杭州市智慧城市管理实施研究绪论

　　第一章 绪论

　　一、研究的缘起和选题的意义。

　　（一）研究的缘起。

　　伴随社会、经济的迅速发展，城市的不断扩容，政府的社会服务功能不断完善，市民群众对城市的服务与管理需求不断提高，管理城市所面对的各种矛盾、困难和压力也与日俱增。随着城市管理难度的增加，中央也针对城市提出了新的理念。在 2013 年 11 月 12 日第十八届三中全会上，党中央提出了国家治理体系与治理能力现代化的要求。通过城市内部发展的需要与国家对城市发展的推动，城市管理道路已经不符合发展需要，走城市治理道路成为必然趋势。

　　自 2004 年以来，杭州市的城市管理水平一直处于我国的领先地位，并且"数字城管"的管理模式最先在杭州市得到了应用。上城区是杭州市的主城区与中心城区，体现了杭州市的历史文化，是杭州西湖作为世界历史文化遗产的核心展示区、是杭州发展"3+1"现代产业体系的发展先导区。上城区城市管理一直是杭州市委、市政府高度关注的核心区域，好与坏直接影响全市、乃至全省的管理格局。随着互网络社会的迅速发展和数据化"云时代"到来，上城区城市管理面临重大变革，一方面城市管理矛盾频现、问题频发，另一方面缺少行之有效的解决办法。为破解传统的城管难题，2010 年，在"数字城管"基础上，上城区运用现代信息技术在全国首创"城管执法智能管控平台",虽成为解决当时城市管理面临困境的突破口，但仅依靠先进的信息技术手段，仍由政府一元化的管理格局难以改变，只注重问题发现、难以将问题解决，整体管理水平不高，现实困境仍然存在且越趋严重。社会转型期和城市矛盾多发期，需要在创新 2.0 视野下，如何依靠智慧治理的模式实现城市管理向城市治理转型，是一个值得关注和探索的课题。一方面要将城市治理理论与现代性相结合，重视并理清政府、市场和公众三者关系，打破部门限制，实行扁平化治理，充分激发社会活力，形成多中心治理格局；另一方面，依靠技术创新推进城市治理机制创新，通过"智慧城市"建设的技术手段和方式方法，推动城市治理走现代化、多样化、高品质化道路。

　　（二）选题的意义。

　　一是通过研究，有利于以城市管理亲历者的身份，为城市管理和"城管人"改变形象、为城市管理走向城市治理现代化作一些努力与尝试。

　　二是通过研究，有利于全面认清传统城管所面临的现实困境，为城市治理现代化找到一条具有杭州城市发展特色、城管特点的发展新路子。

　　三是通过研究，有利于增加国内城市管理与城市治理研究领域实践，特别是"智慧城管"推动城市治理的案例，更加丰富城市治理理论与实践内容。

　　二、国内外研究现状。

　　治理是政府、公共部门、私人部门等社会机构共同负责社会公共事务，这是当前国内外学者对治理的基本观点。研究"城市治理"定义的学者很多，但明确定义何为"城市治理",学术界观点尚未统一。但大部分国内外专家学者认同"对于城市的治理是治理在城市地区的具体表现"这一观点，即用治理的理念和方式来统筹处理城市各类公共事务。

　　（一）国外研究现状。

　　1、公众参与的研究。

　　城市管理是一个庞大的系统工程，其出发点和落实点就是通过提供更多更好的公共产品和服务，让城市居民满意和具有幸福感。城市公共事务的良性发展离不开市民的积极参与，市场化变革是城市管理的重要途径，离不开社会力量的参与。城市治理过程中与其他力量的联合越来越受到城市的管理者重视，为此，很多专家学者开始研究在城市治理的大格局下，强调政府与公众互动及参与关系的关键性与重要性，特别是在城市的建设与规划等涉及公众工作生活密切相关的公共领域，必须要有公众的参与其中和"问情于民、问需于民、问计于民"的环节，不是仅由政府和专家学者的单方面研究确定。在城市政策的制定过程中要多方征求社会公众的意见，论证公众参与在政策制定过程中的地位和作用，积极贯彻公众的参与意识。并且要对城市的公共管理进行变革，强调社会公众参与城市管理的重要性，满足社会公众的需求，要求政府相关部门与社会公众团结协作。劳伦期·普拉特车特和格里斯·托克等学者都提出了城市治理过程中的参与制度，而美国的学者约翰·克莱顿·托马斯是这一领域最具代表性的人物，他认为社会公众对城市管理的参与，不仅能够提高政府政策的质量，还更易于政策被社会所接受，根据权变的思想来论证公众参与的必要性和有效性，为政府出台不同的公共政策时，提供了选择参与群体和参与范围的范本。詹·库伊曼和斯文·珍特福特认为公众参与实质就是共同治理，要求社会公众为了共同的目标携手参与公共事务，并在其中保持其身份和自主性，强调公私伙伴关系、网络和共同管理。

