我国土地流转的问题、障碍及推进对策

    城镇化是现代化的必然趋势，是实现城乡协调发展的客观要求，也是广大农民过上美好生活的迫切愿望。 我国已把城镇化作为实现现代化的重大战略，并制定了《国家新型城镇化规划（2014－2020 年）》，城镇化的建设正在加快推进。

　　城镇化的实质简单地说就是农村人口向城市转移、城市边界不断向外扩张的过程。 不论是农村人口向城市转移，还是城市向外扩张，都涉及土地流转的问题， 因为农村人口向城市转移必须在城市得到就业、有相对稳定且比在农村从事农业生产有更高的收入，从而才会把土地流转出去。 城市向外扩张当然需要占用土地， 而城市以外的土地都属于农村集体所有， 也必须通过流转进来才能进行开发建设。 因此，土地流转是城镇化必然遇到的一个问题，而且这个问题在我国现行的土地所有制结构下还很复杂。

　　1我国土地制度的变迁及农地流转政策

　　新中国成立初期，我国农村地区继续延续了民主革命时期的土地改革政策， 废除了地主土地所有制，实行农民土地所有制，使农民“耕者有其田”，土地为农民私人所有。 1953 年开始了农业合作化运动，在互助组的基础上经过初级社和高级社的形式完成了农地向集体所有制的转变，把农民的土地集中于集体所有和管理，实施“大锅饭”。 1958 年，又大办人民公社，实行“一大二公”、“政社合一”体制，土地等生产资料由过去的高级社集体所有转归人民公社集体所有，同时，经营权也收归集体。 1960 年、1962 年又对人民公社进行了调整。 人民公社成为社会主义互助互利的集体经济组织，基本核算单位是生产队，土地制度是生产队所有制，包括社员的自留地、自留山、宅基地等生产队范围内的土地都归生产队所有，生产队有经营自主权。 中共十一届三中全会以后，从 1979 年开始家庭联产承包责任制逐渐兴起，到 1984 年底，全国基本上都实行了按人均分配土地的包干到户责任制。 这种方式虽然没有改变土地所有制关系，但农民获得了农用地的经营权， 农户取代生产队成为农业经营主体，生产队不再是基本核算单位和分配单位， 人民公社解体，作为原土地所有者的生产队的组织弱化。 随后的两次延包进一步巩固了家庭承包责任制。 中央鼓励农民成立新的农村经济组织，以解决“一家一户办不好或不好办的事”。2006 年取消了农业税，但并没有改变农地的制度安排，土地的所有权、经营权等基本没变。

　　实行联产承包责任制以来，农地能否流转，怎样流转有过不同的法律和政策调整。 改革开始到 1984年， 基本上不允许流转。 1984 年开始出现了土地流转，目前，党和国家允许并鼓励土地流转，并用法律法规、政策等对土地流转进行了规定，最主要的法律法规有《中华人民共和国宪法》、《土地承包法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》。 比如：《中华人民共和国宪法》第十条第四款“土地使用权可以依照法律规定转让”。 《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款“国有土地和集体所有土地的使用权可以依法转让”。 《中华人民共和国农村土地承包法》第十条规定“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行农村土地承包经营权流转”。 土地流转的相关政策还体现在近年来的中央一号文件中。 2004-2014 年，中央一号文件连续以“三农”问题为中心，除了 2004 年和 2011 年外，其它历年都对土地流转提出了指导意见。 2005 年提出承包经营权流转和发展适度规模经营，必须在农民自愿、有偿的前提下依法进行。 2006 年提出健全在依法、自愿、有偿基础上的土地承包经营权流转体制。

　　2007 年提出稳定土地承包关系， 规范土地承包经营权流转，加快征地制度改革。 2008 年首次提出要加强土地流转中介服务， 明确了政府在土地流转中的角色。 2009 年提出建立健全土地承包经营权流转市场，土地承包经营权流转， 不得改变土地集体所有制性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益，坚持依法自愿有偿原则，尊重农民的土地流转主体地位。 2010 年提出加强土地承包经营权流转管理和服务，健全流转市场，在依法自愿有偿的基础上发展多种形式的适度规模经营。 2012 年提出按照依法自愿有偿原则，引导土地承包经营权流转，加强土地承包经营权流转管理和服务。 2013 年首次提出 “家庭农场”的概念，并鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转。 2014 年提出赋予农民对土地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。

　　在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权，放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资，抓紧抓实农村土地承包经营权确权登记颁证工作。 2014 年 9 月 29 日， ***总书记在中央全面深化改革领导小组第五次会议上强调“尊重农民意愿，坚持依法自愿有偿流转土地经营权，不能搞强迫命令，不能搞行政瞎指挥，要让农民成为土地适度规模经营的真正受益者”。这些法律、文件、讲话指导和规范着我国的土地流转,在实践中又转化为具体的方针、政策。

