中国农村社会救助体系的发展历程

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【题目】新农村社会救助体系建设困境研析
【第一章】乡村社会救助机制改革研究绪论
【第二章】农村社会救助相关概念和理论基础
【第三章】中国农村社会救助体系的发展历程
【4.1 4.2】寿光市农村社会救助体制的发展现状
【4.3】农村社会救助体系存在的问题分析
【第五章】完善寿光市新型农村社会救助系统的对策
【结论/参考文献】新型农村社会救助制度优化研究结论与参考文献

　　3 中国农村社会救助体系的发展历程

　　3.1中国古代的社会救助思想与行为。

　　人类历史早期的社会救助思想可以追溯到公元前 1750 年，巴比伦汉谟拉比国王在其颁布的法典里，提出了人们在苦难时伸出援助之手互相帮助。而在中国，社会救助的思想我们可以追溯到儒家经典《周礼》和《论语》，其"仁、孝"等思想一直影响我国人民至今。

　　中国古代的济贫思想早在两千多年前的春秋战国时期就已经出现了，最具代表性的是儒家的"民本"、"仁政"和"大同"思想。孔子在《礼记·礼运》篇记载了如下言论："大道之行也，天下为公……使老有所终，壮有所用，幼有所长……是谓大同。"提到了"大同"的思想。孟子在"民为贵，社稷次之，君为轻。"的思想中也提到了以人为本的重要。除了儒家思想外，管子思想中提倡的"九惠之教"也代表了早起的社会救助思想。

　　从汉朝开始，中国就有了由政府兴办的用于以丰补欠的"常平仓"的仓储制度，到了隋朝，地方开始效仿学习，此时的"常平仓"改名为"义仓".同时，宋代印刷术的发明，使得中国传统道教思想宣扬的"济人之急救人之危"的行善积德思想和善恶报应观广为传播，仁义为中心的王政思想的宣传，推动封建社会救济事业的发展。到了南宋年间，出现了由社区管理，居民普遍加入，带有一定保险意义的"社仓".

　　中国古代的济贫思想在理论和实践上都得到了一定程度的发展，推动了我国近代社会救助制度的建立。但是这一阶段的救济制度随意性、临时性比较强，多半是听从于统治者的命令，统治者一时兴致所至，下令建立济贫机构，赐金捐赏。待统治者忙于其他政事无暇顾及时，济贫机构就只是空中楼阁。因此，这样的环境下，救助制度的效果可想而知。

　　3.2建国后中国农村社会救助制度的发展演变。

　　3.2.1建立时期。

　　建国后的 1949 年至 1956 年这一时期为中国农村社会救助制度的建立时期。新中国成立后，我国很多地方接连发生了特大洪水等自然灾害。据统计，1949 年底全国需要救济的人数就达到了 4550 万余人。面对如此严峻的形势，政府在财政十分困难的情况下，1950 年到 1954 年期间仍下拨了约 10 亿元农村救灾救济款，同时还向灾民发放了大量的救济粮。政府还组织灾民进行了生产自救以度过难关。1950 年成立了中国人民救济总会。尽管这一时期政府采取的多是临时性的救助措施，但它有效的解决了当时农村困难群众的生活问题，对于巩固新生政权起到了重要作用。也标志着新中国农村社会救助制度的建立。

　　3.2.2发展与衰退时期。

　　1957 年至 1977年的二十年为中国农村社会救助制度的发展和衰退时期。在这一时期内，中国农村进入了人民公社时期，公社社员的生、老、病、死都由公社负责，因此农村困难群众的生活是可以维持的。1958 年，中国共产党八届六中全会通过的《关于人民公社若干问题的决议》指出："要办好敬老院，为那些无子女依靠的老年人提供一个较好的生活场所。"敬老院在全国迅速兴起，逐步形成了集中供养和分散供养相结合的五保供养模式。1960 年第二届全国人民代表大会第二次会议通过的《1956 年到 1967年全国农业发展纲要》提出"农业合作社对于社内缺乏劳动力、生活没有依靠的鳏寡孤独的社员，在生活上给以适当的照顾，做到保吃、保穿、保烧（燃料）、保教（儿童和少年）、保葬。"在这个历史时期，农村困难群众的生计问题在体制内得到了保障。 1966 年到 1976 年文化大革命期间，全国的农村社会救助工作也遭受了严重的损失，甚至个别地方出现了倒退的现象。

