硕士论文
行政法硕士论文第二篇:城管执法中的律师驻队模式研究
内容摘要
近年来,城管执法活动中的种种负面新闻充斥着人们的视野,这无疑加剧了城管部门与民众之间的矛盾.在构建法治政府、法治城管的时代背景下,如何扭转城管执法的负面形象,提高执法案件的执行率等成了很大难题.2014 年深圳市南山区沙河街道在解决城管执法的难题上创新性地试点"律师驻队"模式,经过三年多的发展,这一模式现已在全国范围内得到推广.目前,这一模式仍处于起步阶段,各项制度和措施仍不完善.本文试图从以下三个部分来阐述该模式,以期使该模式在城管执法活动中顺利进行.
第一部分主要介绍律师驻队模式的现状.律师驻队模式是指城管执法大队与当地的律师事务所通过合同的方式购买法律服务.该部分从律师驻队模式的发展历程、产生的价值分析以及实行该模式后取得的成效三方面来阐述,而产生的价值分析主要是从城管执法的自身困境,即案件执行率低、城管队员的执法水平参差不齐、以往执法模式的弊端等方面来分析;取得的成效主要包括提高了案件的执行率、执法方式的改变、执法边界更明晰等方面,以此来说明这一模式的出现符合当前法治社会发展的要求,在城管执法活动中发挥着重要的作用.律师驻队模式是城管管理方式的创新,其发展有着法律依据和理论基础.
第二部分主要从城管和驻队律师两方面来分析律师驻队模式在实施中可能存在的问题,并对存在问题的原因进行分析.事物具有两面性,该模式还处于发展阶段,体系尚不成熟,如何降低、清除驻队律师和城管部门之间的关联关系是难点.律师驻队模式实行后,城管队员们会不会依赖驻队律师,工作积极性降低;城管队员是行政执法的主体,带上律师去现场执法时,律师处于什么样的地位,会不会出现相对人不信任律师的情况;现如今只有司法部的指导意见,规定很原则,地方执法在国家层面如何寻找依据等等,这些都是该模式目前亟待解决的问题.出现这些问题的原因主要包括思想认识不到位、长久以来的负面影响、法律制度不健全等方面.
第三部分针对律师驻队模式存在的问题提出相应的建议.主要包括:转变城管执法理念、加强城管内部监督等方面强化城管执法队伍的建设,优化城管队伍的自身水平;明确驻队律师在该模式中的地位、加强对驻队律师的监督等方面加强对驻队律师的指导,使驻队律师在该模式中的作用最大化;通过积极宣传、普及教育等方式转变城管部门在民众心目中的形象、消除对律师群体的误解,使该模式顺利进行;建立和完善律师驻队模式的长效保障机制、完善法律法规体系建设,使该模式的体系更清晰等五个方面来讲述关于对律师驻队模式的完善,希望该模式能在现阶段发挥其应有的优势,以推进法治城管、法治政府、法治社会的发展进程.
关键词:城管执法;律师驻队;法治政府
Abstract
In recent years, the negative news of chengguan law enforcement activities is fullof people's vision, which undoubtedly aggravates the contradiction between the urbanmanagement department and the public. Under the background of building agovernment under the rule of law and the rule of law, how to reverse the negativeimage of urban management law enforcement and improve the execution rate of lawenforcement cases has become a difficult problem. In 2014, shenzhen nanshan districtshahe street in solving the problem of the urban management enforcement innovativepilot "lawyer's team" model, after more than three years of development, this modelhas been widely throughout the country. At present, this model is still in its infancy,and the system and measures are still imperfect. This paper attempts to expound thepattern from the following three parts, so as to make the mode smooth in the citymanagement law enforcement activities.
