危机管理机制中的补偿原则、补偿目标与补偿方式

　　危机管理是社会管理创新的一种模式，也是解决社会结构性矛盾和功能性矛盾的主要方法。在我国危机管理的过程中，以社会结构和社会阶层作为政府管理的核心，把“以人为本”的理念始终隐含在政府职能的范围之内，是当今公共管理主体的发展趋势。政府带动相关社会组织、企业以及积极可为的公民参与到危机管理中，其目的就是最大程度地减小危机带来的损失。社会主义市场经济的发展使得政府与市场有机结合，危机管理过程中及时有效的危机补偿则成为了政府处理处理公共危机的有效有段之一。危机管理补偿的原则、目标和方式是政府职能发挥的有力杠杆关系，充分体现于政府在危机管理补偿的过程中如何有效遵循补偿原则，以何种方式树立补偿目标以及对于已经造成损失如何选择补偿方式。危机管理补偿机制的有效性也集中体现在公平的社会环境和稳定的社会政策方面，兼顾到多种利益群体，通过内外部因素的分析进一步突出补偿机制在危机管理中的实际作用。

　　一、补偿原则

　　( 一) 以人为本原则

　　党的十六大以来，以胡锦涛为核心的党的第四代领导人提出了科学发展观的重要思想，科学发展观的提出是以“以人为本”为核心原则。“我国的宪法中新增加了尊重和保障人权的条款，这表明了我们党和国家对社会全体成员负责，最终促进每个人的自由而又全面发展宏伟目标的承诺; 从人权的角度来看，‘以人为本’中的‘人’，指的应是受我国法律保护的一切社会成员，是这一切社会成员中的‘每一个’个人。”［1］4 －17人的生命是至关重要的，没有任何因素可以超越或凌驾于人的生命价值之上，“以人为本”的原则就是将人民群众的根本利益放在首要位置，尊重每一个人的生命价值，保障公众的生命安全。在公共危机管理中，必须要坚持以人为本的原则，把生命的重要性时刻放在第一位，一旦危机发生，作为国家应急部门和应急指挥领导必须迅速召集所有资源进行救援。迅速救援的行为就是体现“以人为本”的原则，从人的生命价值角度来看，危机损失补偿则是对危机过程中人员的伤亡的全方位抢救。“以人为本”原则要宣传危机教育的思想，把保障公民生存环境和生命安全作为首要任务，增强公民的自救能力和危机意识; 尽最大可能地预防公共危机事件的发生，若公共危机一旦发生，最为关键的是着力保护人员安全，减少公共危机造成的人员伤亡; 公共危机管理中的最高准则就是要把“以人为本”作为整个活动的根本出发点和落脚点。

　　( 二) 协同治理原则

　　公共危机管理能力要很好地体现“以人为本”的治理原则，同时也遵循“协同治理”的原则，这两项原则是公共危机管理中的核心原则，也是有效处理公共危机事件的基本要义。“协同治理”这个词最早是由西方学者所提出，在社会治理的过程中只是依赖于单一的主体处理社会事务容易出现失效现象，更多的情况下，“公共危机协同治理旨在实现子系统间的协同效应，其方式是通过改变控制参量与改变序参量，即改变相变过程中各子系统的地位和关联的方式，使系统向控制的有序结构转化。”［2］11 －19公共危机补偿过程中的协同治理要求积极动员社会多元角色的参与，重视危机治理与环境之间的动态平衡关系; 确保危机治理中社会秩序有无序状态向协调有序方向转变，从环境当中获取治理危机所需要的各种资源信息。

