地方政府推动公民参与社会救助的制度构建

　　摘    要：　公民参与社会救助能够提升我国的社会救助水平。通过问卷调查浙江省3300位公民, 运用层次分析法处理调查数据后发现, “慈善组织诚信”“社会救助意识”“税收优惠政策”是影响公民参与社会救助的主要因素。为了促进公民参与社会救助, 地方政府要构建慈善组织诚信建设机制和公民社会救助意识培育机制, 完善税收优惠政策执行机制。

　　关键词：　地方政府; 公民; 社会救助;

　　一、引言

　　长期以来, 我国一直强调政府在社会救助中的责任, 在一定程度上忽略了社会力量在社会救助中的作用。2014年, 国务院颁布了《社会救助暂行办法》, 该行政法规专门阐述了社会力量参与社会救助问题, 彰显了我国政府对社会力量参与社会救助的高度重视。公民是社会力量的重要组成部分, 公民参与社会救助与否决定着该行政法规目标能否达成。

　　关于公民参与社会救助的研究, 截止到2018年7月, 在中国知网 (www.cnki.net) 上以“救助”作为内容检索条件进行文献检索, 找到10123条, 再以“公民”及其近义词“居民”“个人”作为内容检索条件在检索结果中分别检索文献, 只找到2篇相关论文。王晋颖 (2012) 分析了我国流浪儿童救助现状以及公民参与救助流浪儿童的意义, 指出了当下我国公民参与救助流浪儿童的不足之处, 最后提出了促进公民积极参与流浪儿童救助的对策。[1]古丽燕 (1994) 从法律视角研究了公民参与社会救助问题, 认为要增设“公民不履行救助义务罪”以促进公民积极参与社会救助。[2]

　　关于地方政府进行社会救助的研究, 截止到2018年7月, 在中国知网 (www.cnki.net) 上以“救助”进行文献检索, 找到10123条结果, 再以“地方政府”作为内容检索条件在检索结果中分别检索文献, 只找到5篇相关论文。杨红燕 (2011) 对中央与地方政府之间的社会救助支出责任划分问题进行了研究, 认为社会救助支出责任应以中央财政承担为主, 地方财政承担为辅。[3]李虹、王志章 (2010) 指出了地方政府在地震灾害救助中存在的问题, 认为地方政府在地震灾害救助中应该扮演灾后社会秩序的维护者、灾后心理救助的组织者、灾区社会重建的评估者、灾区文化生活重建的领导者、公共倾诉空间的提供者、社会支持力量的创造者以及参与救援的倡导者、联络者和监督者。[4]

　　石东坡、李瑞宾 (2012) 以舟曲特大山洪泥石流灾害为例, 分析了地方政府履行社会救助职责法治化的法理根据, 指出了地方政府履行社会救助职责法治化的制度供给途径。[5]黄蕊 (2017) 分析了当前我国失地农民群体救助现状及形成原因, 指出了落实地方政府对于失地农民救助经济法责任的路径。[6]张洋 (2014) 分析了城市流浪乞讨群体形成的原因, 描述了地方政府对城市流浪乞讨群体的救助管理现状, 从救助管理制度和救助管理工作实施两个方面提出了政府救助管理流浪乞讨群体的对策。[7]

　　可见, 国内学术界对公民参与社会救助以及地方政府进行社会救助的研究比较欠缺, 更没有学者研究地方政府促进公民参与社会救助问题。课题组通过对浙江省11个地级市的3300位公民进行问卷调查, 运用层次分析法分析调查数据, 以确定地方政府促进公民参与社会救助的着力点。在此基础上, 从地方政府角度构建促进公民参与社会救助的机制, 以期有助于促进公民积极参与社会救助。