　　2我国土地流转的问题和障碍因素

　　我国农村的土地流转出现在 20 世纪 80 年代。家庭联产承包责任制实施以后，农户拥有了农地的承包经营权，随着经济的发展和城镇化的加速，农村中一些不再以农业为主业的农户便开始寻求将农地流转。

　　经过 30 年的发展，我国的农地流转规模不断扩大，流转形式不断丰富和多样化， 参与流转的主体不断增加， 农地流转的面积 2013 年底已达到 0.227 亿 hm2，占农地总面积的 26% 。 作为流转保障的土地确权颁证也正在逐步完善。 尽管如此，近几年在土地流转中还存在一些问题，影响着流转的规模、速度，也影响着城镇化的进程，甚至社会的稳定。 一是违背农民意愿强行流转土地，侵害农民利益。 村委会和地方政府等成为土地流转的主体，农民的流转意愿受到行政强制力的影响。 二是土地流转中合同纠纷问题较多，2013年有关部门受理土地流转纠纷达 18.8 万件。 三是农民的土地缺乏有效的退出机制， 农民利益难以保障。这些问题有作为新生事物需要不断探索完善的原因，也有体制制度、政策上的因素，土地流转有如下障碍：

　　2.1 非农就业机会少使土地流转缺乏供给

　　土地流转要在农民自愿的原则下进行，农民的意愿又取决于从事非农产业与农业的比较收益。如果有高于且稳定的非农产业收益， 农民就会自愿转出土地，提供土地流转的有效供给，土地流转才有可能。如果没有稳定的非农产业收益， 农民就不会转出土地，土地流转也只能是纸上谈兵。而有无稳定的且高于农业收益的非农产业收益就要看非农产业就业机会的多寡。 农户是否向市场提供农地，主要取决于农户非农就业的要素禀赋和机会，愈是具有从事非农要素禀赋的农户，转出农地的可能性和面积愈大。 我国目前土地流转率不高主要是非农就业的客观条件不够充分， 农民不能在城镇找到稳定的非农产业工作岗位，并获得有效收益，因此才产生了大量的“离土不离乡”的农民工。 如果不能创造更多的非农就业岗位，人为地推动土地流转，只能强迫农民意愿，侵害农民利益，形成社会不稳定因素，影响城镇化进程甚至社会和谐以及长治久安。

　　2.2 土地市场发育不完善

　　我国的土地流转虽然从 20 世纪 80 年代就已开始，但直至今日，仍然没有形成完整的土地流转市场，更说不上健全的市场机制。 因此，不可能形成有一定规模、价格合理、规范有序的土地流转。大部分地区尚未形成统一规范的土地承包经营权流转市场，流转中介组织少， 缺乏土地承包经营权流转价格评估机构，没有土地价格的衡量标准，缺乏必要的法律保障。 一些地方尽管建立了流转中介组织，但服务滞后，市场运作机制尚未形成，限制着土地承包经营权流转。 近年来，许多乡镇建立了土地流转服务中心，但大都是有名无实，只在农经部门挂个牌子，做一些数字统计。

　　真正充当流转服务媒介、履行服务职能、发挥中介效能的还不多。 符合土地流转需求的流转信息畅通、发布功能齐全、中介服务完善、管理规范严密的土地流转市场运作机制和服务机构远未形成，客观上限制了土地流转的规模发展。

　　2.3 耕地的社会保障功能

　　对中国农民而言，土地不仅仅是农业生产不可缺少的生产资料，而且是一种社会保障。 农地担负的就业功能和社会保障功能制约了土地流转，土地作为一种特殊形态的就业保障和最低生活保障，对于广大农村居民的生活稳定及心理稳定具有不可替代的作用。

　　农民进行经济决策的基础是生存伦理，在农地还是农民解决生计和生活必不可少的生产资料时，要实现土地资源的流转是不现实的。 只有在新的利益驱动下，农民有新的更好的选择，才会转让土地。

　　2.4 户籍制度

　　我国现在实行的是城乡二元户籍制度，两种户籍制度下差别很多。 好多农村人口虽然在城市工作，但还是农村户籍，在社会保障、就业、教育、医疗、住房等方面都不能与城市居民同等享受国家政策，只能依靠既是生产资料，又是就业保障、社会保障的土地来保证生活水平。 在成为真正的市民之前，不愿也不敢轻易放弃土地，这就在客观上阻碍了土地流转。