The first part mainly introduces the status quo of the lawyer's team mode.Thelawyer's team mode refers to the purchase of legal services by the urban managementlaw enforcement team and local law firms through contracts.This part from thedevelopment of lawyer's team mode, the value analysis and the results afterimplementing this mode three aspects to elaborate, and the value analysis mainly fromthe urban management enforcement of their plight, namely case enforced the lawenforcement level of low, chengguan is uneven, and the disadvantages of previous lawenforcement model to analysis;Results include improved the case are enforced,changes in the approach to law enforcement, law enforcement, border more clear, etc.,in order to explain the emergence of this model accord with the requirement of thecurrent rule of law and social development, play an important role in the urbanmanagement enforcement activities.The lawyer's team mode is the innovation of themanagement style of chengguan, and its development has legal basis and theoreticalbasis.
The second part mainly analyzes the possible problems in the implementation ofthe lawyer's team mode from the two aspects of the urban management and theresident lawyers, and analyzes the reasons for the problems.Things have two sides,the model is still in the development stage, the system is not mature, how to reduceand clear the relationship between the team lawyer and the urban managementdepartment is difficult.After the practice of the lawyer's team, the chengguan will notrely on the lawyers in the team, and their enthusiasm will be reduced.The urbanmanagement team is the main body of administrative law enforcement. When takingthe lawyer to law enforcement, what position will the lawyer be in, and whether therelative person will not trust the lawyer?These days, only the guidance of the ministryof justice, the principles, how local law enforcement can be found at the national level,and so on, are the issues that need to be addressed in this model.The reasons for theseproblems include the lack of ideological understanding, the long-term negative impactand the unsound legal system.
The third part puts forward corresponding Suggestions on the problems existingin the lawyer's team mode.It mainly includes: transforming the concept of urbanmanagement law enforcement, strengthening the construction of the urbanmanagement law enforcement team, and optimizing the level of the urbanmanagement team;To clarify the position of the resident lawyers in this mode,strengthen the supervision of the lawyers in the team and so on, and to maximize therole of the resident lawyers in this mode;By actively publicizing and popularizingeducation and other ways to transform the image of urban management department inthe public's mind, and to eliminate misunderstanding of the lawyers group, the modelis carried out smoothly;Establish and perfect the effect safeguard mechanism oflawyer's team mode, perfecting the legal system construction, make the model of fiveaspects such as system more clearly to tell about the improvement of the lawyer'steam mode, hope that this pattern can play its proper advantage at this stage, in orderto promote the rule of law the development process of urban management, the rule oflaw government, rule of law society.
Key words: Chengguan law enforcement ; The lawyer's team ; Thegovernment under the rule of law
目 录
引 言 .................................................... 1
一、律师驻队模式的现状 ...................................... 2
(一)我国律师驻队模式发展的理论基础 ....................... 2
(二)我国律师驻队模式的发展历程........................... 4
(三)律师驻队模式产生的价值分析........................... 5
(四)实行律师驻队模式取得的成效........................... 8
二、律师驻队模式存在的问题及原因 ............................ 11
(一)律师驻队模式存在的问题 ............................. 12
(二)律师驻队模式存在问题的原因分析 ...................... 14
三、完善律师驻队模式的思考 ................................. 16
(一)强化城管执法队伍的建设 ............................. 17
(二)加强对驻队律师工作的指导 ........................... 19
(三)加强宣传,树立城管的正面形象 ........................ 22
(四)完善法律法规体系建设............................... 23
(五)建立和完善长效激励保障机制.......................... 25
四、结 语 ............................................... 27
参考文献 ................................................ 28
致 谢 ................................................... 30
引 言
2017 年 6 月 6 日,一则城管阻扰交警设高考便民点起冲突的消息在各大网站上疯传,一时间城管执法又成为公众的焦点.事情大致是这样的:为了方便将要高考的学子们,内蒙古呼和浩特回民区交警队员在一学校门前临时设置"高考便民服务点"遮阳帐篷,该区的城管队员看到后要强行扣押帐篷,两边发生争执和肢体冲突.交警们的初衷是好的,为高考学子服务,城管队员们处理未经批准设置的临时帐篷也于法有据,但关键点在于城管队员们的暴力执法方式.
