社会危机治理视角探析突发公共事件处置

　　在前工业时代，灾难被认为是同自然本身紧密相连的，因为那时的灾难主要是天灾，非人力所为，人类活动并不是这些灾难的诱因。现代社会的风险则更多地同人类的行为相关。在《风险社会》一书中，贝克提出了“有组织的不负责任”的概念，他认为，现代性的出发点是控制不确定性，但是现代性又产生了新的不确定性，很难找到不确定性产生的确定原因。

　　20世纪后半期以来，人类社会进入了充满复杂性和不确定性的时代，人类从未像今天这样，处在一个“天灾”与“人祸”随时不期而至的环境中；也从未像今天这样频繁地使用诸如危机、风险等词汇。这表明人类正生活在一个随时可能出现风险的世界中，而风险的预防和治理正是人类面对的紧迫问题。

　　危机与危机管理

　　“危机管理是现代政府公共服务职能的重要组成部分，也是构建社会主义和谐社会的根本保证和有效途径之一。”①公共危机管理是公共管理的一种特殊形式，是公共管理中应对危机状态的一种形式。虽然公共危机管理的实践在管理实践中长期存在，但是，把它作为一门学科来专门研究则是近些年的事情。因此，理解公共危机管理的内涵，首先需要弄清危机、公共危机的内涵。

　　“危机”（crisis）的概念最初来源于希腊语，普遍用于医学领域，指游离于生死之间的状态。后来这个词的含义不断扩展，它适用的对象不断扩大，人们赋予它的含义也逐渐发生了变化。《现代汉语词典》中危机有两个意思，一是指危险的祸根；二是指严重的困难关头。

　　西方学者对危机给出了众多的定义，例如，韦伯词典将危机定义为“有可能变好或变坏的转折点或关键时刻”.综合起来看，危机是指个人、群体或者组织以及社会正常的生存秩序、发展进程等由于某种原因，通常是突发事件的出现，而受到破坏，严重威胁正常的生存与发展的状态。危机之所以出现是因为正常的生存秩序和发展进程受到破坏，严重威胁到正常的生存与发展，而不是造成一般的负面影响。危机通常是与突发事件相联系的，因此，在一定意义上突发事件成为危机的代名词。

　　②危机管理（crisis management, CM）概念是美国学者于20世纪60年代提出的。对于危机管理的定义，中外学者从不同的学科背景出发，阐述了不同的看法。如美国危机管理专家史蒂文·芬克（Steven Fink）认为，危机管理是对于组织前途转折点上的危机，有计划地挪去风险与不确定性，使组织更能掌握自己前途的艺术。中国学者魏加宁认为，危机管理是对危机进行管理，以达到防止和回避危机，使组织或个人在危机中得以生存，并将危机所造成的损失限制在最低限度的目的。

　　危机管理在西方最早主要用于军事和外交，自20世纪60年代中期开始，越来越多的学者开始重视危机管理的研究，并产生了一系列重要成果。对危机及危机管理理论的研究最初主要是分析政治危机，当时危机研究的目的主要是探索政治危机的根源、寻找处理和应对政治危机、维护政治稳定或促进政治变革的方法。到了20世纪70~80年代，西方危机管理的研究出现了一次高潮，研究领域从政治领域向经济、社会领域扩展，从自然灾害领域向公共危机管理领域扩展；同时，随着政治学、经济学、社会学、管理学、心理学及博弈论等相关学科的发展壮大以及立体分层方法的运用，公共危机管理的研究有了厚实的理论基础做铺垫和丰富的分析工具做支撑，危机管理成为一门学科，形成了企业危机管理和公共危机管理两个既独立发展又相互融合的学科分支。突发公共事件处置是危机管理的重要内容突发公共事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。我国每年因突发公共事件造成的损失惊人，其潜在的破坏也不可忽视，如果处置不当对公众的社会信任、社会秩序的稳定都会带来长远的负面影响。突发公共事件的频发也是风险社会的重要表现，在国外，突发公共事件一般称为危机事件、灾难事件，突发公共事件处置属于危机管理、公共危机管理范畴，近些年越来越受到广泛重视。

