杭州市上城区城市管理的困境

　　第三章 杭州市上城区城市管理的困境

　　第一节 杭州市上城区城市管理的现有模式。

　　一、管理理念和目标。

　　"城市管理，让生活更美好"即为上城区城市管理的核心理念。这个理念可用一句话来概括，就是一座有品质的城市是靠管出来的。城市管理就是生产力、竞争力和知名度、美誉度，城市管理投入是生产性投入，而且是回报率最高的生产性投入。设置上城区管理目标即让百姓得到更多实惠，把这一目标作为城管工作的重点来抓，提高工作水平，将城市管理的阳光洒到每一条大街小巷，播撒到每一户家庭，传递给每一位杭州人和新杭州人。

　　二、管理体制。

　　上城区城市管理坚持"政府出面主导、级级管理服务、下移工作重心、条块结合齐抓"的管理体制。市、区、街、社各级政府和部门齐抓共管，"条条"专业管理、"块块"属地管理作用得到发挥，形成了"横向到边、纵向到底"的城市管理格局。杭州市城市管理委员会是市级层面的管理机构，主管全市城市管理工作；区城市管理局是全区城市管理部门的区级层面的管理机构，是城市管理工作主体；各街道办事处设有城市管理科、各社区设有城市管理服务室，区城市管理局还在各街道办事处派驻城管执法中队、市容环境卫生管理所，是属地街道城市管理主要力量。同时，区城市管理局为实现"管养分离，管干分离",成立区综合监管服务中心，对全区涉及各行业的城市管理工作实施行业监管与日常考核。

　　三、管理内容。

　　主要承担城市清洁化、有序化、增绿化、明亮化的"四化"长效管理工作，包括全区范围内环卫保洁、市政养护、河道养护、绿化养护、市容景观管理、实事工程建设、停车收费服务、气象灾害应急抢险、生活垃圾分类、城管行政执法等 10 大类 100 多项具体任务。其一，行业监管。以清洁、清静、绿色、亲水、无视觉污染要求，组织实施环卫保洁、市政养护、河道养护作业，并由行业监管中心对作业质量实施监管考核，对道路、河道两侧绿化的市场化养护单位作业质量实施行业监管考核。其二，行政执法。履行"7+X"行政执法职责：

　　"7"是指对 7 种不合法的行为进行行政处罚，包括破坏市容和环境卫生的行为、违反规划管理规定的行为、不按规定私自进行绿化的行为、不遵守市政公用管理规定的行为、不按要求保护环境的部分行为、不顾大家的感受在公共场所无照经营的行为、私自占用人行道的行为。"X"指省人民政府确定的由城管执法机关集中行使的其他行政处罚权，是兜底条款，共涉及 60 多部法规、600 多项条款。其三，工程建设，坚持以实事工程带动环境整治，改善百姓的生活环境与品质，通过城市建设提升市容市貌。管理维度由平面到立面，管理幅度实现全覆盖。

　　四、管理手段和运行成效。

　　上城区城市管理现有管理手段是"数字城管".以"三个第一"作为导向目标，即第一时间去发现问题、处置问题、解决问题，追求处置问题的时效性和解决率。主要做法：

　　（一）构建"数字城管"大平台。坚持"整合、共享"的原则，建立纵横交叉、错落有致、面面俱到的"数字城管"统一平台。一方面，要保证管理信息畅通，建立区级主平台，借助政府信息资源、外网、小的"数字城管"主平台，建立城管协同工作网络，把 72 家网络单位和 56 个社区紧密的联系起来，达到市、区、街、社四级网络运行的工作高效。另一方面，依托区级主平台，建立智能管控大平台。坚持"统一流程、统一标准、统一评价",把"数字城管"系统平台作为依托，共用一个网络、一套硬件软件，全面建成了集城市管理"网格化"信息、城管执法运行评价、市容环卫监督管理、数字市政管理、停车收费监督管理等五大信息平台，覆盖全区 6 个街道、56 个社区，覆盖面积达 18.1平方公里，实现城市管理区域的全覆盖，大量的运用各行各业的信息资源、监管资源，进行享用的同时不忘整合，建立 GPS 监管系统，把地下、桥道、环卫、节水等作业项目监督好，减少成本，降低各种费用，提高综合信息平台的实用性，加强共享度、运用度。这些，为专业管理做好了切实有效的保障，真正的做到了，把快捷方便的智能管理推进到城市管理的每个角落。