　　二、地方政府促进公民参与社会救助的着力点之层次分析

　　(一) 设计研究方案

　　公民参与社会救助的途径主要两条:一是物质帮助;二是精神救助。物质帮助主要通过慈善捐赠实现, 精神救助主要通过志愿服务实现。马斯洛把人的需求由较低层次到较高层次依次分为生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我实现需求, 认为低层次需求获得满足后高层次需求才会出现, 才显示出激励作用。物质帮助属于生理需求层面上的帮助, 精神救助属于社交需求层面上的帮助。目前对于我国需要救助的弱势群体而言, 物质帮助显然比精神救助更加重要。故本文主要从物质帮助视角研究公民积极参与社会救助问题。当下, 学者对公民参与社会救助的研究相对不足, 因此主要通过梳理影响公民慈善捐赠的因素构建出公民参与社会救助的影响因素指标体系。

　　首先, 根据前人相关研究成果构建出公民参与社会救助影响因素指标体系, 并提出相关假设。然后, 根据公民参与社会救助影响因素指标体系制作出《公民参与社会救助影响因素调查问卷》, 向浙江省每个地级市的300个居民发放该调查问卷, 杭州、宁波、温州、嘉兴、湖州、绍兴、舟山、金华、衢州、台州、丽水等11个地级市共计发放3300份调查问卷。接着, 运用层次分析法处理调查数据以确定在这些影响公民参与社会救助的因素中哪些是主要因素, 从而厘清地方政府促进公民参与社会救助的着力点。

　　(二) 提出研究假设

　　公民参与社会救助的主要方式是慈善捐赠, 且学者对公民参与社会救助的研究相对不足, 故主要通过梳理影响公民慈善捐赠的因素提出相关研究假设。

　　Havens (2007) 指出, 公民慈善捐赠额度与收入存在正相关, 经济收入越高其慈善捐赠的金额就越大。Andrew Jones和John Posnett (2014) 通过研究英国家庭的慈善捐赠行为后发现捐赠数额的多寡与收入水平相关。[8]张进美、刘武、刘天翠 (2013) 随机调查辽宁省811位公民后发现, 公民收入越高, 其捐赠行为就越可能发生。[9]可见, 收入水平是影响公民参与社会救助的因素之一。

　　基于此, 本文提出研究假设:

　　H1:“收入水平”是影响公民参与社会救助的主要因素。

　　Michael O'Neil (2001) 在美国的加利福尼亚调查了2406个成年人后发现, 个人的慈善行为和他受教育程度有很大关系。[10]Gruber (2015) 认为, 公民的捐赠行为与受教育程度存在正相关关系。刘武、杨晓飞、张进美 (2010) 对辽宁省787位居民的慈善行为进行调查后发现, 随着被调查者文化程度的提高, 其做慈善的次数呈现增多趋势。[11]可见, 文化程度是影响公民参与社会救助的因素之一。

　　基于此, 本文提出研究假设:

　　H2:“文化程度”是影响公民参与社会救助的主要因素。

　　张进美和刘武 (2010) 认为, 公民的慈善意识、慈善认知能够直接影响其慈善捐赠行为的发生与否。[12]Smith和Mc Sweeney (2007) 认为, 如果个人捐赠者出现了负面的慈善捐赠认知和感知, 那么其慈善捐赠动机会消失。苏媛媛、石国亮 (2014) 通过调研北京、南京、深圳、武汉和西安等五个城市发现, 居民的慈善认知会影响到人们的慈善捐赠行为。[13]可见, 社会救助意识是影响公民参与社会救助的因素之一。

　　基于此, 本文提出研究假设:

　　H3:“社会救助意识”是影响公民参与社会救助的主要因素。

　　Eleanor Brown和James M.Ferris (2007) 认为, 慈善组织诚信对慈善捐赠的影响较大。Paul C.Light (2008) 指出, 包括慈善组织的公信力、规模在内的慈善组织因素对公民的慈善捐赠行为有着重要影响。[14]金英爱 (2013) 通过调查青岛市和大连市居民发现, 慈善组织诚信品质对公众慈善捐赠动机有较大影响。[15]可见, 慈善组织诚信是影响公民参与社会救助的因素之一。

　　基于此, 本文提出研究假设:

