公民参与城市治理相当程度上就只能停留在纸面上、形式上，而不是切实有效的参与。

　　2.3 公众参与的领域不平衡

　　如前所述，城市管理中公众参与理应是全过程、各环节、各方面的。但现实是，公众在不同领域的参与很显然是不均衡的。有的方面参与的相对较多，有的方面参与的相对较少，还有的方面，出于各种原因，甚至根本就没有参与，如在城市安全与稳定、环境与卫生等方面参与较多，而在城市的总体发展规划和公共预算等重大议题方面、法规制定和公共监督等方面，公众的参与就明显不足。这些都需要进一步从法律和制度层面进行明确，并通过多种机制予以保障。

　　3. 我国城市管理中公民参与路径思考

　　3.1 培育成熟的参与主体

　　在城市管理中，每个管理者、每个市民都是利益相关者；无论哪个方面都涉及到不同人群和个体的利益。利益相关者必然关心自身利益出发，因此，在城市管理决策中就必然要求考虑各方利益；从切实维护相关者的利益和决策科学、民主出发，也必然需要利益相关者的管理参与。

　　随着公民意识的增强，公众参与城市公共事务管理的愿望和热情也日益高涨，他们希望在城市管理参与中实现自身的利益诉求。首先着力培养市民的公民意识和参与能力，而培养公民参与能力，一方面需要教育，另一方面需要实践，公民在参与实践中的锻炼对于其参与能力的提升具有关键性意义。在参与过程中重点培养公民的公共精神，以利于化解个体利益、部分利益与整体利益、社会利益的矛盾与冲突，以达到社会和谐的目的。同时加强社会建设，特别是加强非政府性、非盈利性社会组织建设，这既需要有完善的社团立法，也需要有提升社会组织参与功能的有效机制，为公众参与城市管理创造首要前提。

　　3.2 明确公民参与的性质和地位

　　公民参与本质上是现代民主的重要表现和实现路径，是民主政治在城市治理中的具体体现，城市治理中体现民主本质的公民参与就是人民民主、人民主权。对于当下中国的政治发展而言，公众参与在保障我国民主政治建设和社会公平正义方面具有重要意义。公民参与城市管理有助于实现利益诉求、实现基本权利的同时，也有助于实现政府、市场和社会之间的良性互动。美国学者雪莉 · 阿恩斯坦指出：“公民参与是对公民权力的一种表述”；“空洞的仪式性的参与活动与拥有能影响过程结果的实质权力有着本质的差别”；“没有权力分享的参与是空洞的，是一种令无权者沮丧的活动。”

　　需要将公民参与的制度体系化、法制化，如将公众的知情权、参与决策权、监督权、舆论权、结社权、司法救济权等进一步立法细化并形成体系，以构成完整的公众参与权，并在程序上互相呼应和支撑；同时，还应规定相应的法律责任，以及建立和完善违反公民参与权的司法审查和救济制度。

　　3.3 加强制度和法规建设

　　公民参与法治化、制度化是城市管理创新、完善政府决策和执行机制的一项重要任务。二十世纪七、八十代日本经济进入高速增长时期，遭遇到许多重大经济和社会困难，靠国家、地域社会及公民积极互动，化解社会对立，保证经济、社会稳定发展。当前，中国经济社会快速发展的过程中，只有不断完善民众参与制度，畅通民众诉求表达机制，加强民众与政府的互动，公民参与法治化应以坚持党的领导和依法行政为原则，以实现广大人民群众的根本利益为宗旨，通过公民全方位参与城市管理的体制和机制的建立健全，促进公民参与的有序和规范，确保公共政策的科学、稳定和高效，推动城市经济、社会全面、协调和可持续发展。

　　参考文献：
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