发达国家社会救助的经验借鉴

　　一、国外典型国家的社会救助制度

　　（一）美国的社会救助制度概述

　　在美国，如果一个家庭的年收入低于当年联邦政府规定的贫困标准线就有权获得由国家提供的社会救助，其贫困标准线则是依照家庭总收入和家庭规模两大主要因素制定的，并每年都由联邦政府重新测算和核定。贫困标准的统一与灵活保障了多数低收入家庭被纳入到社会救助体系中，也使得美国社会救助工作开展得更为公平有效。

　　美国现行社会救助制度主要采取项目救助方式，即现金救助与非现金救助。现金救助主要包含贫困家庭临时援助（TANF）和补充性保障收入（SSI）两个项目。其中贫困家庭临时援助项目主要受益群体是单亲家庭或者父母双方中有一人长期失业或丧失劳动能力的家庭。补充性保障收入则是由政府向低收入或者无收入的 65 岁以上老人和伤残者提供现金援助，来保证他们基本生活需求的一种收入援助计划。非现金救助主要由医疗援助（MEDICAID）、食品券（Food Stamp）和住房补助（HouseRelief）等项目组成。食品券是由政府向无收入或者低收入的老人、残障人士和失业者发放的一种只能在指定食品零售处使用购买食品的票券，其目的是为了使贫困者能获取基本食物维持生计。医疗援助是保障贫困者能享受基本医疗卫生服务的医疗支持项目，其受益群体分为绝对性救助群体即政府规定必须救助的绝对贫困人群，和选择性救助群体即各州政府可自主决策选择救助的贫困群体。住房补贴则是政府为了解决贫困人群住房短缺和居住条件低下问题而设立的救助计划，其主要采取租金补贴的方式来使低收入者获得更好的住房条件。

　　（二）英国的社会救助制度概述

　　英国是世界上最早建立社会救助制度的国家之一，拥有完整的社会救助体系。英国的社会救助是为生活水平低于社会最低标准的贫困家庭而设立的，主要受益群体是低收入者、贫困的老年人以及失业者等，并且申请人需要经过严格的家庭经济调查（Means-Test），证明其收入水平符合受助标准，才可最终获取救助权益。英国以全国居民收入中位数（高于此收入的家庭数量与低于此收入的家庭数量相等）的 60%划定贫困线。如果一家庭，收入低于 60%这个标准，那么该家庭就会被认定为贫困家庭。英国的贫困标准比国际标准高出 10%,相对于中国来说也属于相对贫困，我国的贫困线是条活命线属于绝对贫困。

　　除了相对较高的贫困标准，英国社会救助的项目体系也很完善。其主要的救助项目有低收入家庭生活救助、老年救助、残疾救助和失业救助等。低收入家庭生活救助的救助对象是家长有子女需要抚养并且有全日制的工作但收入仍然处于官方贫困线以下的家庭。老年救助主要是对年满 80、无权享有养老金或只有少量养老金的老年人给予救助。失业救助是为那些领取失业保险金期满后仍继续失业的人设立的一种生活救助项目。残疾救助则包括残疾人的重残补贴、活动和保姆补贴。

　　二、日本的社会救助制度概述

　　日本政府 1946 年 10 月实施的《生活保护法》规定，对所有贫困的国民无论其陷入贫困的原因，只要在贫困线以下，根据其贫困程度都可由国家给予必要的社会救助，保障其最低生活需求。

　　而获取救助的条件主要有三个。第一，没有房子、汽车、存款、保险等（保险对日本人来说，属于最基本的生活保障）最基本的生活保障。要偿还住房贷款的人不能领取补贴金。第二，由于疾病等某些原因，无法工作。第三，没有可依靠的亲属。必须同时满足上述三个条件，才能得到政府的生活救济。

　　日本的生活保障制度主要采取两种形式，一种为现金形式（包括贷款），其中又包括七个方面，比如：生活救助、住宅救助、教育救助、医疗救助、谋生救助、分娩救助和丧葬救助。另一种则是实物和服务形式，如救助设施、医疗保护、助产等设施服务的提供。