　　如美国、日本、新加坡都非常关注居民在城市发展中的作用。

　　2、城市治理模式的研究。

　　城市的政府因在城市治理的需要与社会的合作领域日益扩大，他们之间联合治理的程度越来越高，未来合作治理的趋势将越趋明显。城市治理在西方国家受国外相关学者一直将城市的治理模式作为研究的重点，自二十世纪八十年代末期到九十年代初期开始，"以人为本"逐渐成为了城市管理的重要方面，体现出城市治理理念的转变。较多学者认为城市管理的中心是人，现代城市应该更加重视人的需求，讲求人的意识和精神的回归，情感的互动、价值观念引导、人文氛围的熏陶为其主要手段，从而实现城市人性化的管理。盖伊·彼得斯通过对传统城市治理模式的研究，总结了其中的缺点，并且提出了四种新的城市治理模式，分别是公众参与模式、市场模式、解制模式与弹性模式。

　　雷洛斯（1998）却认为，城市治理是一种对城市各种利益进行整合并且能够有效对地方利益进行协调、对社会团体进行组织的行为，从而使代表地方利益和组织社会团体共同协商影响市场和国家并最后达成相对一致的结果。赖芬（1998）认为城市治理是比传统公共行政更加新型的一种行政模式，主要体现在治理的体系更加系统化和复杂化。城市治理是一种过程则是另一种观点，代表人物皮埃尔（1999）认为城市治理注重的是过程，也就是使地方政府与利益团体、社会团体之间找到共同利益，通过三方努力实现共同目标的过程。根据城市各种社会主体及相互之间的关系，可以对城市治理合作模式进行总结与划分。民主和法制治理应是城市治理的方向和重点，这是另外部分学者认为的观点。城市管理涉及面广，应通过制订全国性或地方性的法律法规和规章有利于避免规则的交织交叉。对一些比较混乱又难以管理或达不到管理目标的地方运用法律手段加以刚性规范，明确城市管理各部门的责权利。由于法制有强制性和规范性以及相对比较稳定性的功能，它能实现经济和行政手段起不到的特殊作用。这方面，新加坡做得尤为出色。

　　3、政府分权的研究。

　　对政府权力制约和分权是西方发达国家普遍非常重视的，也是城市治理过程中重点研究的内容。分权制度和国会是美国政府治理的特点，"小政府，大社会"原则是其城市治理方式的主要依据，美国地方政府的组织结构和公司的治理结构类似。例如纽约，作为美国最大的城市之一，纽约大约有一千四百多个政治单位。

　　这个公司的股东就是每一个选民，若干股东组成的公司董事会就是议会，市民就是公司的总经理，按照股东的利益执行董事会的决议。公司的治理结构更加符合市场经济运行过程中的内在发展要求，并始终能在股东和经理人之间找到一个好的平衡点。在城市治理的过程中，权利的分割是城市治理能否顺利进行的重要保障，只有通过分权才能防止权利的滥用。如果权力过于集中不仅不利于政府借助社会力量参与城市治理，而且不利于城市治理目标的实现，容易滋生腐败和影响城市治理的矛盾。国外研究者主要从三个方面着重研究在城市治理过程中对政府权力的制约。一是政府内部权力的平衡。绝对的权力导致绝对的腐败，如果出现了政府部门权力一家独大的现象，那么就会造成政府部门中会出现一个不经监督和制约就可能独断专行的权力，对于城市长远发展和规划是不利的，而且也不可避免的会出现官员腐败和滥用权力去违反和侵害民众利益的事情。二是政府权利的运行过程应该在阳光透明的制度下进行。充分落实公众的知情权。将政府的权利向社会公众公开，可以避免政府权利的滥用，防止政府的不作为行为。政府的权力是来自于民、理应用之于民，对于公众而言，政务信息公开及运作透明化是对人民负责的基本要求。对于地方政府来说，只要不是涉密内容或者法律禁止公开的内容，都应向公众公开，坚持公开是常态，不公开是例外的原则。三是引导公众积极参与。对政府权利的监督主要有两种：外部监督，通过社会上的各个主体对政府权利进行监督。