　　公共危机带来的损失需要社会协同多元要素参与补偿，尝试整合社会中分散的各要素之间的效用和功能，通过公民、社会与政府三者间的密切配合与协同，构建现代型动态系统，以通过“协同治理”原则来减少危机管理成本，提高危机管理效率。从整个危机管理的结构和分层来看，可以将政府部门、非政府部门、企业和公民个体都纳入进来，这样做的目的就是让政府的部分权力下放的过程，也是民主执政、阳光执政及提高政府公信力的表现之一。“协同治理”原则最核心的内容就是在政府与其他社会组织共同公共危机管理的过程中权责的一种合理分配，构建公平与高效的协同应对机制。“协同治理”原则的执行也要以充裕的社会资源保障作为补偿条件，包括人力资源保障、技术资源保障、资金与物质保障资源等;构建协同治理信息平台，信息是保障危机得到遏制和补偿的前提和基础，信息的畅通与否直接关系到危机灾难的程度大小和损失大小，为了尽可能地得到以政府为核心的损失补偿，协同治理信息平台必须在第一时间内获取危机中人员伤亡的数量及财物损失的情况及时发布，参与救援和治理的组织会全力以赴保障受灾群体及时得到救助和补偿。“协同治理”原则也需要一定的社会资本来实现其目标原则，完整的社会制度和公共政策是危机补偿过程中不可或缺的因素，同时社会资本也是重要的因素。面对重大的危机损失，社会力量通过多种途径参与危机治理中，一些公共危机发生后的心理辅导、宣传教育、道德抚慰等社会资本需要作为“软条件”来补偿受灾群体的困境，“需要社会公众的共同参与，需要社会公众共建新的公众文化，需要以信用和承诺为基础的经济组织的相互依存，也就是需要社会资本的总动员和重建社会组织缺失的社会资本。”［3］1在危机管理补偿与“协同治理”过程中，“关注弱势群体，缩小各社会阶层的差距，营造共同利益，将有助于相对封闭、分散的社会资本整合为共用的社会资本，进一步提高社会民众的一致性，使整个社会处于稳定状态。”

　　二、补偿目标

　　( 一) 公平与效率目标

　　“公平”和“效率”始终是经济发展和社会管理所追求的指标之一。社会公平是保证社会稳定、缩小贫富差距的核心，社会公平是整个社会价值观的指向，也是有效减少社会突发事件的因素之一。从社会管理的视角来看，公平是多维度的表现，“应该包括起点公平、过程公平( 程序公平) 、结果公平( 分配公平) 在内的规则统一体。”［4］34 －37社会发展需要将公平视为一种最基本的价值尺度来衡量社会成员的利益诉求，把多种利益放在同一水准线下分配。公共危机带给社会更多的属于损失，按照当前我国的的基本国情和社会阶层结构现状来看，处于社会阶层底部的弱势群体还是数量不少，尽管部分群体逐渐在改善“自身”条件，但就当前来看，也只能说是“边缘群体”，所有这些群体一旦受到灾难，利益损失的几率更大，最为担忧的是能否及时得到救助保障，这些保障是否会实施得满意，补偿过程是否公平等问题。

　　在公共危机补偿过程中，单纯地追求并实现“公平”目标也是不理性的表现。社会资源分配的过程中既需要“公平”目标，也需要“效率”目标，二者相互补充，协调发挥，单方面追求“公平”目标，只会适得其反。效率目标和公平目标要统筹兼顾，效率目标的实现最关键的是分配好现有的资源运转和社会动员筹集过程。危机发生以后，动员社会力量的速度越快，越能将危机带来的损失降低，越不容易造成社会恐慌和社会动乱局面; 同时，在第一时间内筹集齐物质资源并积极补偿受灾群众。危机的损害程度有大小之分，针对不同程度的损害匹配相对应的救助规模和力度，确保在段时间内保证受灾群体的生活需要，其次再考虑如何公平补偿物质损失等。补偿机制追求的“效率”目标还要求管理过程中的高效率，尤其是在物质资金的管理成本和交易方面的效率，确保政府、第三部分及公益组织等筹集善款合理高效透明地管理，公开资金补偿效果的信息。

　　( 二) 激励目标

　　公共管理是当今政府的基本职能之一，公共危机补偿机制是体现政府宏观职能的基础，危机损失补偿是政府实施社会管理职能不可或缺的部分。社会的可持续发展核心归根到底是如何处理好政府和市场的关系，进一步来讲就是要明确其在当今社会管理和资源配置中孰轻孰重的问题。不论社会发展的程度高低与否，最为关键的是设置科学合理的政策和机制作为最基本的制度保障。危机补偿管理需要实现的激励目标就是一种科学合理的目标，“即能够有效鼓励和调动各受灾单位、风险管理主体积极参与风险管理预防和损失控制的积极性，使灾害的发生率减少和损失程度与范围控制在一个最低水平。”［4］34 －37要顺利实现补偿机制中的激励目标是目前政府面临的问题之一，社会治理中不仅要考虑到危机带来的损失程度，更要考虑到如何才能有效调动各社会成员或群体积极投身到社会治理中来。