　　H4:“慈善组织诚信”是影响公民参与社会救助的主要因素。

　　Arthur C.Brooks (2004) 认为, 相关税收优惠政策是影响公民慈善捐赠行为的重要因素。[16]Anderson和Beier (1999) 分析了1988年美国密歇根州对社团基金的税收减免措施及相关数据, 发现税收减免的确能够促进个人和机构对社团基金的捐赠规模和数量。黄晓瑞、吴显华 (2015) 认为, 税收激励在我国慈善捐赠中发挥着积极作用, 不过由于我国税收优惠政策存在一些问题, 导致税收激励慈善捐赠的效果有所折扣。[17]可见, 税收优惠政策是影响公民参与社会救助的因素之一。

　　基于此, 本文提出研究假设:

　　H5:“税收优惠政策”是影响公民参与社会救助的主要因素。

　　Sugden (1984) 认为, 当个人捐赠者做出慈善捐赠决策时, 会观察周围其他人的慈善捐赠情况。Shih-Ying Wu (2004) 指出, 公民慈善行为依赖于他人行为, 其捐赠量取决于他人捐赠总量。[18]胡晓明 (2017) 认为, 社会慈善氛围要素对个人慈善捐赠动力有着重要影响。[19]可见, 社会救助氛围是影响公民参与社会救助的因素之一。

　　基于此, 本文提出研究假设:

　　H6:“社会救助氛围”是影响公民参与社会救助的主要因素。

　　(三) 建立递阶层次结构

　　在借鉴上述学者研究成果的基础上, 把公民参与社会救助影响因素指标体系分为三层, 目标层是“公民参与社会救助影响因素A”, 准则层包括“公民个人因素B1”“外部环境因素B2”, 方案层包括“收入水平C1”“文化程度C2”“社会救助意识C3”“慈善组织诚信C4”“税收优惠政策C5”“社会救助氛围C6”等6项指标。

　　(四) 层次单排序和一致性检验

　　1.相对于总目标“公民参与社会救助影响因素A”而言, 准则层指标“公民个人因素B1”“外部环境因素B2”之间相对重要性的比较。检验其一致性, 通过一致性检验。如表1所示。

　　2.相对于“公民个人因素B1”而言, “收入水平C1”“文化程度C2”“社会救助意识C3”各指标之间的相对重要性比较。检验其一致性, 通过一致性检验。如表2所示。

　　表1 B1、B2的权重

　　表2 C1、C2、C3的权重

　　3.相对于“外部环境因素B2”而言, “慈善组织诚信C4”“税收优惠政策C5”“社会救助氛围C6”各指标之间的相对重要性比较。检验其一致性, 通过一致性检验。如表3所示。

　　表3 C4、C5、C6的权重

　　(五) 层次总排序和一致性检验

　　根据以上计算的B1、B2以A为准则的权重, 以及C1、C2、…、C6分别以B1、B2为准则的权重, 计算出C层相对于A层的总排序。检验其一致性, 通过一致性检验。[20]如表4所示。

　　表4 C层总排序

　　(六) 实证结果分析

　　在影响公民参与社会救助的诸因素中, “慈善组织诚信”“社会救助意识”“税收优惠政策”等三个影响因素的权重均超过0.1, 其权重之和高达0.841, 其余三个影响因素的权重均未超过0.1。可见, “慈善组织诚信”“社会救助意识”“税收优惠政策”等三个影响因素是影响公民参与社会救助的主要因素, 是地方政府促进公民参与社会救助的着力点。假设H3、H4、H5、得到验证, H1、H2、H6没有得到验证。具体见表5。

　　1. 慈善组织诚信影响公民参与社会救助的分析。

　　公民通常因缺乏相关专业知识、被救助者信息或时间而倾向于通过慈善组织参与社会救助, 慈善组织是连接救助者和被救助者之间的桥梁。不过, 由于近年来慈善组织失信事件时有发生, 不断蚕食着大众对慈善组织的信任, 造成多数公民不愿意再委托慈善组织进行社会救助。在无法找到有效可靠的社会救助渠道且自身能力有限的情况下, 他们参与社会救助的积极性不高。例如, 在“郭美美”事件发生后的半年时间内, 全国慈善组织接收慈善捐款金额环比降幅高达86.6%, 这在一定程度上也验证了慈善组织诚信对公民参与社会救助的影响程度很大。

