政府对旅游突发公共事件的应对研究绪论

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　　【题目】丽江市政府旅游应急管理困境探析
　　【绪论】政府对旅游突发公共事件的应对研究绪论
　　【第一章】政府旅游应急处理相关概念及理论工具
　　【第二章】国内外旅游应急事件管理经验
　　【第三章】丽江市旅游应急管理现状
　　【4.1  4.2】丽江市旅游应急管理的存在问题
　　【4.3】政府旅游应急管理存在问题产生的原因
　　【第五章】丽江市政府旅游应急管理对策及建议
　　【结论/参考文献】政府旅游应急管理优化研究结论与参考文献

　　绪 论
　　
　　一、选题背景及研究意义
　　
　　（一）选题背景

　　近年来，无论是发达国家还是发展中国家，随着世界经济的快速发展，带薪假期不断增加，人民生活水平迅速提高，旅游逐渐成为人们业余的主要休闲娱乐方式，旅游业已成为全球经济中发展势头最强劲和规模最大的朝阳产业，在各国国民经济中占据了愈来愈为重要的地位。对于旅游者来说，旅游能使身心得到满足和放松；在经济方面，旅游业在许多国家已成为重要产业，成为收入与外汇的来源之一。然而，旅游业的蓬勃发展却日益面临着旅游突发事件的威胁，旅游地经常会因自然事件或者其他原因，发生突发事件。21 世纪以来，从时间上来看，各种突发事件层出不穷，美国 9.11 事件、中国 2003 年的非典（SARS）、2008年爆发的世界经济危机、中国 2008 年的四川 5.12 地震等突发事件，都给中国及世界的旅游业都带来了巨大影响。因此，全球旅游业在总体持续繁荣发展态势背后，重大的突发性旅游事件会很大程度上会打破原有的旅游市场平衡，引起旅游市场的供需变化，从而影响旅游者的判断、行为和出游意愿，甚至对事故发生地旅游业的持续发展造成严重影响。我们知道，旅游业对环境的变化反应相当敏感，由一件微小的事件开始，旅游生态这个系统就会因此受到影响而产生系列连锁反应，引起整个系统混乱，与"蝴蝶效应（The Butterfly Effect）"相似。旅游突发事件会带来恐慌，进而影响到当地的旅游生态，引起一系列的后果，例如旅游从业人员的失业，旅游流向、流速、流量，旅游收入等等，最终影响旅游综合收益。

　　从国内的情况来看，我国旅游业目前保持年均 10%左右的增长速度，预计到 2020 年，世界第一大旅游目的地国和第四大客源输出国将会是中国。在国家层面上，2009 年，在国务院出台的《关于加快发展旅游业意见》中，可以看出国务院已把旅游业定位成国民经济战略性支柱产业、要使旅游业成为人民群众更加满意的一种现代服务业。由此可见旅游业在中国的发展地位的上升，它将面临巨大的发展机遇，2013 年我国旅游业保持又好又快发展，实现旅游总收入 29475亿元，比上年增长 14%.已成为新兴消费热点行业之一，我国多省市已把旅游业作为重点行业甚至支柱行业来发展。因此，对旅游业的管理特别是旅游应急管理，成为我国政府发展旅游业为支柱产业的一个首要课题。目前，各种危及旅游安全的公共事件、自然突发事件频频发生，我国国内旅游与境外旅游两种类型的旅游活动都开始迅猛发展，再这样的大环境下，旅游这种大规模跨地区人员流动日渐常态化，而且受到各种突发事故的影响越来越大。尤其事这个行业流动性快、开放性强、跨区域性广、综合性大的特点，使我国各级政府旅游安全应急管理的难度与复杂性进一步增加到一个新的高度。随着社会进步、旅游产业迅猛发展，旅游应急管理不仅成为一项政府的基础性监管工作，更是一项考验政府执政能力的重要工作。

　　从国外环境看，全世界都面临着提升旅游应急管理工作这个难题，随着我国旅游业快速发展，此课题更是愈加凸显。美国、日本等西方国家在应急管理工作方面已经积累了丰富的经验，也建立了较为完备的应急体系。例如美国，不仅建立起了标准化的应急预案体系，而且在联邦、州、郡、市等不同层面也建立了专业化的、分工明确的应急队伍，反应自动化的应急管理、精细化的预案制定、效率化的联动机制、广泛化的宣传引导、现代化的信息技术手段等，都值得中国学习借鉴。