近年来,关于城管执法的负面新闻屡见不鲜,城市治理需要城管执法,现代城市的复杂性决定了城市管理工作的复杂性,城管执法的范围包括很多方面,但被人们诟病的主要是和商贩们之间的冲突.社会上流行的"公安管坏人,工商管富人,城管管穷人"的说法,隐含着社会对城管工作的某些不满或不认同,城管执法形象的负面性,使执法者的权威受到质疑.1为了提升城管执法形象,改善执法难度,各地都进行了积极地探索,其中最具代表性的举措就是深圳市推行的律师驻队模式.
所谓律师驻队,是指城市管理部门通过购买服务的方式与律师事务所签订法律服务协议,由律师事务所在本所内指派一名以上的专职律师常驻城市管理执法队伍,提供法律服务,协助城管执法.该模式自 2014 年实行到现在,取得了很好地成效,不仅在深圳全区得到推行,广东省的其他城市,山东、山西等省份的一些城市也在积极地试行该模式.城管执法队伍中加入律师这一角色是有法律依据的,国务院颁布的《法治政府建设实施纲要(2015-2020 年)》明确指出要保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用.不仅如此,2017 年 11 月司法部、住房城乡建设部联合印发了《关于开展律师参与城市管理执法工作的意见》,对开展律师参与城市管理执法工作作出部署.该《意见》指出,律师是创新城市管理执法方式、促进城市管理执法工作法治化建设的重要力量.同时,《意见》明确规定律师参与城市管理执法主要采取聘请"律师驻队"的模式.该《意见》的出现更是肯定了律师在城管执法活动中的作用,将律师驻队城管执法大队、跟随城管执法这一模式从一个地区的试点推向全国.律师驻队城管执法是社会治理上的法治创新,是践行法治思维、法治方式的有益尝试,在当前大的社会背景下,对城管执法工作的顺利开展具有重要意义.但是,该模式实行的时间不长,在取得良好成效的同时,我们也要关注其可能遇到的问题.本文主要从该模式的发展历程、运行的现状、实行的成效、实施过程中遇到的问题以及对该模式的完善等方面来论述,以期使该模式更好的发挥其应有的优势.
一、律师驻队模式的现状
改革开放以来,随着我国经济的发展,越来越多的外来务工人员涌入城市,给城市注入了新的活力,同时,也给城市的管理工作带来了巨大的困难.为了更好地管理城市,城管执法部门在《中华人民共和国行政处罚法》出台后应运而生,经过多年的发展,其不断完善和壮大.近年来,社会处处都在发生着日新月异的变化,相应地城市管理工作也面临着各式各样地挑战.城管部门一直在加大对人员、财政等方面的投入,城管执法队员也很勤奋的工作,为城市的环境做努力,但人们对城管部门的印象依然不好.一个设立初衷良好的制度却屡次陷入被人诟病的困境,为了改变形象,各地的城管执法部门都在努力地探寻适合自己的发展模式,其中尤为著名的便是律师驻队城管执法队伍模式.
(一)我国律师驻队模式发展的理论基础
一个模式的出现与发展有其必然原因,律师驻队模式的理论基础是该模式存在和发展的基石,研究该模式的理论基础,有助于我们更好的认识该模式的运行情况.
1.公众参与理论
公众参与理论是由美国学者雪莉·安斯汀首次提出的,起初被称为市民参与阶梯理论,分为三个层次.所谓公众参与,可以理解为,在行政立法和决策的过程中,公众表达自己的意见、发表评论、阐述自己的利益诉求等方式来参与到行政决策中去.党的十八大报告中指出,发展社会主义民主政治,要求从各个层次、各个领域扩大公民的有序政治参与,将国家社会管理中的公民参与提到了战略的高度.在国外,公众参与早已渗透到重大行政决策、行政立法当 中,并在他们当中发挥着极其重要的作用.随着我国社会经济的不断发展,民众的法律意识也日渐苏醒.公众参与理论具体到城管执法层面,就体现在执法相对人或者一般公众通过发表意见,实施监督等方式,参与到城管执法活动中,使城管执法工作更合理.律师驻队城管执法部门的工作模式强调城管执法过程中引入律师作为第三方,参与到执法活动中去,律师作为公众的一员,作为法律职业共同体之一,可以提高城管队员执法的总体水平、增加城管队员执法的心理可接受性.