　　表5 影响因素的权重及排序

　　2. 社会救助意识影响公民参与社会救助的分析。

　　目前, 我国公民的社会救助意识淡薄。究其原因, 一是儒家文化的影响。在历史长河中, 儒家文化对中华文化和社会发展有着重大影响。儒家文化认为实行“仁义”“仁政”是政府的事情, 民间的慈善活动在一定意义上会衬托出政府的不“仁”、不作为。所以, 中国历史上的各种救助行为主要来自于官府, 民间救助一直处于拾遗补缺的地位, 没有得到官府的支持, 甚至在一定程度上受到封建王朝压制。社会救助意识培育土壤的缺乏造成老百姓社会救助意识的淡薄。另外, 儒家文化主张“亲亲有术”, 认为“不在其位, 不谋其政”。受儒家文化的影响, 中国老百姓普遍缺乏公共精神, 对弱势群体的救助主要以血缘、地缘和姻缘关系为基础, 呈现出由近及远、由亲到疏的差序救助格局。二是新中国成立初期我国政府对慈善事业的批判。新中国成立初期, 我国政府认为中国人创办的慈善组织属于封建主义性质, 外国教会办的慈善事业是侵略工具、伪善, 故取缔了慈善组织, 导致当时在中国大陆出现了只有政府救济, 没有民间慈善事业的现象。虽然自从2004年慈善事业第一次被明确写进了党的重要文件以来, 我国民间慈善事业逐渐恢复, 但是民间慈善事业和慈善组织的长期缺位造成多数公民认为救助弱势群体完全是政府的事情, 与己无关。[21]上述原因造成我国公民的社会救助意识淡薄, 进而影响着公民积极参与社会救助。

　　3. 税收优惠政策影响公民参与社会救助的分析。

　　当下, 我国没有一套系统的鼓励公民参与社会救助的税收优惠政策体系, 相关税收优惠政策主要散落于《个人所得税法》《慈善法》《个人所得税法实施条例》等法律法规中。这些税收优惠政策在激励公民积极参与社会救助中主要存在以下问题: (1) 个人所得税政策的缺陷抑制了公民参与社会救助。我国个人所得税以某项所得的应纳税所得额作为扣除限额的计算依据, 而有些国家是以所得全额为扣除限额的计算依据。显然, 我国的个人所得税政策抑制了高收入者的社会救助行为。另外, 个人所得税政策规定公民捐赠税前扣除的最高比例只是30%, 这增加了大额捐赠者的成本。[22] (2) 免税程序复杂。如果公民因慈善捐赠而打算享受免税政策, 那么他必须经过计算免税扣税额、修改本月工资扣税额、修改税务明细申报表等一系列复杂的程序才能享受免税政策。显然, 繁琐的免税程序无疑会打击公民参与社会救助的积极性。 (3) 相关税收优惠政策缺乏宣传。虽然有些公民知道国家制定了激励企业进行慈善捐赠的税收优惠政策, 但是鲜有公民知道有激励个人进行慈善捐赠的税收优惠政策。由于存在以上种种问题, 导致税收优惠政策促进公民积极参与社会救助的效果不是很好。

　　4. 社会救助氛围影响公民参与社会救助的分析。

　　中国是一个崇尚集体主义的社会, 中国人在日常行为中常常追求中庸之道, 处于若干群体与社会圈中的多数中国人在生活中会尽量做到合群。所以, 即使有人对社会救助不热心, 也可能因受制于熟人社会的无形压力而救助弱势群体。中国人也比较要面子, 捐赠金额会向周围大多数人看齐, 否则会因为捐赠金额低于平均水平而觉得没面子。另外, 中国人社会救助意识淡薄, 一些人参与社会救助并没有经过“周密计划”, 而是偶然受到他人动员或是受到某个场合的“触发”而临时起意。基于以上原因, 社会救助氛围对公民参与社会救助也有影响。