　　3.2.3改革时期。

　　自 1978 年至今，可以被看做是中国农村社会救助制度的改革时期。随着中国大胆提出了改革开放，为了适应迅速变化的社会经济环境，我国对农村社会救助制度进行了改革，将过去传统的"输血"变为"造血",采取了救助与扶贫相结合的办法，努力使农村困难群众摆脱贫困。农村社会救助工作主要围绕农村五保供养制度、最低生活保障制度、自然灾害救助制度等方面进行了一系列的改革和探索。

　　（1）农村五保供养制度。

　　农村五保制度的改革措施主要是围绕资金筹集展开的。1994 年国务院颁布并实施了《农村五保供养工作条例》，再次明确五保供养标准为当地村民一般生活标准，所需实物和经费在"村提留或乡统筹"中列支。1997 年《农村敬老院管理暂行办法》颁布，这为农村敬老院的管理和发展提供了制度保障。为适应社会主义市场经济体制和农村税费改革的需要，2006 年 3 月 1 日开始正式实施新的《农村五保供养工作条例》。新的《条例》明确地指出："农村五保供养资金，在地方人民政府财政预算中予以安排。中央财政对财政困难地区的农村五保供养，在资金上给予适当补助".自此，农村五保供养制度的经费由政府公共财政负担，这在我国农村五保供养制度的发展史上具有里程碑的意义。

　　（2）农村最低生活保障制度。

　　1996 年底，民政部下发了《关于加快农村社会保障体系建设的意见》，明确提出"凡开展农村社会保障体系建设的地方，都应该把建立最低生活保障制度作为重点",此《意见》的下发标志着农村最低生活保障制度的建立，也意味着解决农村贫困人口的生活问题有了制度性的保障措施。2007 年国务院颁布了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，该文件为开展农村最低生活保障制度提供了政策依据。到2011 年全国农村最低生活保障制度共保障 5305.7 万人，比 2010 年增长了 1.8%.从农村最低生活保障制度保障人数的增长率上看，自 2008 年到 2011 年呈现出明显的下降趋势，从 2008 年的 20.7%下降到 2011 年的 1.8%.这在一定程度上说明随着我国经济的发展，经济发展成果为更多的人所享受。农村的贫困范围有逐步缩小的趋势。

　　（3）自然灾害救助制度。

　　我国是一个自然灾害频发的国家，针对以往我国自然灾害救助中存在的权责不清，重救灾、轻防灾等问题，我国逐步对自然灾害救助制度进行了改革：首先，变救灾款无偿发放为有偿发放。在满足灾区受灾群众基本生活的前提下，把救灾款有偿发放给灾区受灾群众，减少灾民对政府救助的依赖性，提高灾民依靠自身能力抗灾救灾的能力。其次，逐步建立了防灾、减灾和救灾相结合的机制。再次，我国先后制定并颁布了一系列有关自然灾害防御的法律法规。如 1997年颁布的《防洪法》、2008年颁布的《防震减灾法》、2010 年颁布的《自然灾害救助条例》等。这些法律法规的颁布和实施对规范自然灾害救助工作、保障受灾人员的基本生活发挥了十分重要的作用。

　　最后，开始注重非政府组织（NGO）在自然灾害救助中的作用。我国的非政府组织（NGO）包括中国救灾协会、中国红十字会、中国慈善总会和一些民间社会组织。这些非政府组织（NGO）在动员社会力量参与灾害预防、救助等方面发挥着积极的作用。

　　在今后的灾害救助中，非政府组织（NGO）必将发挥更大的作用。

　　3.3当前中国社会救助体系的总体框架。

　　我国的社会救助体系的总体框架分为三大类，在这三大类下又细分为 9 个具体的社会救助项目。

　　从图 3.1 我国社会救助体系构成框架不难看出，以城乡最低生活保障和五保供养为主要内容的基本生活救助作为我国社会救助体系的基础，在衣、食、住等方面保障着我国城乡贫困人口的基本生活。以医疗、教育、住房、法律四项救助项目为内容的专项救助作为对基本生活救助的辅助。第三大类是临时救助，包括灾害救助、流浪乞讨人员救助以及临时救济。