2.法治政府理论
建设法治政府自提出以来,经历了一个逐步发展演变的过程,法治政府不仅是一种理念,更是现代政府应具有的状态.1995 年武步云教授在他的《政府法制论纲》一书中首次提到了"法治政府"概念.2文正邦教授认为,法治政府就是民主政府、责任政府、"公仆"政府、平民政府,权力受到制约和限制的政府,从而实行民主政治、法治政治、责任政治,以有利于实现民主政治的法治化.3党的十九大报告再次强调坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设.
当下,我国政府正在实现着行政法治的质的改变与飞跃.作为城市的管理者,城管执法人员们当然地要依法办事,践行建设法治政府的要求.但是,城管执法人员和执法对象之间的冲突日渐严重,双方常出现由对峙转向对抗的趋势,百度引擎搜索暴力执法、暴力抗法时能弹出很多新闻,这些都令执法人员随时随地陷入执法管理的困境:按程序执法反遭围观围攻;执法过程中如果出现肢体冲突,城管常是理亏的一方.怎样才能改变这些困境成为一大难题.法治政府要求政府深化改革,进行职能转变,城管执法是政府深化改革的产物,是我国行政体制改革中具有创新性的一种改革方式,现如今提倡将律师和专家吸纳到政府法制机构中去,城管作为政府部门,理应有吸收专家和律师作为法律顾问的必要,"律师驻队城管"也成了建设法治政府的题中应有之义.
(二)我国律师驻队模式的发展历程
城市的发展关系到国家的发展,关系到人民生活、社会的进步,而城市管理是制约和影响城市发展的重要因素.我国正处于转型期,城市化进程速度加快,城市管理难,城管队伍执法难,行政处罚执行难,成为了深圳乃至全国目前面临的普遍现象.为了解决这些问题,2014 年 7 月,深圳市南山区沙河街道大胆探索,试点实施城管执法"律师驻队"的工作模式,该街道与律师事务所合作,通过购买服务的方式引入专业律师常驻城管执法队,为城管执法工作提供意见,协助城管队执法工作,必要时驻队律师跟随城管队员执法,对执法人员的执法行为进行评价等,这一做法取得了明显的成效,引起了全国广泛的关注.从南山街道 2016 年度的工作报告来看,南山街道城管大队聘请的驻队律师协助办理"两法衔接"案件 1 宗,随队执法 84 次,参与组织案件讨论、法律培训等 29 次.2015 年 11 月 26 日,深圳市城管局与市司法局联合召开"律师驻队"工作模式的推广工作会议,正式在全市范围落实相关工作.
党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,明确了推进全面依法治国的重大任务,要深入推进依法行政,加快建设法治政府.律师驻队模式正是将律师的专业性渗入到城管执法中去,与法治精神高度契合.中共中央、国务院在《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》中明确指出"建立政府法治机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍,保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用.""律师驻队"模式中律师对于城管执法就发挥了类似法律顾问的作用,这一模式对于引导和督促城管依法行政具有积极作用,完全符合纲要中提出的创新社会治理、创新行政执法方式的要求.现如今,该模式不仅在深圳市得到了全面推广,广东省的其他市、其他省份等也开始实行.另外,2017 年 11 月,司法部、住建部联合印发了《关于开展律师参与城市管理执法工作的意见》,明确规定律师参与城市管理工作的方式主要是采取聘请"律师驻队"的模式,各省(区、市)可以在全省(区、市)或者选择部分地区开展试点工作.至此,"律师驻队"从一个街道的试点正式变为全国可行的模式.