　　当前危机管理的一个重要趋势是从对危机的被动应对转为积极的预警，包括对危机的确认、对危机的分析与评估、对危机的监控等一系列活动。实行危机预警的目的在于防范危机。这需要政府在日常的管理中，建构一整套运行顺畅的信息获取系统。及时收集、传递和共享信息，能够纾缓危机，降低危机的损害。更重要的是，一旦出现灾难和危机，信息沟通和交换可以保证政府做出及时和准确的决策，协调应对危机的行动。因此，有效地监测、收集、梳理和传递危机爆发前的异常信息是危机预警的重点。将危机预防作为危机管理的首要职能，无疑是化解危机既简便又真正成本低廉的办法。

　　针对危机发展的不同阶段，学者们提出了与之相对应的管理策略。

　　芬克最早提出了危机管理的四阶段论，即潜伏期、爆发期、善后期、解决期，他提醒危机管理人员要“注意危机发生之前的潜伏征兆，大部分的危机并非凭空出现，而是有病源可循”.清华大学教授薛澜等人的研究显示：一个国家发展到人均GDP500~3000美元时，往往也是人口、资源、环境、效率与公平等社会矛盾较为严重的瓶颈时期，比较容易造成社会失序、经济失调、心理失衡等问题，形成一些不稳定的因素⑥.目前中国就正处于这样的阶段，特别是突发公共事件频发给社会生活带来了方方面面的震荡和损害。现实的推动使中国突发公共事件的危机管理在理论和实践层面的推进都刻不容缓。希斯曾用一个简单的几何图形来描述完整的危机管理过程（如图2-1所示）。在图中，左边两个象限代表危机管理的沟通活动，而右边两个象限表示危机管理的行为构成；上面两个象限反映的是开始清理危机事件的初期阶段，以生理上可见的影响为主，而下面两个象限反映的是恢复管理时期，在该阶段精神影响更加突出。反应和恢复管理中强调的重点是公众认知。其中需要说明的是危机管理中针对的是利益相关者，因为在危机的不可预见的影响中，我们需要对每一利益相关群体进行分析，才能做出相对准确的判断，从而降低不确定性。

　　危机管理过程示意图有助于管理者从总体战略高度对突发公共事件进行危机管理。管理者应该考虑如何减少危机情境的发生，如何做好危机管理的准备工作，如何规划以及如何培训有关人员以应对危机局面（或从中很快复原）。这四个方面构成了基本的危机管理。突发公共事件发生时，公共部门应采取一系列有助于公民和环境恢复秩序的措施。这些措施包括：预测和识别可能遭受的危机，采取预防措施，阻止危机发生，并尽量使危机的不利影响最小化的系统过程，目的是通过提高公共部门对危机发生的预见能力和危机发生后的救治能力，及时、有效处理危机，减少损失，恢复社会稳定和公众对公共部门的信任。危机管理的重点在于：危机信息的获取和预警，危机的准备与预防；危机的控制与回应；危机后的恢复与重建；持续不断的学习与创新。⑤总体来说，突发公共事件的危机管理着眼于以下四个主要方面：

　　一是应急性。由于突发公共事件都是突然爆发的，这就要求政府在最短的时间内采取最有效的手段控制危机事态的蔓延，保护生命财产安全，维护社会稳定。

　　二是持续性。突发公共事件的应对和处置是一个包括危机前、危机中和危机后的持续过程，这就要求不仅要做好危机中的处理工作，还要做好危机预警和危机善后处理工作，任何一个环节都不能马虎。

　　三是复杂性。由于突发公共事件发生的突发性、不确定性等因素，所以其处置具有更大的复杂性，各个部门要形成联动，密切合作，采取尽量适当的方法处理危机。

　　四是特殊性。每个突发公共事件都有其特殊的背景、发生过程和处理方法，不存在适用一切危机管理的普遍法则，所以，在处理突发公共事件时，要根据不同的情境对危机事件采取不同的处理方法。

　　风险社会治理重在突发公共事件的应对与处置
　　
　　在经济全球化、社会复杂化和自然环境不断恶化的今天，突发公共事件已由非常态的偶发转变为常态化的频发，成为风险社会治理中不可回避的重大挑战。突发公共事件应对能力是风险社会治理水平的体现。企业、政府部门或其他组织都是危机管理的主体，进行危机管理的目的在于消除或降低危机所带来的威胁和损失。突发公共事件的应对和处置需要各方协作配合，也考验着危机管理机构、体系的完备和处理技巧与水平，因而突发公共事件应对和处置水平的强弱反映一个社会危机管理能力大小、水平高低。