　　5. 收入水平影响公民参与社会救助的分析。

　　马斯洛 (Abraham Harold Maslow, 1943) 的需求层次理论认为, 人类需求像阶梯一样从低到高按层次可以分为生理需求、安全需求、社会需求、尊重需求和自我实现, 某一层次需求相对满足了, 追求更高层次需求就成为驱使行为的动力。目前, 人们主要采取捐赠财物的方式救助弱势群体, 救助弱势群体在一定意义上是满足其尊重需求或自我实现的行为。所以, 当人们还不富裕时收入水平会影响其参与社会救助的积极性, 当人们生活富裕时对尊重需求、自我实现等高层次需求的追求就会激励其积极参与社会救助而不太会受收入水平的影响。浙江地区经济发达, 长期以来人民生活富裕, 故在六个影响因素中, 收入水平影响公民参与社会救助的程度相对不大, 只排在第五位。

　　6. 文化程度影响公民参与社会救助的分析。

　　一般而言, 人的文化程度由其所受学校教育程度决定。学校教育是一种引导学生获得知识技能, 陶冶思想品德, 发展智力、体力的活动, 在人的发展中起着主导性的作用。例如, 学校尤其是大学会经常组织学生捐赠财物、献血, 鼓励学生做青年志愿者, 这些活动无疑会对学生产生潜移默化影响。故文化程度对公民的社会救助行为有一定影响。

　　三、地方政府促进公民参与社会救助的机制设计

　　如前所述, “慈善组织诚信”“社会救助意识”“税收优惠政策”等三个因素是地方政府促进公民参与社会救助的着力点。所以, 为了促进公民积极参与社会救助, 地方政府应该着重从以下三个方面设计促进公民参与社会救助的机制。

　　(一) 构建慈善组织诚信建设机制

　　向慈善组织捐赠的公民与该慈善组织之间的关系本质上是委托代理关系。委托代理理论指出, 信任是委托代理关系产生的前提。可见, 诚信是慈善组织的生命力, 否则, 捐赠者会因缺乏对慈善组织的信任而不会委托慈善组织代为捐赠。为了改善慈善组织的诚信, 要从以下两个方面构建慈善组织诚信建设机制。

　　1. 建立慈善组织信息披露制度。

　　一是加快慈善组织信用信息网络建设, 健全慈善组织信用信息披露制度。根据我国的具体国情, 在借鉴西方发达国家信用管理先进经验的基础上, 地方政府要充分利用民政、工商、审计、司法等部门的现有信息和系统, 建设慈善组织公共信息数据库。另外, 地方政府还要制定强制性慈善组织数据信息征集政策, 制定慈善市场准入机制、失信约束机制、信用评估准则、评估管理办法, 建立明确的慈善组织信用信息征集和披露法律制度。二是加大新闻媒体曝光力度, 建立舆论监督制度。社会舆论对慈善组织诚信的监督起着非常重要的作用, 新闻媒体披露慈善组织信用信息具有及时性、成本低的优点。舆论会给慈善组织的诚信建设施加强大的社会压力, 从而推动慈善组织重视诚信。

　　2. 建立慈善组织失信惩戒制度。

　　慈善组织失信惩罚制度由慈善组织信用预警制度、慈善组织失信惩戒制度、慈善组织守信激励制度、慈善组织严重失信淘汰制度和慈善组织信用修复制度构成。慈善组织信用预警是地方政府对失信行为不严重的慈善组织进行预先警示, 通过预先约见、口头提示等形式在日常检查中予以提示。慈善组织失信惩戒是地方政府的监管部门和权威的征信机构把慈善组织的失信记录正确地列入失信慈善组织惩罚名单中, 向全社会公示, 并对失信慈善组织进行重点监控, 强化日常检查, 采取事后回访等强制性措施, 通过慈善市场和全社会对失信慈善组织进行经济和道德惩罚。慈善组织守信激励是地方政府对守信慈善组织进行重点扶持, 鼓励其他慈善组织重视信用、保护信用、提倡信用。慈善组织严重失信淘汰是地方政府对严重失信慈善组织进行取缔。慈善组织信用修复是地方政府对主动整改、纠正违法失信行为的失信慈善组织给予恢复信用的机会。