　　公共危机的发生会让更多的受灾群体物质和精神方面均受损失，这些群体中尤其是处于社会中的弱势群体可能将注意力集中于损失的财产，很少顾及到如何积极投身或协助解决危机局面，很大程度上是因为公共危机损失了其自身的利益，这些群体面对的是如何得到及时的救助、如何摆脱困境及寻找新的生存环境。政府作为核心的危机处治主体使危机局面恢复到之前局面关键在于选取一种“抓手”，即“善治”，同时要激励和呼吁更多的社会成员及群体参与到危机的恢复中来，这就是政府在公共危机损失补偿中要实现的既定目标。“善治的过程就是一个还政于民的过程，善治表示国家与社会或者说是政府与公民之间的合作，从全社会的范围看，善治离不开政府，但更离不开公民。”［5］326“善治有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同，没有公民的积极参与和合作，至多只有善政，而不会有善治，所以，善治的基础与其说是在政府或国家，还不如说是在公民或公民社会。”［5］326政府治理公共危机要转变职能，要在实现激励目标的基础上采用更多的“善治”方法，潜在的社会公共危机或者危机已经带来了公民的财产损失，这些都是可以通过积极调动社会成员参与公共治理中来共同解决。公民参与公共危机治理有利于多方面的受益效果，公民因为危机带来的一切损失会导致其价值观发生根本性的变化，从而产生更为强大的社会责任感。实现补偿过程中的激励目标更大程度上是要积极鼓励公民参与政策的制定过程，在社会管理中要积极将其考虑进去，这就是对于公民参与的可操作性的一个新的视角，也是有效降低社会成员情绪、补偿损失的有效方法。

　　三、补偿方式

　　( 一) 公共政策补偿方式

　　公共政策是政府调节社会内部冲突、动员人民协同对外、向社会成员提供各种象征性的奖励和实质性的服务、以税收的形式从社会中汲取资金的过程［6］1。有效的公共危机补偿机制不限于物质资金的补偿过程，更重要的是从公共政策角度考虑，把公共危机管理过程与补偿过程有机地联系在一起。公共政策是实现社会效益最大化的理性工具，也是对过去政策的补充和修正。公共政策的制定是为了更好地满足现实社会政策运转的需要，从危机管理的过程来看，公共政策不仅是政府要选择如何制定管理社会的政策，同时更要培养集体和公民个人对于公共危机管理成本的概念。

　　公共危机政策评估可以直接为管理者提供政策运行可靠和有效的信息，以便全面对危机中受灾群体重新进行资源配置和补偿措施，借此构建良好的公共关系。

　　公共危机发生后，事件的各种表现形式及特征都将随着时间的推移而逐步显露出来，这就要求对事件造成的各种影响进行整理分析，并对时间未来的发展趋势进行科学预测。公共危机管理过程中的动态评估则是公共政策评估的关键环节，包括动态物资管理、动态组织管理、动态信息管理。为了提高危机管理补偿过程的效率，就要根据危机事件发生的阶段和状况进行连续、实时的调整。同时，危机灾害损失评估对于政策评估至关重要，是损失补偿得以顺利实施的条件和基础。在掌握丰富的历史和现实灾害数据资料的基础上，运用政策分析方法对灾害可能造成的、正在造成的或已经造成的人员伤亡与财产损失进行定量的评价与估算。评估内容要涉及具体受灾群体或可能受灾群体; 灾害发生领域; 灾害损失大小与损失承担者及损失事件的多角度关系等。

　　公共政策评估在公共危机管理中扮演着越来越重要的角色，目前我国尚无完全适用于所有灾害的集成化损失评估系统，随着社会风险的频发和社会危机的多样化，公共政策评估系统会更加趋于完善。