　　丽江市位于云南省西北部，作为我国一个着名的旅游胜地，地处青藏高原向云贵高原过渡地带和滇、川、藏大三角区域，总面积 2.06 万平方公里，拥有世界文化遗产、世界自然遗产、世界记忆遗产、中国历史文化名城等桂冠，是一个以旅游业为支柱产业的发展中地区，全市灾害性天气较为频繁，每年来丽游客逾千万。近年来随着旅游业的迅猛发展，各种社会问题逐渐凸显，例如 2007 年发生的吉林导游砍人事件、黑导骂人等旅游突发事件，对丽江市的旅游应急管理能力提出了巨大挑战。特别是 2010 年丽江市被列为首批全国旅游标准化 5 个试点城市之一，玉龙雪山景区被列为首批全国旅游标准化试点企业，这给丽江市的旅游应急管理带来了更大的挑战。

　　（二）选题意义

　　当旅游突发事件发生的时候，不仅是对这些旅游突发事件的在场旅游企业及人员的考验，更重要的应该是对我国执政党和政府执政能力的考验，对各级政府在应对突发旅游事件时管理能力的考验。回顾我国近些年来的情况，旅游业逐步成为重大社会事件高发行业，近年发生的 SARS 使得中国 2003 年旅游总收入同比下降了 24.9%、此外的冬季冰雪灾害、5.12 大地震、甲型 H1N1、青海玉树地震等突发事件使旅游业经受了重大损失，从中不难发现，我国每年因旅游突发事件造成的损失是惊人的。

　　以丽江市为例，丽江市是一个典型的旅游城市，是国家旅游标准化试点市，对丽江市政府的旅游应急管理研究，能够给我国各级政府应对旅游突发事件提供参考和借鉴，对于政府预防和减少旅游事故灾难的发生频率、数量以及事件造成的损失，保障公众生命和财产安全、保护当地旅游生态、维护社会稳定都具有重要意义。本选题的研究意义体现为以下几个方面：

　　1.从理论意义上来说，政府旅游应急管理是一个复杂的公共管理问题，目前世界上各个国家都对旅游业的发展高度重视，通过对丽江市政府应急管理模式的研究和探讨，结合国内外旅游应急管理的背景，力求构建一个合理的政府主导下的旅游应急管理综合性管理模式。

　　2.从实践意义上来说，地方政府旅游应急管理是政府管理能力的一个体现，特别是在目前突发公共事件频发的大趋势下，能否及时正确应对处置旅游突发事件，把损失降低到最小，是各级政府公共事件管理能力最直接的考验，对政府在公众心目中的地位有着不可估量的作用。

　　3.从对丽江市政府应急管理体系的分析来看，来丽游客呈逐年增长态势，特别是 2013 年，来丽游客达到 2079.6 万人次，年均增长 30%,与之伴随的是旅游投诉及涉旅纠纷日趋增加，丽江市处置与旅游突发事件相关联的事件也在逐年上升，压力与日俱增，对旅游应急管理的需求不断提高，这也对相关的研究提出了新的要求。

　　4.从对提高地方政府特别是旅游城市的旅游管理能力上来说，旅游应急管理是最能够体现政府执政能力的一个表现。政府对非常态下的旅游应急管理比常态下的管理更能体现能力及综合治理水平。研究我国地方政府旅游应急管理的现状、存在的问题，研究相关对策，提升政府应对能力，都应该是政府执政能力提升的重要课题。

　　总之，经历了 30 多年的改革开放，我国经济进入了高速发展期，在这期间发生了巨变的不仅仅是我国的经济结构、产业结构等，我国传统的社会结构和社会心理也被深刻地改变了，地方政府的应急管理体制也在相应地改变之中，旅游业的发展也呈现出复杂多变的状况，现阶段呈现的战略机遇与旅游危机事件高发并存的特点对政府和企业的应急管理能力提出了重大的挑战。旅游应急管理已成为建设服务型政府亟待完善和发展的领域，是构建社会主义和谐社会的必然要求，能否正确应对和及时处置旅游危机事件成为对各级政府、企业和工作人员的重大考验，直接关系到党和政府在人民群众心目中的形象，关系到社会的和谐稳定和经济又好又快地发展。

　　二、文献综述

　　（一）国外政府旅游应急管理相关研究

　　1.从理论角度来看，国外的旅游应急管理研究自 1974 年就开始了，旅游业在全球性的能源危机时期遭受严重的冲击，相关的行业开始关注旅游危机管理。

　　国外学者对传统旅游业危机的研究已经成熟，可以基本概括为两部分：对案例的研究和对基础理论的研究。前者研究针对的是某突发事件中的应急管理及反应的案例，后者是针对旅游业危机管理基础理论的研究。但国外学者对旅游危机发生过程中的旅游应急管理的研究成果甚少，基本处于空白。

