社会救助体系的改革空间和趋势研判

　　摘    要：　社会救助在国内外具有悠久的发展历史，通过对社会救助体系历史沿革的梳理，有助于抓住社会救助体系的发展规律，并且在治理情境转变的时代背景下找准社会救助体系的改革空间。本文基于社会救助体系发展的现状与趋势，在救助理念、统筹层次和覆盖群体等方面提出了分层分类完善社会救助体系的方案与建议，以期助力构筑我国多层次的社会保障体系。

　　关键词 :    社会救助体系;分层分类;体系变迁;发展趋势;

　　党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，脱贫攻坚战取得了全面胜利，社会救助制度在推动实现共同富裕的道路上发挥了重要作用。近年来，我国社会救助制度体系不断完善，体制机制逐渐健全，救助重点实现了从低保群体向低收入群体的扩展，社会救助制度的兜底保障功能进一步凸显。进入新发展阶段，为推进我国社会救助体系的进一步完善，需加强建设针对相对贫困的发展型社会救助体系。

　　一、我国社会救助体系的历史沿革

　　我国社会救助是从社会救济发展而来的，新中国成立后，社会救济的第一发展阶段为社会主义改造时期的社会救助，这一时期的社会救济原则是鼓励自力更生，开展自助和自救，面对迫切的生存问题，制定了一系列大规模的紧急临时救济措施。社会救济的第二发展阶段为全面建设社会主义时期，这一时期经济进一步恢复，物质生活转好，社会保障制度与单位福利绑定，社会救济发挥作用有限，但是社会救济从紧急的临时性救助转变为常态的经常性救助，主要满足特殊群体的救济需求。改革开放以后，我国社会救助发展进入新阶段，社会救助制度不断完善，逐步确立了最低生活保障制度，于1999年和2006年分别正式建立了城市低保制度和农村低保制度，并且经过十几年的发展，社会救助需求满足程度得到极大地提高，社会救助水平不断提升，探索了教育、就业、医疗、住房和临时等社会救助制度，在需求满足程度上扩展了原有的功能和承载量。随后，我国社会救助制度继续完善，吸纳了部分福利国家社会救助制度理念，如保障贫困家庭最低的生活物资，从保基本、广覆盖到保基本、全覆盖，从被动的救助理念到积极的发展型救助理念[1]，从扶贫到扶志，型塑了具有中国特色的反贫困经验，取得了举世瞩目的成就。

　　进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，经济社会发展新形势、人民美好生活新需要对改革完善社会救助制度提出了新要求。2020年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于改革完善社会救助制度的意见》(以下简称《意见》)，增加多个专项类社会救助和急难类社会救助内容，基于社会救助体系分类的项目已向较为精准化的发展目标迈进，有利于加快构建新时期社会救助新格局，推动社会救助事业高质量发展。近年来，社会救助需求演化的发展，要求社会救助体系在新的发展背景下作出适当的调整和转型[2]。虽然现行的《社会救助暂行办法》已经大幅度地提升了社会救助水平，但当治理情境发生转变时，社会救助体系随之而来面临一系列调整的压力与挑战。习近平总书记强调，“新的征程上，着力解决发展不平衡不充分问题和人民群众急难愁盼问题，推动人的全面发展、全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”“政府不能什么都包，重点是加强基础性、普惠性、兜底性民生保障建设”，为新时期做好社会救助工作，推动实现共同富裕指明了方向。

　　二、治理情境转变下社会救助体系的改革空间及挑战

　　从历史上看，基本生活救助制度一直是我国社会救助体系的核心，在不同的发展阶段都很好地完成了历史使命，为国有企业改革、城市下岗职工安置、脱贫攻坚、乡村振兴和维护社会稳定保驾护航，作出了积极贡献。进入新时代，为实现“两个一百年”奋斗目标，基本生活救助制度也要根据形势不断完善，切实做到弱有所扶、难有所帮、困有所助、应助尽助，让困难群众在共建共治共享发展中有更多获得感、幸福感、安全感。

　　随着我国脱贫攻坚战取得了全面胜利，相对贫困逐渐取代了绝对贫困的地位，成为后脱贫攻坚时代社会救助的重点工作。当治理对象、治理情境发生了巨大变化后，社会救助体系则面临转型升级，无论从救助对象总量、救助承载量，还是从救助层次、救助范围来看，社会救助需求的演化都面临着巨大的增长空间，这种从消除绝对贫困到满足多维度相对贫困需求的变化，为体系改革升级带来了挑战和压力。这些压力包括，一是需求承接问题，二是从原有体系中低保制度发展而来的福利资格捆绑问题[3][4]，三是城乡分割的社会救助体系导致的救助范围狭窄问题，四是新冠肺炎疫情对急难社会救助的兜底保障功能带来的新挑战。这就对现行社会救助体系提出了转型升级和分层分类调整的优化要求[5]。当前社会救助体系中，社会救助制度高度依赖基本生活救助，无论是在供给侧还是需求侧，社会救助体系供需不均衡问题都值得被关注；同时，部分县乡政策执行割裂、碎片化现象显着，社会救助资源的城乡差异相对明显，这些挑战亟须未来社会救助的改革来予以破解。此外，社会救助实现高质量发展离不开体制机制创新。由于困难群众救助的特殊性，在基层创新和执行时会出现各种各样的情况。由于机制不健全，一方面可能难以保障困难群众基本生活需求，兜不住民生底线；另一方面工作人员可能会因为违反政策规定而被问责，影响工作积极性。