　　2.5 流转成本高

　　由于土地交易市场不健全，土地流转的交易成本就会提高。 从流出方的角度看，随着交易范围和交易半径的扩大，农户会日益受到市场知识、交易能力的制约，交易的搜寻成本呈现边际递增趋势，如交易收益的增加不能超过搜寻成本的增加，农户缺乏激励在更大范围内寻找交易对象。 从流入方的角度来看，每个农户所能供给的土地面积极为有限，要流入土地的农户必须同更多农户进行谈判，随着谈判对象数量的增加，谈判成本也会呈现边际递增趋势。 土地的不可移动性，以及初始状态的细碎化，决定了土地交易需要面临匹配成本。 地块在面积、肥沃程度和距离等方面的不匹配成为通过交换减轻土地细碎化程度的最主要障碍。 消除这些障碍当然需要一定的精力和时间，这无形中又增加了交易成本。

　　3推动土地流转的对策

　　3.1 明确产权归属，确定农民的土地地位

　　农地流转实质是产权的过渡，应赋予农民完整的土地产权，稳定农民的土地经营权权益，真正建立“归属清晰、责权明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度，确定农户土地承包经营权为财产权。 维护长期稳定的承包关系是促进农村土地承包经营权流转的前提，而确立农民的主体地位，建立“平等、自愿、有偿”的土地流转机制是关键。要尽快落实《国家新型城镇化规划（2014－2020 年）》提出的“全面完成农村土地确权登记颁证工作， 建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行”。目前，农村土地确权工作已经开始，需扎实推进。

　　3.2 推动农村人口城市化

　　只有真正减少农户，农业不再被作为副业经营，农村土地流转才能加速。 随着工业化和城镇化的发展，农民非农就业程度提高，但由于农民非农就业后仍然不能被城市真正接纳， 随时都有回到农村成为农民的预期和选择。这样，农民就不会为了长期留在城市而继续努力， 还会为继续从事农业生产而保留土地的经营权。 因此，要加快户籍制度的改革，消除城乡间的户籍壁垒， 使进城务工农民工取得城市户口，并取得市民的相应待遇，消除农民的后顾之忧，促进土地流转。

　　3.3 修改相应法律法规条文，适应新的制度安排

　　随着统分结合的双层经营体制的完善，在统筹城乡发展、工业反哺农业的新的历史时期，为了促进土地流转，发展现代农业，适应城市化，相关的法律法规条文应作出修改和完善。 否则，可能成为历史进程的阻碍因素。 中共十八届三中全会和《国家新型城镇化规划（2014－2020 年）》的精神也已与过去的法律法规有所冲突。 要落实这些精神、完成规划就得对相应的法律法规作出修改调整，特别是《土地管理法》、《土地承包法》、《物权法》、《农业法》 等涉及土地的法律法规，必须尽快作出调整，这样才能打破束缚土地流转的条条框框，促进土地流转，加快城镇化的进程。

　　3.4 建立施行完善的社会保障制度

　　城乡二元户籍制度导致农民在就业、教育、医疗、住房、 子女入学等方面不能与城镇居民享受同等待遇，使得农地要负担农民的各项社会保障功能，要促进农业劳动力的彻底转移， 实现土地资源的高效配置，就应逐步将土地保障变为社会保障，还原土地正常生产要素的性质， 尽可能发挥土地的经济功能。2014 年虽然已出台了农民与城镇居民相同的社会保险政策， 但只是一个方面，需尽快落实。

　　3.5 加强农地流转的法治化建设，加快土地流转立法

　　土地流转应该建立在双方行为人完全自愿的基础上。 一旦签订了流转合同，在规定的承包期内都不可随意更改或终止合同，土地承包管理者也不得收回农户的承包地用作它途，不可更改农用土地的所有权和使用范围，土地流转的期限也不得超过农户承包土地的剩余承包期。 土地流转行为具有法律效应，行为主体的权益受到国家法律保护。而目前这方面的法律尚显不足，特别是人们的法律意识还很淡漠，亟待加强这方面的建设。

　　3.6 政府要履行好职责

　　政府在农地流转过程中有重要责任。一方面要通过机构设置、 信息提供等形式为土地流转提供便利，降低流转成本，为土地流转提供较为科学、全面、及时的参考资料，促进交易的顺利进行。 另一方面政府应通过政策法规的制定，明晰、约束市场交易行为，减少农地流转过程中所产生的摩擦，为农地流转提供法律支撑。此外，政府还需对土地流转市场进行监管，规范市场行为，保证土地资源的可持续利用，保护土地流转各方的利益，应联系实际，因地制宜，针对不同地区的经济发展状况提供不同的土地流转制度。

　　参考文献:

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