　　2.从实践角度来看，西方国家如美国的 9.11 事件等突发事件的发生，对当地的旅游生态造成不可挽回的影响和冲击，从而促使西方国家逐渐摸索建立了一套完备的应急管理体系，对旅游突发事件的应急管理涵盖其中。在研究方法上，已经开始应用社会、心理、管理等学科，从对单一案例的简单研究发展到采取科学的研究方法，研究方式不断革新，对研究内容进行了细化，能够对不同各体进行研究并积极反证研究对象。对旅游业中突发事故所造成影响的研究也从简单的自然环境、旅游事故等扩大到恐怖主义、政治等重大事件。

　　（二）国内政府旅游应急管理相关研究

　　1.从理论角度看，国内旅游应急管理的研究主要侧重在旅游危机的研究，涉及危机中的旅游突发事件，旅游应急预案，旅游行业协会管理，旅游景区危机管理，酒店、旅行社应急管理，旅游者及其家庭旅游应急管理。总体来看，国内旅游危机管理研究已形成一定规模，但是针对政府的旅游应急管理则成果较少，特别是旅游危机管理中旅游应急管理专项研究的缺乏，也直接导致忽视了旅游应急管理体系中的核心主体，即对政府旅游应急管理的研究。

　　2.从我国的相关应急管理体制来看，应急预案的出台标志着我国对旅游应急管理已经提升到一个实践的阶段。国家部门预案体系逐步充实，2005 年 7 月，国家旅游局印发了《旅游突发公共事件应急预案》，单独的旅游应急预案的出台也促使全国由上而下的旅游应急管理预案体系开始建立。2006 年 4 月，国家旅游局和外交部联合制定并发布了《中国公民出境旅游突发事件应急预案》。这两个预案的出台，奠定了我国旅游应急管理的基石，为政府应对突发事件提供了依据，提升了政府处置旅游突发事件的能力。旅游公司、旅行社、旅游景区等旅游企业也逐步制定了对应的旅游应急预案，至此，我国初步形成了网络式交叉覆盖的旅游安全应急管理工作预案体系。

　　3.从国内文献对旅游应急管理各方面的探讨来看，目前的研究主要集中在以下方面：

　　（1）对旅游危机的种类、主体、后果的研究。西安外国语学院李九全（2006）认为，即旅游危机主要产生于自然危机和社会危机两方面，而后者又包括了经济性、安全性、政治性危机。武汉理工大学杨渝果（2009）指出旅游危机的影响首先表现在对旅游企业的经营决策上，其次会影响到消费者信心，最终会对整个旅游产业和国民经济带来影响。他还认为，旅游突发事件容易通过蝴蝶效应引发世界性旅游危机，只要在某国国内发生了危机事件，很快由点及面地波及到周围临近地区甚至向国际范围延伸。

　　（2）由特定事件引发的特定地区旅游危机事件研究。黄代梅，刘娜（2009）在《国内旅游危机管理研究综述》中提到：南京师范大学侯国林对 SARS 引发的中国旅游业突发事件进行了研究，指出其影响具有彻底性和全面性，且呈现出由远及近到由近及远的巡回发展态势。

　　（3）旅游突发事件的识别和评估及其防范研究。从已有文献看，主要有三类评估方法：定性、半定量及定量方法。其中，研究者或研究机构在定量、半定量评价方法中已作了建立评价指标体系的尝试，例如，The imitational CountryRisk Guide （ICRG）自 1984 年以来就对世界上 140 多个国家的危机事件进行了长期的动态评价，他们利用的就是一套包括 3 大指标群、22 个变量的危机评价体系。在具体应用中有专家调查法、危险检查法、概率评估法（PRA）、多目标决策法（MODM）、层次分析法（AHP）、神经网络法、模糊综合评判法（FCE）等，已得到广泛的应用。

　　（4）对政府旅游应急管理体系的研究。当前国内对旅游应急管理的研究主要集中在旅游突发事件案例的研究，包括基本种类和特征的研究，具体案例研究主要集中于 SARS、金融危机等对旅游影响的实践研究上。刘春玲（2005），孟维娜（2006）等是我国较早关注旅游突发事件应急管理机制的两位学者，两位对旅游突发事件造成的影响及我国旅游业突发事件应对机制等进行了开创性的研究。

　　随着时代的变化发展，引发旅游突发事件的种类及原因越来越复杂，对政府应急管理方面能力的要求越来越高，对应急体系及队伍的要求也越来越高，因此，也迫切需要国内学者对政府旅游应急管理研究提高关注。而对我国各级政府旅游应急管理体系及能力的研究尚未得到充分重视。