　　三、未来社会救助体系发展的趋势预判

　　在社会主要矛盾变化和实现共同富裕的大背景下，未来社会救助体系改革将围绕“以人民为中心”的多层次救助体系、分类整合衔接的救助体系和增强救助体系的激励性等方面展开，通过完善基本生活救助制度“兜底线”，实现专项救助制度百花齐放“织密网”，构建多方参与的社会救助新格局。

　　(一)统筹层次的不断提升

　　社会救助体系发展的分层分类改革愈发迫切。国外一些关于社会救助体系分层分类管理的案例可供参考。例如，基于多维贫困的相对贫困治理需求越来越多的现实，覆盖低收入家庭的分类社会救助措施逐步实施，其中，美国建立了贫困家庭临时救助的基本救助项目、老年人和残疾人等特殊家庭的专项救助项目、补充营养帮助专项救助项目及面向中、低收入家庭的家庭资产建设项目等；德国区分了面向困难群体的最低生活水准的生活费用补助、面向特殊群体的专项救助；日本《生活保障法》提出救助水平最低性、救助服务社会性和救助内容多样性的结合，根据其贫困程度面向所有国民实施救助。

　　我国社会救助体系改革需在横纵“双向”以及供需“双侧”上下功夫，增加统筹层次，推动社会救助的多层次的整合发展，也将更好地契合和支持其他社会保障子系统的协同发展。

　　(二)社会救助体系的覆盖群体的扩容增量

　　从设计社会救助制度初始，基于人群的分类救助思路一直较为明确，但贫困群体具有显性的动态属性，动态进入和退出社会救助的群体范围逐渐扩大，社会救助治理对象的边界范围也相对放宽，基于需求侧的精准化社会救助分类管理压力也相应增大。未来，社会救助对象的需求往往是多样的，除了基本的物质需求之外，对于危机干预、心理疏导、再就业等服务类救助的需求也很高，社会救助对象的范围将从兜底向更广泛的人群覆盖，救助形式也将从“现金+物资”向“现金+物资+服务”方向变革，救助范围将扩大到相对贫困群体[6][7]。区分救助对象的层次性、系统性和整体性，通过覆盖面的扩大化，从低保人群向低收入人群等“夹心层”覆盖，从绝对贫困向相对贫困拓展，更加注重公平，防止“悬崖效应”。

　　(三)救助理念的升级与转变

　　需要进一步健全和优化现有社会救助体系，救助需求的及时回应要求救助理念需要从过去的被动、消极的救助理念向积极的救助理念转变。社会救助供给侧可匹配不同的需求侧救助对象，秉持积极救助理念，主动地挖掘和探索有社会救助需求的群体，给予相对贫困群体更多的现实关照。此外，救助理念也从关注人的生存向关注人的发展转型，从物质救助为主拓展到包括服务给付、精神慰藉、能力提升、资产建设、社会融入等综合型救助[8][9][10]。

　　(四)救助力量的多方参与

　　针对当前救助力量薄弱的短板，注重运用市场化、社会化手段，通过推进政府购买服务、引导社会工作专业力量参与、促进志愿服务发展等方式，解决基层民政能力不足、社会救助服务能力不足、专业化水平不足等问题。注重运用信息化手段，深化社会救助领域放管服改革，推进互联网、大数据、人工智能、区块链、5G等新一代信息技术在社会救助领域的运用，解决社会救助对象的精准识别和“一门受理、协同办理”等问题，提高社会救助工作的力度、精确度和效率。注重用好外脑，通过开展课题研究、政策咨询、第三方评估等智力成果采购方式，提高决策质量、服务质量、评估质量等，提升民政智库支撑能力和社会救助政策理论研究水平，让专家真正成为社会救助事业高质量发展的“建设者”和“推动者”。

　　参考文献

　　[1]王思斌积极托底的社会政策及其建构[J]中国社会科学, 2017(06) : 81-90.

　　[2]马庆钰,马福云.社会救助政策及其执行缺陷的矫正[J].行政管理改革, 2016(12) : 38-42.

　　[3]胡思洋.最低生活保障制度的功能定位、实践错 位及政策优化[J].公共行政评论，2017 , 10(03) : 209-212.

　　[4]胡思洋.低保制度功能定位的制度变迁与合理去向[J].社会保障研究, 2017(1): 49-56.

　　[5]匡亚林需求侧管理视角下社会救助体系分层分类改革研究[J]河海大学学报(哲学社会科学版) , 2021 , 23(02) : 96-104+108.

　　[6]胡思洋逆向选择、道德风险与精准救助[J].国家行政学院学报, 2017(1) : 94-98+128.

　　[7]赵曼,胡思洋.社会救助制度的功能定位与改革逻辑[J]财政研究, 2015(2) : 23-27.

　　[8]胡思洋,梁飞.空心化、“三土资本”与乡村振兴J]西安财经学院学报, 2019(3) : 52-59.

　　[9]王俊程等.我国原深度贫困地区脱贫成果巩固的难点趿其破解[J]西安财经学院学报, 2021(2) : 64-72.

　　[10]黎毅,王燕西部地区不同生计策略农户多维贫困分解研究[J] .西安财经学院学报, 2021(2): 73-80.