　　公共政策的合理性与现实性直接关系到公民自身的切身利益和社会心理感触，公共政策关乎的不仅是社会的长足发展进步，更应该从社会成员需求和利益表达作为出发点和归宿点。公共利益是危机补偿过程中的关键，按照目前的现状来看，社会阶层结构的存在更容易让部分相当的“既得利益者”获取更大的自由。这些现象的存在致使更多的补偿机会和补偿行为从多数群体手中转至少数甚至个别群体手中，这个过程中缺少一种将“权力”关进笼子的制度，因此，社会缺乏严格意义上的公平和效率，容易引发社会贫富差距或社会不稳定现象。社会需要治理与善治并举过程，以公共政策的视角来看，当前亟待淡化社会对于社会阶层划分和社会阶层结构的意识，让社会阶层中处于弱势群体者从意识上走出阴影; 同时，更要淡化社会阶层中处于优势地位的群体意识，改变其对于阶层位置固有的依赖观念，这样才能从政策的角度平衡各社会整体利益的分配，在公共危机损失补偿过程中，才能真正把公平和效率作为补偿行为中的核心目标。

　　( 二) 法律补偿方式

　　从公共危机管理的实践来看，不少国家在构建危机管理机制的同时，先后建立了比较完备的法律体系。危机发生的过程中，法律以公平的形式解救危机局面，法律“可以提供一个至少能弥补部分损失和纠正造成的错误的机会。”［7］29从我国的实际来看，国家安全委员会的建立，是重新构建国家安全系统与创新社会治理的具体体现。从社会全局出发，应着眼于国内社会和谐稳定，创造良好的人文环境，不断激发社会活力，将维护国家安全和预防和化解社会矛盾作为执政的重要任务之一，逐渐将国家安全与社会稳定纳入到法律的层面。

　　建立健全法律制度是保障人民生命财产安全与降低灾害损失的前提条件，是治理社会公共危机的理性选择，因此，强化公共危机管理要不断完善现有的法律制度。首先，要树立公民的法律意识。其次，完善公共危机法律体制。完善法律体制的过程就是尽最大程度减小危机带来的损失。再次，在危机损失补偿的过程中，对于滥用权力谋取利益的群体或者个人都要依法处理;对于未采取公平标准的补偿行为同样要依法处理。因此，完善公共危机法律体制，不仅是要补充完善的法律条例，同时也是监督公共部门管理者的合法权力，保证法律和公平在阳光下运行。最后，建立危机管理执法评价体系。“根据危机管理发生的种类、实践的需要，以危机管理基本法为依据，按照先急后缓、先易后难，逐步制定各种危机管理法律，使之与基本法和其他法律一道共同构成完善的公共危机管理法律体系。”［8］55 －59针对不断完善的法律体系，要建立一套评价体系，从执法过程、守法过程、违法行为过程等多角度，以定性和定量相结合的方式构建评价体系，评价采用互评方式，不同主管部门之间互评，民众和管理者之间互评; 评价的基本方向是横向评价与纵向评价两种。只有把监督的力度加大，才能构建更加完善的法律体系，才能保证危机管理中各种损失得到公平有效的补偿，这种管理方式会使今后的发展更趋完善。

　　［参 考 文 献］

　　［1］李慎明． 以人为本的科学内涵和精神实质［J］． 中国社会科学，2007，( 6) ．

　　［2］张立荣，冷向明． 协同治理与我国公共危机管理模式创新［J］． 华中师范大学学报( 人文社会科学版) ，2008，( 2) ．

　　［3］李淮安． 从 SAＲS 看社会资本缺失与社会组织治理［J］． 南开管理评论，2003，( 3) ．

　　［4］吕艳红，陈建辉． 公平与效率问题研究综述［J］． 宁夏党校学报，2007，( 2) ．

　　［5］俞可平． 治理与善治［M］． 北京: 科学文献出版社，2000．

　　［6］［美］托马斯·Ｒ·戴伊． 理解公共政策［M］． 谢明，译． 北京: 中国人民大学出版社，2011．

    ［7］［美］诺曼·Ｒ·奥古斯丁． 危机管理［M］． 北京新华信商业风险管理有限公司，译校． 北京: 中国人民大学出版社，2009．

　　［8］田大余． 论公共危机管理法律体系的建构［J］． 学术探索，2004，( 9) ．