　　(二) 构建公民社会救助意识培育机制

　　每个人都离不开学习、工作、生活, 地方政府可以从这三个方面入手构建公民社会救助意识培育机制。学校是人们接受教育的场所。为了培育公民的社会救助意识, 地方政府教育行政部门不仅可以要求中小学校在现有的德育课程中添加相关社会救助内容, 把社会救助意识培养融入进德育课程体系中, 还可以要求大学开设相关社会救助的知识课。除了通过正式教学来培育社会救助意识, 地方政府教育行政部门还应鼓励学校通过非正式教学来培育社会救助意识。例如, 学校可以开展社会救助教育征文比赛、社会救助知识竞赛, 还可以设立社会救助论坛, 定期从社会上邀请一些长期从事社会救助的人来校与学生一起分享他们救助弱势群体的故事。[23]

　　企业是大多数人的就业场所, 企业的所作所为无疑会对其员工产生影响。如果企业积极承担社会责任, 热心于慈善捐赠和志愿服务, 那么其员工的社会救助意识就会被潜移默化地培育。为了培育公民的社会救助意识, 地方政府可以从以下方面推动企业积极承担社会责任。 (1) 地方政府不仅要大力宣传、倡导企业社会责任理念, 还要推动建立企业社会责任标准, 构建企业社会责任评价指标对企业进行考核, 并根据考核成绩对相关企业实施税收减免。 (2) 地方政府要通过宣传、教育把公民培养成具有企业社会责任偏好的消费者。企业的生死实际上由消费者决定, 如果消费者倾向于购买积极承担社会责任的企业生产的产品, 那么企业也会在市场竞争的压力下去积极承担企业社会责任。 (3) 地方政府在政府采购中要优先购买积极承担社会责任的企业的产品。

　　社区是公民重要的生活场所。为了培育公民的社会救助意识, 地方政府可以通过街道办事处定期组织慈善募捐、义卖、志愿服务进社区活动, 还可以建立志愿储蓄银行以鼓励人们积极提供志愿服务。社区慈善超市也是一种有效培育公民社会救助意识的途径。不过, 当下多数社区慈善超市呈现“高调开张、惨淡经营、悄然关门”的局面。为此, 地方政府在给予社区慈善超市一定补贴的同时, 也要着力培养慈善超市经营管理人才以提高慈善超市的自我造血能力。

　　(三) 完善税收优惠政策执行机制

　　如前所述, 税收优惠政策促进公民积极参与社会救助的效果不佳的主要原因有两点, 一是政策本身存在缺陷;二是政策执行上的偏差。关于税收优惠政策本身存在的缺陷, 作为中央政策的执行者, 地方政府无力改变, 它所能做的只是改善税收优惠政策执行, 故本文只探讨完善税收优惠政策执行机制问题。

　　1. 促进地方税务部门工作人员正确认知相关税收优惠政策。

　　政策执行者只有对政策的内容、精神实质有正确认知, 才会做出符合政策目标的执行行动, 创造性地、准确地执行该政策, 确保该政策获得预期执行效果。虽然相关税收优惠政策在政策方案设计上存在一些问题, 但是地方税务部门的工作人员如果对该政策的内容和精神实质有准确、深刻的认知, 那么仍然有可能在政策执行中运用行政自由裁量以实现政策目标。为此, 地方税务部门不仅要组织工作人员深入学习相关税收优惠政策以使其准确认知该政策, 还要构建培训机制定期培训工作人员以改善他们的知识结构。

　　2. 加大相关税收优惠政策宣传力度。

　　政策的有效执行离不开政策信息的传播, 有些政策之所以没有达到政策目标就在于政策宣传不力导致政策目标群体不知道、不了解该政策。目前, 很多公民不知道有激励个人慈善捐赠的税收优惠政策, 造成税收优惠政策的激励作用并没有充分发挥。为了让人们知道、了解相关税收优惠政策, 地方政府不仅可以在报纸、杂志、广播、电视等传统媒体上发表对该政策的解释、评论性文章, 还可以通过政府网站、政务微博等现代媒体向老百姓宣传相关税收优惠政策。另外, 定期在公共场合树立政策宣传牌和印发政策宣传手册也有助于人们了解相关税收优惠政策。

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