…………由于本文篇幅较长,部分内容省略,详细全文见文末附件
结 语
城市是人民的城市,城市的执法活动是为了给人民一个良好的城市环境,坚持以人为本,为人民服务是城市管理工作要一直坚持的管理理念."理顺城市执法体制,提高执法和服务水平"是城市管理改革的任务,城管执法要刚柔并济:依法执法确保法律权威,文明执法、柔性执法并举.社会发展迅速,城管的执法工作也越来越复杂,城市管理工作要顺应社会发展的需要,积极探寻适合城市发展的模式、方法.律师驻队模式是深圳南山区为了解决本辖区内的执法困境,提出的将律师引入城市管理执法当中去的工作模式,城管队通过购买法律服务,与律所之间形成了合作的关系,律师不是执法人员,不能行使执法权,只是以律师的法律专业性来弥补城管队伍的法治短板,将法治思维和法治手段运用到城市管理中,以增强城管工作的法治实践,建设法治城管,推进法治政府、法治国家、法治社会一体化建设.
律师驻队模式从试点到现在三年多的时间,该模式的发展潜力是巨大的,在当今社会背景下,它的存在有着非常重要的意义,律师的专业性和城管队员的强制性相结合,对城市的治理能起着立竿见影的作用.现阶段的实行,既解决了城管执法中案件执行难的顽固问题,又给普通民众普了法.该模式尚在探索之中,很多事项都要去规范.本文通过对律师驻队模式进行了分析,将其在实践中发挥的优势和可能存在的问题进行列举,并从五个方面提出了这一模式长效发展的应对措施,由于自己的能力有限,很难获取到第一手资料,只能通过文献收集、电话咨询等方式对二手资料进行分析加工,通过相类似的论文进行研究、形成写作思路,很多想法比较浅显,不能深入挖掘,这也是本文遗憾的地方,也是本文需要改进的方向.
致 谢
两年的时光匆匆而过,还未好好体会就要说再见,此刻感觉无比伤感.在西政的两年时间,我深深地体会到了西政治学严谨的精神.各学科老师的谆谆教导,令我的知识结构和工作能力得到了丰富和提高,他们严谨的学风,渊博的知识以及孜孜不倦的敬业精神感染着我,激励着我在学习和工作中不断努力进取.
对于这篇论文的完稿,我要感谢我的导师陆伟明教授,在对我的论文指导中给予我无私的帮助和悉心的指点.本文从选题、开题到论文初稿以及后期的修改和完善,陆老师都给予了耐心、专业、富有创造性的指导.两年来,陆老师治学严谨,对学生认真负责,定期和学生们在一起,开展读书会活动.在读书会中,陆老师会引导我们阅读专业的书籍,对提交的论文进行详细的点评,或者就具体的、有启发性的案例,展开讨论,培养我们用专业的视角、发现问题、解决问题的能力.在此,我向我的导师陆伟明教授致以真诚的的谢意与深深的祝福!
本论文的完成也离不开其他各位老师、同学和朋友的关心与帮助.在此也要特别感谢开题组以及预答辩期间各位老师所提出的宝贵意见,对我文章的完善发挥着非常重要的作用.还有,也非常感谢我的同门们,在写作的过程中我们互相加油打气,在精神上鼓励着我.
还要感谢我的家人在研究生求学生涯中,给予我的理解和支持.谢谢你们无私地奉献和默默地付出,因为你们,我才能变得更好.
参考文献
一、著作类:
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2.戢浩飞:《治理视角下行政执法方式变革研究》,北京:中国政法大学出版社,2015年版.
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4.[美]马克·格兰诺维特:《镶嵌:社会网与经济行动》,罗家德译,北京:社会科学文献出版社,2007 年版.
5.林华:《公众参与法律问题的行政法研究》,北京:中国政法大学出版社,2016 年版.
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7. 张康之:《公共管理伦理学(修订版)》,北京:中国人民大学出版社,2009 年版.
二、论文类:
1.王春业:《论城管执法的物业化模式》,载《成都理工大学学报(社会科学版)》,2016年第 2 期.
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7.杨小军:《论法治政府新要求》,载《行政法学研究》,2014 年第 1 期.
8.李若溪:《法治政府视角下城管执法中的问题与对策研究》,沈阳师范大学 2016 届硕士学位论文.
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10.李汶:《城管执法现状、问题及对策研究-以合肥市为例》,安徽大学 2016 届硕士学位论文.