　　（二）建立信息采集市场化机制。及时发现问题，首创购买信息的做法，钱花到刀刃上，不惜钱数，买有用的城市管理信息。信息就是生命，就是金钱，抛砖引玉，种上梧桐树，飞来金凤凰。采取政府精兵简政不养闲人的原则，招贤纳良，有美好声誉和特殊能力的管理人才组成信息采集公司，做到任人唯才，已经招纳的信息采集员有 200 多人，确保了城市管理中出现的各类问题信息源源不断的进入"数字城管"平台。第三方公司发挥巨大的外围作用，担任"数字城管"工作的信息采集，主要负责辖区范围内涉及城市管理各类问题的要巡查、甄别、分类、上报等程序。加强政府、单位、市民的联系，用最少的钱办成最大的事，增强管理效率，提高工作的积极主动性。

　　（三）建立有效的目标考核机制。努力提升城管水平，理论联系实际，高标准严要求，建立标准引领和考评"倒逼"机制。其一就是标准引领。按照国家住建部有关"数字城管"标准，结合杭州城市管理实际，坚持"安全、完好、整洁、美观"的目标追求，利用"数字城管"的管理特点，提高综合信息平台的实用性，加强共享度、运用度，这些，为专业管理做好了切实有效的保障，真正的做到了，把快捷方便的智能管理推进到城市管理的每个角落，不断强化城市管理工作的执行力度。其二就是考评"倒逼".将城市管理中遇到的各种问题进行有效解决，委托相关机构对"数字城管"的工作进行监督，提高"数字城管"的工作效率，增加各个社会机构的责任心。

　　（四）建立与市民互动的服务机制。"数字城管"的基本宗旨和生命力在于为公众提供更好地公共服务。一、将"数字城管"覆盖的范围扩大，涉及到社会的各个方面，尤其是社区城管服务室，建立有效的社区服务机制，搭建服务平台，对社区出现的问题能够及时解决，为社区群众反映意见要求提供一个平台。二、开通相关热线电话，例如 12319 城管服务热线，对城市市民关于城市管理提供的相关意见要求要及时进行受理，并且提出切实可行且解决的办法。

　　12319 城管服务热线开通以来，已经受理了六万多件市民的意见与诉求，并且对这些问题都能够及时进行处理，市民对处理的结果大都十分的满意.三、经常在社区举办相关活动，提高"数字城管"对社区的服务能力，听取社区民众的要求，落实"问需于民、问计于民、问政于民"和公众的四项基本权利，做到"数字城管"能真正为社会服务，为民众排忧解难。12319 服务热线已经成为杭州市上城区市民参与和反映城市管理的主要渠道之一，赢得了更多的理解和支持。

　　"数字城管"的运行：其一，解决了市民关注的大量"小事".将城市居民在生活中碰到的城市管理各类问题纳入到"数字城管"的运行中，并且对这些问题及时解决，将结果反馈给市民。2006 年"数字城管"建立以来，杭州市上城区一共解决了大约十四万份相关意见，并且随着"数字城管"的不断发展，问题解决率也有以前的百分之二十七上升到了百分之九十八，单个案件的处理时间也明显缩短，速度提升了百分之八十四.其二，解决了公共管理的大量"急事".在城市应急和公共管理方面发挥了"电子眼"和"应急卫士"的作用。