　　内部监督，在政府内成立专门的监督机构，对政府权利的运行过程进行监督。

　　政府同公众或社会组织的互动能力越强，城市治理各领域引导和鼓励公众积极、广泛的参与越多，政府的城市治理的能力就越强。

　　（二）国内研究现状。

　　1、国外治理经验引介的研究。

　　随着城市现代化的不断发展，国内外相关学者对城市治理的研究也越来越深入。由于与世界上其他发达国家相比，我国城市现代化起步比较晚，发展比较缓慢，关于这方面的研究还比较少，因此在对政府城市治理的初期研究上，很多学者主要是把国外城市治理方面先进的理论及实践成果介绍到国内，并结合自身的理论素养和研究成果提出了自己的看法。例如甄智君与梁鹏的《转型城市中的空间重构及治理重构：国外隔离社区研究综述》从借鉴发达国家治理经验的角度，提出了在空间分层日益严峻的条件下，迫切需要构建本土化的理论框架和现实解释，以拓展和丰富隔离社区治理的有关理论。张红樱等在研究国外城市治理变革与经验中，主要从实践角度探究国外城市治理，重点介绍城市政府职能，为处在城市化加速推进、城市问题日益凸出的中国城市提供一个学习借鉴发达国家的样本。杨馥源与陈剩勇等学者借鉴了国外城市治理的经验与研究成果，认为我国的城市管理已经不符合城市发展的需要，迫切需要转变为城市治理。

　　而且应该打破单一的行政权力模式，将法律与制度的权利分割开来，建立起相关的组织机构，促进城市治理的良好发展。

　　2、城市治理模式的研究。

　　如今，发达国家已经将关于城市治理的研究作为了研究的主要内容，并且随着研究的不断深入，也取得了一系列令人满意的成果。在二十一世纪初期，我国的相关专家学者也开始对城市治理进行研究。由于城市规模、数量、人口的增加，我国的城市治理工作出现了一系列问题，以前对城市进行单纯的管理的方式已经不能有效的解决问题，因此，很多学者开始对城市治理进行深入的研究，芮国强、王佃利、丁健、申剑、白庆华等专家学者都有代表性著作或研究成果。除此之外，著名城市治理研究领域的专家踪家峰还针对城市治理这个话题发表了文章，在文章中对城市治理模式进行了细致的总结，总结的角度主要包括在城市治理中政府担任的角色、市场的效率等，相关著作包括《城市公共管理研究的新领域-城市治理研究及其发展》、《城市治理分析》、《论城市治理模式》等，在这些文章中他将城市治理模式概括为了六种，并且认为中国城市的治理模式具有社会转型期所具备的特点。饶会林则提出了"合理引导、规范整治"的城市治理模式，只有建立城市治理的有效规范才能实现城乡的正常秩序，只有坚持合理的正确引导才能实现城市的导向目标。

　　并且他认为，对城市的治理工作是一种有目的的行为，并不能随意进行，城市治理是对城市秩序的维护，可以保证城市稳定发展，而且治理工作的开展也受到城市规范的束缚。目前，我国很多城市正处于城市管理向城市治理的过渡时期，最具代表性治理模式有两种，一种是单中心治理模式，另一种是多中心治理模式。例如张文礼的《多中心治理是我国城市治理的新模式》中提到，我国传统的城市治理模式是一种单中心的治理模式，最主要的特点是城市治理过程中，权力的整体性，而城市多中心治理模式，则将法律与行政的权利分割开来，是我国城市治理发展的新的趋向。

　　3、治理结构的研究。

　　当前我国社会正处于急剧的转型和城市化高速发展的关键时期，这其中还伴随着城市化和经济全球化的制度变迁，而这种制度变迁更多地是一种自上而上的强制性过程，城市政府在这一过程中往往扮演着主导作用。在城市治理的中，政府是维持这一过程的重要主体，因此，很多学者都喜欢从政府的角度对城市治理过程进行深入的研究。例如郝寿义在《增强城市国际竞争力与城市治理》一文中提出在城市管理的过程中，城市政府作出的决策是以等级结构为标准，而城市治理则不一样，在城市管理过程中，政府的决策涉及的方面更多，体现了政府决策的多元化。

　　这方面产生了较多研究成果，如华中师范大学城市社区研究中心课题在社区治理上的研究颇丰，提出了城市治理结构的矛盾在于结构的错位，并且提出了要对城市的治理结构进行优化，优先对城市区划进行调整。潘小娟《市政管理体制改革：理论与实践》中也提出了由于城市是一个巨大的整体系统，其要素、结构、层次和功能、性质都显示出它的复杂性、多样性和整体性。

　　因此，由于城市需求多样性的发展，城市治理体系必须要作出改变，要体现出非线性的特点，探讨城市政府在城市治理过程中如何在继承现行管理体制的基础上，通过在立法、行政和财政等领域的制度创新和结构重塑来实现城市的可持续发展。

