农村社会救助体系存在的问题分析

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【题目】新农村社会救助体系建设困境研析
【第一章】乡村社会救助机制改革研究绪论
【第二章】农村社会救助相关概念和理论基础
【第三章】中国农村社会救助体系的发展历程
【4.1 4.2】寿光市农村社会救助体制的发展现状
【4.3】农村社会救助体系存在的问题分析
【第五章】完善寿光市新型农村社会救助系统的对策
【结论/参考文献】新型农村社会救助制度优化研究结论与参考文献

　　4.3寿光市农村社会救助体系存在的问题分析

　　通过前文对寿光市农村社会救助工作开展中所表现得基本情况进行分析，我们可以发现，寿光市在这方面进行了人力、财力和物力的大力投入和支持，所取得的成效也是有目共睹的，但与寿光市农村地区困难人口总数和对于社会救助的需求来看，现有的寿光市农村社会救助工作仍有许多改进和完善的地方，下面就当前寿光市农村社会救助体系运行中所存在的问题进行分析、探讨，以便找出问题和不足，有针对性的提出解决和完善的对策。

　　4.3.1农村社会救助相关法律法规不健全。

　　由于寿光市在农村社会救助试点工作以及全面工作实施中较之于全国其他地区起步较晚，在社会救助相关法律法规体系建设中仍存在诸多有待完善之处，通过分析当前寿光市已有的政策性文件和法律法规来看，包括 2006 年出台的《寿光市农村居民最低生活保障办法》，2007 年制定的《寿光市自然灾害救助应急预案》，2008 年颁布实施的《关于进一步做好城乡社会救助工作的十三条意见》，2009 年开始实施的《关于解决农村困难群众住房问题的实施意见》，以及 2011 年按照省级精神制定的《寿光市人民政府办公厅关于认真贯彻落实<山东省农村五保供养办法>的意见》、2014 年印发的《寿光市城乡医疗救助办法》等。

　　在以上各项法律法规和政策文件的实施过程中，还有很多不完善之处，而且部分法规在立法层次上较低，执行力较差，例如《寿光市自然灾害救助应急预案》中对于受自然灾害损失的农户的补偿标准并不具体。同时，寿光市在制定这些政策文件之前，很少会广泛的征求社会和专业人士的意见，甚至出现了部分法律条款照搬中央和省政府相关文件中的内容，而没有体现寿光市农村地区的实际社会救助需求。还有一部分政策文件的颁布是按照上级精神和指示被迫紧急出台的，例如《寿光市人民政府办公厅关于认真贯彻落实<山东省农村五保供养办法>的意见》，里面大部分内容都属于"头痛医头，脚痛医脚",对于实际的社会救助工作开展并没有多大用处。在寿光市所颁布实施的相关医疗救助措施和标准中，很多指标的确定往往是依靠部分领导的主观意识和认知，在发放救助资金之后，对于困难家庭并无多大帮助。这些法律法规和政策文件都需要进一步依据寿光市农村地区社会救助需求和实际情况来重新梳理、核对、调整和完善，需要进一步规范。

　　4.3.2农村社会救助管理体制不完善。

　　（1）参与农村社会救助的管理部门及人员没有统一的组织协调。

　　在寿光市现阶段开展的农村社会救助工作中，担负起主要管理职责的是各乡镇（区）的民政部门，其他政府机构诸如同级别的司法局、财政局、卫生局、教育局、人社局、建设局等也会参与到相应部分的社会救助工作中，这样以来就出现了一个"多龙治水"的现象，存在多重管理、标准不一的混乱现象。更为严重的是，这些政府部门在管理上于主管部门--民政部门并没建立一套较为统一、良好协调的沟通机制，并且在工作开展中的职责、权利上没有明确的划分，而高效运作的农村社会救助体系及其相关工作的开展必然需要一套良好的、及时的信息沟通平台，对于在社会救助环节出现的问题、困难、反馈的信息进行及时有效的处理，否则，不同部门反复重复地解决同一个困难群众的问题，不仅仅是人力资源的浪费，而且也是会造成社会救助工作的低效。这种管理模式下，一旦出现了问题，很难追究起责任人和责任机构，容易造成各部门之间在救助工作中的责任推诿、车皮球现象，并且多部分管理模式下，本来就有限的社会救助资金无法全部应用在困难群众身上，管理成本的支出所占比例就很大。

　　（2）参与农村社会救助工作的基层人员的工作力量较为薄弱。

　　在 2013 年，来自山东省民政统计年鉴统计数据显示，寿光市共有乡、镇、街道民政助理员 57 人，分布于不同的街道的社会救助管理岗位中，针对全市 13.8 万人所需要救助的农村困难人口，这样以来，如果进行平均的话，2400 多位的农村困难人口才可以分享得到 1 位民政助理员的服务，而在具体的社会救助工作中，这些基层工作人员并非将全部时间和精力用于农村社会救助这一基本工作中，他们还担负着一系列工作，诸如乡镇事务处理、农村扶贫开发项目跟踪监管、农业发展项目招商引资等，可以想象得到，在这样的人力资源支撑下，寿光市的农村社会救助各项工作的开展效果肯定好不到哪里去。