　　自从"数字城管"运行以来，杭州市上城区的城市管理秩序和社会治安明显变好，而且还解决了两千多件紧急案件，例如小广告、井盖丢失、路面塌陷等。

　　其三，解决了市民反映强烈的"难事".针对"清洁难"问题，"数字城管"与市容环卫行业、行政执法部门紧密配合，参与"洁化"、"序化"日常监管，对城市的卫生状况进行整理，解决城市卫生治理困难的问题。并且针对一些其他的城市管理问题积极进行解决。例如：针对停车难的问题，"数字城管"在2008 年推出了新的停车政策，通过建立新的平台，市民可以通过一些新的技术手段查收到停车位的相关信息，为有序停车提供诱导服务。其四，实现了少花钱多办事。"数字城管"平台投入运行后，全区核减了近 60%的协助管理人员，由 320 人减到 140 人，全年减少行政成本近 1000 万元，也大大减少了因人员管理带来的其他成本，实现了减员增效的目标。

　　第二节 杭州市上城区城市管理存在的现实困境。

　　一、顶层设计缺失与工作任务承受之重之间的困境。

　　（一）顶层设计缺失。由于广义的城市管理概念太宽泛，作为政府的职能部门，没有能力、也不可能承担起城市的所有管理工作。但城管工作琐碎复杂、又没有一定的明确边界，为什么？背后所反映的主要是城市管理缺乏顶层设计。

　　其他部门不愿管、不想管的事情，都由城管部门承担。国内各地的城市管理局都有一个先天不足，就是"无顶".从国家的层面上来说，城市管理的相关工作是由住建部进行。2014 年 7 月，城管行政执法工作由中央编办发文统一纳入住建部管理。虽然住建部承担着城市管理的责任，但是却并没有在城市管理中发挥应有的作用。市、区两级城市管理局也存在这样的问题，虽然是政府的组成部门，但城市管理范围、定义、未来的发展方向却始终缺乏长远规划，整个城市的管理工作处于探索阶段，并没有形成完备的体系。由于市级以上没有城市管理职能部门，因此城市管理工作的顶层设计只能依靠市级人大层面来完成。

　　工作任务上这难免造成哪里有需要，城管力量就往哪里去的局面；行业发展上缺少全面统筹和事业发展的科学规划。以杭州市上城区城市管理局为例，人员青黄不接、人才断层问题已逐渐显现。未来 5 年，杭州市上城区城市管理局将迎来退休潮，大批人员退休将使城市管理工作失去人口红利，不再有足够承担起繁重任务的队伍。一味增加工作任务必将导致城市管理质量下降，影响城市整体形象。因此城市管理顶层设计缺失亟需引起重视，确保将力量用在最合适和最需要的地方。

　　（二）工作任务之重。随着城市发展，城市管理从以往单一的养护和行政执法慢慢演变为多元化、结构化的系统工程。工作职责从市容管理和城管执法，扩大到负责"清洁化、有序化、增绿化、明亮化"的长效管理。特别是城管行政执法工作，由原来 7+1 变成了 7+X,X 为兜底条款，俨然成了政府的"不管部".

　　正因为 X 的兜底条款，工作任务越来越多，新的问题层出不穷，如强迁与"钉子户"的对立。强制拆除工作从历史发展的角度看，必然是一项过渡性的工作。

　　随着法制化建设的不断健全，强制拆除必然会随着"暴力强拆"等敏感词汇成为历史，取而代之的将是科学的量刑或适当的强制性经济处罚。在这个过渡阶段，城管部门作为一个人员力量相对充足且具有强制执行力的行政部门，只能代表城市政府承担"天下第一难"的重任，并渐渐成为行政强制拆除的重要力量，为城市的新陈代谢做出了积极贡献。但因为直面群众、涉及利益，矛盾突出、问题不断，成为众矢之的。