　　（三）文献的总结。

　　国内外很多学者对城市治理的研究都取得了一定成果，但是由于国外学者对城市治理的研究较早，成果丰富、角度多样、创新较多，理论性、针对性、指导性都很强。国内研究城市治理从时间上晚于西方发达国家，加之城市化整体水平落后西方国家，所以在研究城市治理方面的成果都是从国外已有研究成果的引介，并结合现阶段国内城市化整体发展情况，虽然理论深度和广度不如西方发达国家，但其更结合国内城市治理实际，更符合当代国内城市治理发展规律与方向。

　　当然，无论是国外学者研究，还是国内专家研究，都是对城市治理具体实践的研究，过多的侧重于具体实践的经验总结积累和案例分析研究，缺乏对城市治理内在规律性和原则性的探讨，特别是通过理论与实践相结合来研究现代城市治理的现实困境偏少，这也是本文所要研究的目的之一。从国内外城市治理文献研究现状看，一方面，民主民生和法制治理当属城市治理的重点和前提，只有做到民主民生和依法治理，才能在城市治理中约束政府公权力和扩大公众影响力，从而在此城市治理大框架下，政府放权、公众参与才有可能和具有意义。另一方面，城市治理理论由外而内引介和其本质上具有的不完善性，特别是城市治理理论背后的西方意识形态倾向，需要引起高度警惕，有所鉴别、有所抉择。

　　因此，在我国从城市管理走向城市治理的道路中，要吸取西方城市治理的经验，优化城市治理结构，改变政府职能，建设服务型政府，增加社会公众的参与度，促进城市多中心治理模式的建立。

　　三、研究的思路和研究的方法。

　　（一）文献法。

　　主要通过设定相关的标准，查阅和收集国内外有关城市管理与城市治理的文献资料，重点关注"智慧城管"文献，加强理论学习，加深理论认知，通过文献资料的收集、归纳、提炼，结合自身 10 年来对城市管理实践经验积累与工作理解，对城市治理的各个方面进行深入的研究，结合各方面特点提出方法。

　　（二）比较法。

　　对国内外比较具有代表性的城市治理的相关案例进行分析，得出结论，后比较杭州市本级及上城区之外的杭州市其他 12 个县（市、区）在城市治理和"智慧城管"方面的各自特点和实践优势，采取比较的方法，学习借鉴、"为我所用".

　　（三）调查法。

　　由于本人在城市管理部门从事管理工作近 10 年，虽然已调离城管部门，无论是市级部门，还是区级机关，或是其他兄弟城区，但都有着很好的日常联系与交流，便于能深入调查研究，也便于取得第一手资料与数据。当然，目前本人从事城市建设与规划发展工作，与城市管理、城市治理紧密相关，也能更好地以"跳出城管，看城管"角度，更多地结合城市建设与城市规划深入思考城市治理工作，有利于调查的多维度、深角度。

　　四、本文可能的创新与不足之处。

　　（一）可能的创新之处。

　　目前，对于城市治理的研究主要是从理论、实践、大都市治理这三个方面进行的，并且取得了一定的研究成果。通过城市治理理论对具体案例的研究中，基本都是基于城市治理理论研究的基础上，对如何治理城市加以分析并提出解决途径，但是并不深入，解决途径的可操作性不强，还有很大的提升空间。而对城市治理现代化方面的研究，坚持城市智慧治理的理念，以城市治理理论为指导，基于"智慧城管"的视角，以"治理+智慧"的形式对城市治理现代化研究，具有互联网社会大背景下，发展运用"互联网+"思维和信息化数据化的时代特征，应属本文的创新之处。

　　（二）不足之处。

　　城市治理工作的开展是一个十分复杂的过程，不是一蹴而就的，也不是一个简单的管理过程。限于作者本人学识浅薄、眼界局限，理论功底不够扎实、实践经历不够丰富，难以用系统的城市治理与城市管理理论指导城市治理现代化研究。当前，虽然国内专家学者对城市治理内涵、模式的讨论尚未形成成熟的流派，但早已充满复杂的理念争论。一方面，这说明城市治理在我国还是一个新兴课题，基础性理论研究尚处初级阶段；另一方面也说明城市治理在国内广受关注、思路活跃。目前，"智慧城市"的建设还属于一个新型的产业，在"智慧城市"当中孕育出的"智慧城管"作为一种全新的城市管理方式，是"智慧城市"一个十分重要的方面。本文尽管是对城市治理理论在"智慧城管"中的运用进行分析，但是作为"舶来品",如何使国外城市治理理论能够与国内城市治理相匹配，则是本文仍然需要持续思考的问题。