　　除了上述基层工作人员数量严重无法满足当前寿光市开展社会救助工作需求以外，在各项救助队伍中，还存在着专业化、高素质人员缺乏的问题，由于寿光市社会救助体系运行时间较短，还没有建立起较为完善的救助工作人员培训和上岗制度，致使整体救助工作人员的专业素质较低。

　　4.3.3政府投入资金总量远远无法满足社会救助需求。

　　我们知道，充足的政府财政支持是农村社会救助资金的保障之一，而畅通的资金来源渠道也很重要，那么，在寿光市农村社会救助工作中，对于资金的需求尤为紧迫，它是开展各项工作的基础条件，缺少了资金支持，什么事情否无法顺利开展。在现阶段，制约寿光市农村地区社会救助体系快速发展的问题主要就是资金供需矛盾所产生的问题，主要表现在以下几个方面：

　　（1）政府财政资金无法为寿光市农村社会救助工作开展提供充足的资金支持。

　　近些年来寿光市的经济社会发展突飞猛进，政府也加大了对社会保障资金的投入力度，但其在寿光市财政支出中所占的比例仍然很低。如表 4.4 所示，2013 年社会保障资金支出仅占财政支出的 10.22%,与我国"十二五"期间 25%的比重目标相距甚远。由于农村社会救助资金的统计包含在农村及其他社会救济资金中，因此此处用农村及其他社会救济资金代替。由于存在已久的"重保险、轻救助"的观念使得寿光市农村及其他社会救济资金在社会保障资金总投入中所占的比例很低。农村及其他社会救济资金的增长速度远不能满足社会对其的需求。从以上的分析可以看出，政府在农村社会救助上的资金投入不足。

　　以上表格中的数据来源说明：中国区域经济统计年鉴（2009-2013）和山东统计年鉴（2009-2013）整理而得。

　　（2）当前寿光市通过社会捐助获取的资金较少，不足以支撑社会救助对象范围的快速扩大。

　　社会捐助对于弥补政府社会救助资金的不足发挥着重要的作用，社会捐助应该成为社会救助重要的资金来源。但纵观近些年来寿光市的社会捐助事业，社会捐助的资金总额有限，对于弥补社会救助资金的不足微乎其微。如表 4.4 所示，近 6 年来社会捐助资金最高的为 2012 年的 1512.60 万元，这相对于一个市而言，简直是少的可怜。

　　2008-2013 年社会捐赠占农村社会救助资金的比例从未达到 8%,最高为 2011 年的7.90%.人均社会捐助也只是保持在个位数水平，最高为 2011 年的 3.70 元。由于农村地区地理位置偏远、交通不便，其贫困状况为外界知之甚少，农村地区吸引社会捐助的金额很少。因此对于农村社会救助而言，社会捐助对于弥补农村社会救助资金缺口的作用微乎其微。

　　4.3.4 农村社会救助标准普遍偏低。

　　（1）农村最低生活保障制度。

　　通过对比寿光市农村低保标准与山东省、全国的标准。

　　2010 年-2013 年寿光市 9 个乡镇农村低保人均标准均有较快的增长，大多数地区的年平均增长率超过了山东省乃至全国的增长率，其中个别地区如营里镇、侯镇的年平均增长率甚至超过了 30%.但纵观寿光市各乡镇（区）的保障标准，仍然存在着保障标准过低、各乡镇（区）保障标准不一的问题。寿光市历年来的保障标准均远远低于山东省和全国低保人均标准。

　　（2）农村五保供养制度。

　　寿光市的五保供养标准明显低于山东省乃至全国供养标准。以寿光市 2013 年各乡镇（区）的农村五保供养标准为例，其中五保集中和分散供养标准最高的为营里镇、侯镇，分别为每人每年 4200元和 2900 元，其余乡镇的供养标准则均为 3100 元和 1800元。寿光市有 8 个乡镇的供养标准低于山东省平均供养标准。与全国集中供养平均标准比较，有 8 个乡镇低于全国标准；寿光全市分散供养平均标准均低于全国标准。由此可以看出，寿光市五保供养标准不高，不能很好的保障五保人群的生活等需求。

　　此外，寿光市的五保供养标准还明显低于寿光市当地农村居民的平均生活水平。

　　2013 年寿光市农村居民人均纯收入 4744 元，农村居民人均生活消费支出 5768 元。比较后我们发现，寿光市农村五保供养标准低于当地居民的平均生活水平，供养标准仍然偏低。

　　（3）自然灾害救助制度。

　　长期以来寿光市政府并没有在自然灾害的预防上投入很大的关注，在自然灾害的救助上也没有建立科学的救助资金自然增长机制，存在着救助标准偏低的问题。寿光市政府在自然灾害发生时，对倒塌房屋的重建只给予一次性 5000 元的救助，对房屋的修缮只给予一次性 800元的救助，而生活救助款对于受灾群众也只是杯水车薪。

　　以上表格中的数据来源说明：通过对中国民政统计年鉴（2010-2014）整理获得根据上表中罗列出来的统计数据可以看出，自 2008年以来，六年内寿光市在自然灾害生活救助金额上的支出只有 2009 年达到了 162.07 每人每次/元这一最高值，其他五个年份中均不高于 150每人每次/元，且在 2011年达到了最低水平。这些用于自然灾害生活救助方面的资金支出根本无法抵消灾民所经受的损失，甚至对其生活状况的改善作用也是微乎其微。