　　二、管理方式注重事后处置与标准粗放之间的困境。

　　（一）管理方式落后。管理工作有两种境界，第一种是发生了问题及时处置，俗称事后处置。第二种是发现了问题防患未然，俗称事先处置。前者需要第一时间发现问题并解决问题，一切消除在萌芽之中；后者要求管理者具备前瞻性和预见性，通过研判防范问题或预见问题发生、做好相关措施。显然，第二种对管理者要求会更高、手段要更先进，要求管理者必须有一套严格的管理标准，并以此作为对照，来筛选出问题风险点。由于体制机制和现有管理手段原因，城市管理主要方式是事后处置，靠人海战术和以人管人、以人管物、末端处置，很难实现真正意义上的长效管理。一方面，强制性标准的缺失，让城市管理有空间根据管理者或执法者根据自身工作能力、经验制定标准，凭的是个人经验、拼的是个体素养。制定标准，本应该建立在工作结果和目标引导上，标准是对工作成果的一种预期和衡量，应该客观、量化、且可以用于考核，既不能好高骛远脱离实际，也不能本末倒置没有意义。杭州市上城区城市管理除行政执法外，其它还缺少法律标准。相关法律对执法主体、执法流程、处罚标准等都有明确规定，但自由裁量空间较大。而在环卫保洁、市政养护的大部分领域中，并没有国家和省市强制性标准。在标准制定上，只能参照行业协会颁布的相关标准或其他兄弟城市做得相对较好区域的工作标准，也无法因地制宜地结合本地区城市管理实际制定标准，标准的失衡从侧面羁绊了城市管理工作步伐。

　　（二）管理标准粗放。粗放的工作标准，直接降低了工作质量，追求的是发现问题后第一时间处理，而不是问题发生前做好防范。城管就是救火兵、消防员，因为城市管理标准不高，达不到公众心里期望的标准，工作辛苦但公众满意度不高。要真正做到让公众满意，一方面，需要加强正面对城管的宣传引导；另一方面，政府还需投入更多的人力物力财力，甚至要进行大刀阔斧的改革，客观上消耗太大，无法短时达成。资源的短缺也在客观上限制了科学工作标准的产生，这也加剧了城市管理工作只能停留在事后处置的现状。以杭州市上城区无证流动经营管理为例，2015 年共查处无证流动经营 1450 起，2014 年 1495起，2013 年 1566 起，平均每天查处 4 起左右。

　　26但实际上，杭州市上城区平均每天处理的无证流动经营问题约 100 件，从数据占比上看，几乎全部的无证流动经营都采用了劝导的方式来管理。相对于环卫作业和市政养护，城管行政执法有明确的法律标准，但在具体执行上的浮动较大。如若严格依法发现一起查处一起，同时加大巡查力度做好防范工作，管理效果提升，但社会稳定问题也颇多。加之现阶段只要涉及城管问题的舆论一边倒现象，政府需要投入资源加大宣传引导；执法管理力量不足，政府也需要投入资源加强管理力量。但政府资源有限，虽然一定程度上限制了无证流动经营现象发生率，但管理结果治标不治本，难以形成长效。

　　三、政府部门协同不足与城市发展定位高之间的困境。

　　（一）政府部门协同不足。城市管理作用不是消极的避让和息事宁人，应该用高昂的热情，积极解决存在的现实问题，还要注意未雨绸缪，有预见性，杜绝问题的发生。这就既需要城市管理模式的根本变革，更需要政府部门之间加大统筹力足，做到闭合式、协同化管理。城市管理具体工作繁琐复杂，城市管理需要多元化与系统化。2012 年 12 月，为把分割的管理部门连成一个整体，减少城市管理部门间推诿扯皮现象，杭州市上城区城市管理体制重大调整，实行系统化工作形式，把区城市管理办公室和区城市管理行政执法局合并，成立区城市管理局，不仅承担城区范围内原有的工作职责，新增代表区委、区政府牵头协调城市管理边界不清、职责不清等城市管理问题的职能，希望通过对"管理与执法"合并的体制调整，提高工作执行力和管理绩效。3 年多的实践证明，属于"管理与执法"的城市管理问题推诿减少了，但城市管理工作仍然由 1 个部门在单打独半，"大城管"模式中，属于其他部门工作职责的城市管理问题推诿现象依然存在，边界不清、职责不清问题依然时有发生且难以解决，还带来了因两局合并中人员身份同不和福利待遇不同的队伍稳定问题，同工不同酬，同工不同薪，较大程度上影响了工作主动性和有效性。