　　总之，国内目前专门针对政府的旅游应急管理理论研究尚少，大部分是针对各类危机对中国的影响，希望今后国内能够对旅游应急管理的预警系统、危机管理系统、政府旅游应急管理等方面加强研究，从而给政府在面对旅游突发事件时进行有效的应急管理提供更好的借鉴。目本文选题以丽江市政府为例，从地方政府旅游应急管理这样的角度出发，给其他各类各级政府进行这方面的管理和研究提供借鉴，以期管中窥豹，进一步完善这方面的研究。

　　三、研究主要思路及研究方法

　　（一）研究思路

　　本文以现代科学管理理论、政府组织理论、政府干预理论等理论为基础，通过分析丽江市旅游应急管理中存在的问题进行探讨，在现行监管模式基础上探索地方政府旅游应急管理的提升点，提出相应对策，从逐步完善旅游应急管理机制六个等方面提升地方政府的旅游应急管理水平，以期能够为国内同类地方政府旅游应急管理工作提供可借鉴的经验和做法。首先界定相关理论工具，通过分析丽江市旅游应急管理现状，找出存在的问题，并运用相关理论加以分析，并借鉴国内外的例子，得出解决问题的相关对策建议，本文的研究技术路线如下：

　　（二）研究方法

　　1.文献研究法

　　通过对相关资料和有关论文的检索，把握国内外对政府旅游应急管理方面的研究。尤其是在充分把握国内政府旅游应急管理情况之下，掌握国内外政府旅游应急管理的最新动态。

　　2.比较研究法

　　在分析地方政府旅游应急管理中存在的问题时，本选题的研究将在详细介绍丽江市的应急管理情况的基础上对比其他市、省、国家乃至国外一些发达国家的例子，进行分析各应急管理体系并提出各自的优缺点，然后结合丽江市的研究过程中所得到的一些具体数据，对旅游应急管理的不同层次和能力进行比较，论证观点，以期得出良好的对策建议，能够对政府加强旅游应急管理提供帮助。

　　3.定性与定量相结合的研究方法

　　由于我国地方政府旅游应急管理尚处于摸索阶段，而专门应对旅游业的应急管理也缺乏足够的实践指导理论，对单个旅游突发事件引起的影响及对应急管理的评估难以量化分析，难以进行相关的定量分析。因此，本文采取了以定性和定量相结合的研究方法，以定性分析作为主要研究方法，结合丽江市具体情况，分析政府旅游应急管理的现状和存在问题，并结合新时代背景下旅游城市面临的应急管理机遇和挑战，找到能够给政府提供借鉴的好的应急管理的意见建议。

　　4.问卷调查法及访谈法

　　为全面了解和分析丽江市旅游应急管理的问题，着重对丽江市政府应急办、来丽游客和旅游监管执法人员开展了调研，采用问卷调查与访谈相结合的形式，与市政府应急办负责人、丽江市旅游联合执法办公室、市公安局执法人员等进行访谈，请他们谈了丽江市旅游应急管理的相关意见及建议。调查结果详见第四章。

　　四、本文的创新之处

　　通过对该论题的研究，进一步完善丽江市的旅游应急管理工作机制，并从如何提高地方政府的旅游应急管理能力的角度来进行阐述，解决目前丽江市旅游应急管理工作中存在的实际问题，实现对旅游突发事件的科学合理处置，保护和发展丽江的旅游业市场。在对旅游突发事件进行处置时，对应对机制、应急队伍、联动协调机制、预警机制、管理平台方面提出具体解决方法，以期能够为丽江市加强旅游应急管理乃至其他地方政府的旅游应急管理提供可借鉴的方法。

　　（一）理论上的创新

　　一是运用组织理论全面分析了丽江市旅游应急管理的现状及其存在的问题，提出应急管理中各个环节、各个部门的设置和职责应遵循现代的科学组织理论来进行；二是从进一步提高丽江市旅游应急管理能力、完善丽江市旅游应急管理机制、提高队伍建设、学会与媒体良性互动、建立科学有效的旅游信息管理平台出发的角度，完善地方政府科学的旅游应急管理体系。
　　
　　（二）实践上的创新

　　一是针对丽江市旅游应急管理的现状出发，对如何科学合理地进行旅游应急管理提出较为可行的思路和具体方法；二是针对目前国内外对应急管理与旅游管理两个体系管理交叉的空白地带，对旅游业产生影响的突发事件的应急管理进行研究，并结合地方政府的应急管理能力，创造性地提出实际的解决方法。