　　三、国外社会救助的经验借鉴

　　虽然国外的社会救助不论发展历史还是国情状况都与我国截然不同，但其优秀改革理念和先进做法仍能为我国社会救助工作提供宝贵的借鉴经验和重要的启示启发。

　　（一）加强社会救助立法，确保各项救助工作有法可依

　　社会救助的法制建设不论是发达国家还是发展中国家都十分重视。例如美国在 1935 年就颁布了历史上第一部《社会保障法》；英国更是早在 1601 年就颁布了世界上第一部《济贫法》；还有日本的《救济法》等，其后美英日各国又经多次修改和补充，逐渐完善了本国的社会保障法制体系。我国虽然社会救助历史悠久，但在社会救助法方面却长期缺位，社会救助法制体系并不完善。2014 年 2 月 21 日，国务院颁布了《社会救助暂行办法》，这是我国第一部统筹各类社会救助制度的行政法规，具有深远历史意义和重大现实意义。但社会救助工作仍需以法治方式不断推进，建议尽快出台《社会救助法》，使社会救助工作纳入法制化轨道。并且目前国内很多地方都在合并实施城乡低保制度，而农村低保工作仅有《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》这一指导性文件作为政策依据，农村低保法制化建设滞后，建议尽快颁布《城乡居民最低生活保障条例》，规范城乡低保单项立法，提高法律层次。社会救助是一项保民生、促公平的基础性制度安排，要不断完善其法律体系，构建完整的社会救助法制体系，才可以切实维护困难群众生存权益，不断促进公平正义和社会稳定。

　　（二）政府救助与民间救助同结合，实现社会救助主体多元化

　　我国当今的经济水平决定了我国社会救助工作不能由国家和政府单独承担，如果社会救助工作完全依赖国家和政府的话，会引发国家财政以及政府履责负担过重，社会支出效率过低等问题，不利于社会救助工作的快速推进。美英日等国的社会救助经验也证明这种模式行不通。例如，美国社会救助实行政府与社会力量共同运作的方式，其健全的社会救助体系离不开其发达的慈善事业，如今美国政府与民间救助机构、慈善机构或从事社会救助的宗教团体形成了比较成熟的合作关系，共同承担社会救助责任；英国曾通过《国民救助法》确立政府为社会救助中的核心主体，但最终因为政府负担过重导致财政危机，在政府无力包揽一切救助责任时，民间救助组织又成为了其社会救助的重要主体。

　　社会力量参与社会救助，一是可以多方筹集救助资金，减轻国家财政负担，弥补政府力量的不足。二是社会力量参与救助具有灵活性，可以覆盖到政府社会救助覆盖不到的个案。此次，我国在《社会救助暂行办法》中首次以法律法规的形式提出鼓励社会力量参与社会救助工作，有力推动了我国社会救助社会化的进程。

　　但政府救助与民间救助具体如何衔接，以更好地推动全国社会救助工作这一问题还需继续借鉴美英等国的成功优秀经验以及在今后的实践中不断发现问题改正问题以求更好的发展。

　　（三）转变社会救助理念减少福利依赖，促进社会救助工作长效开展

　　转变社会救助理念，减少福利依赖，让贫困者自立这是当今世界各国社会救助制度改革的一个重要趋势。例如，在美国为了帮助受助者就业实现其自立发展，一方面通过税收减免以及再就业扶持等措施帮助失业人群再就业，另一方面通过一些强制性措施规定受助者要参加工作，比如其规定成人领取福利者一般需要每周工作30 个小时，如果受助者不遵守要求的话，政府是可以减少或终止其福利的。又如日本早在 2005 年就设立了"自立援助项目"来帮助生活贫困者自立。还于 2013 年颁布了《生活贫困者自立支援法》。而我国社会救助仍以提供物质资料为重点，为救助对象提供单一的资金和物质帮助，能力救助和精神救助则相当欠缺。这样的救助理念和方式难以从根本上解决我国贫困人群问题，并且很容易造成福利依赖和贫困的代际传递。政府应当在保障贫困者生存需要的同时适当满足其发展需求，一方面要帮助贫困者再就业，为其提供就业培训，就业咨询以及创业优惠政策，积极引导鼓励其再就业。另一方面可以通过加强社会救助制度与扶贫开发政策的有效衔接，因地制宜发展当地经济的同时可以为贫困者提供大量就业岗位。除此之外还可以借鉴日本的做法，对于通过自立发展退出救助范围的人给予一定奖励，来鼓励其早日就业，自强自立。

　　参考文献：
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