　　（二）城市发展定位之高。作为浙江省会、长三角经济带的主要城市和拥有西湖等 2 处世界文化遗产城市，2012 年以来，中央对杭州城市发展给予较高期望。2015 年 11 月，***主席在土耳其安塔利亚承诺中国将举办第十一届二十国集团领导人峰会，这一宣布传遍全世界。举办地杭州不仅有悠久的历史文化，还是有创新思维的名城，2016 年二十国集团领导人杭州峰会将是古典和现代交相齐奏大放异彩的盛乐。无论是拥有世界文化遗产，还是承办二十国集团领导人峰会，杭州必然将从一个小有名气的旅游城市摇身一变成为一个世界知名的历史文化名城。这使得杭州的城市发展目标将进一步提升，跻身为全国甚至全世界知名的城市，而上城区作为杭州的核心城区和南宋皇城遗址所在地，更有新目标、新发展、新气象。未来的杭州，可能同香港般成为国际金融中心，可能和巴黎一般充满时尚气息，可能和纽约一样成为金融中心，也可能和硅谷一样成为创新的代言词，但不管未来杭州会展现出何种光芒，还需经历漫长的发展之路。杭州如此，上城亦是如此。这也对杭州市上城区城市管理工作提出了极高要求，如此高标准的城市发展定位，更对政府部门的协同力提出了更高的要求，必须要依靠跨部门、跨行业、跨领域的统筹协调机制的建立和完善，必须要依靠现代化的管理手段和现代化的治理理念，持之以恒、一抓到底。

　　四、一元化的管理特征与多元化社会需求之间的困境。

　　（一）一元化的管理特征突出。和大多数国内城市目前的管理系统一样，杭州市上城区城市管理的突出特征仍然是一元化，政府依然强势，传统的以政府为管理主体的城市管理模式依然处于主导地位，城市社会的独立性没有得到较好体现或仅是昙花一现。城市管理工作离开了以政府的主导地位，始终处于劣势或无序状态。在城市管理产品和公共服务的提供上，政府因为各种理由或原因，依然习惯于亲力亲为，不能动态地反映公共服务消费者的需求结构变化。

　　如市政道路养护中，所有的投资与养护经费均来自于政府财政拨款，没有使用如 BOT 建造-运营-移交、ABS 资产证券化等国际流行的基础设施融资方式。虽然养护模式是市场化运作，但本质上仍然是本单位成立的市场化养护公司通过内部招投标养护准入，既是养护作业的"运动员",也是监督考核的"裁判员".

　　再如道路的环卫保洁作业中，为了保障环境卫生管理所环卫事业编制人员工资奖金等经费问题，虽然实行市场化招投标形式由中标单位实施年度的保洁作业工作，但环境卫生管理所成立的保洁公司作为主体参与招投标，实行的仍然是市政道路养护一样的模式，既做"运动员",又当"裁判员".

　　（二）多元化社会需求强烈。城市管理问题越来越复杂，越来越综合，需要形成多元主体积极参与的城市治理结构和"包容性城市"管理理念来加以协同解决。城市治理已被发挥市场机制、培养社会力量参与，这也是国际大都市发展城市管理成果的重要方向。一方面，市民不单单想成为纳税人接受服务，他们更有了政治参与意识，通过很多的途径愿意为公共事务贡献力量，争做城市的主人，要在城市管理中发挥自己主观能动作用。另一方面，作为传统城市管理的主体政府而言，但考虑"养人"等部门利益观、政府公共管理意识不强等原因，不愿意或难以将社会多元主体纳入到城市管理工作，一定程序上垄断着公共物品及服务的供给，包揽了过多的社会事务，政府效率不高，形成了城外的想进来，城内的又不放手的困境。城市管理中市政养护、道路保洁、建筑垃圾清运、停车收费等公共服务产品的供给上，社会管理力量想参与需求强列，本应通过政府采购服务方式交由专业社会化公司，不仅减轻政府自身压力，也使社会的多元化需求得到了解决，弥补政府管理的单调性。但从实践上看，不可避免出现了政府"错位"、"越位"现象。综上所述，要解决城市管理单一行政管理和社会多元化之间的矛盾，必然需要打破惯性思维，将城市管理生态系统中的各个环节都发挥起各自的作用，通过现代治理手段来解决好城市管理问题。