“五保”供养制度发展历程、困境及其退出建议

　　“五保”供养制度是我国农村第一项社会保障制度，并且是针对特殊弱势群体建立的综合性救助制度，在农村其他社会保障制度长期缺位时期，发挥了重要的救助功能。进入 21 世纪后，农村逐步建立了各种福利救助制度( 包括最低生活保障制度、医疗救助制度、普及义务教育、实施普惠制的老年津贴等) 。将“五保”供养制度与这些制度进行对比不难发现，“五保”供养制在保障目的、保障对象、资金筹集等方面与上述制度有诸多交集，而在保障理念和保障水平上与其他制度有很大不同。在我国社会保障制度中，它是唯一的农村有、城镇无的社会保障项目。今后是将“五保”供养制度与其他制度并行，还是将“五保”供养制度的各项功能由其他社会保障制吸收整合，这是我国福利救助制度建设需要考虑的问题。

　　一、“五保”供养制度发展历程

　　关于“五保”供养制度的政策性规定最早见于1956 年1 月制定的《一九五六年到一九六七年全国农业发展纲要( 草案) 》。随后颁布的《高级农业生产合作社示范章程》重申了该措施的实施对象和落实方法。有关这方面的政策也就称为“五保”政策。1994 年 1 月，国务院发布了《农村“五保”供养工作条例》，它是我国首部关于“五保”供养工作的专门法规，它的颁布与实施标志着农村“五保”供养工作开始走上规范化、法制化的管理轨道。2001 年进行的农村税费改革削弱了集体经济组织的财力水平，全国多数农村集体经济组织无力负担“五保”供养所需资金和实物，致使“五保”供养水平大幅下降。

　　2006 年国务院重新修订了《农村“五保”供养条例》，规定由县级地方人民政府在财政预算中安排农村“五保”供养资金。它的出台意味着“五保”供养制度从社区制度上升为国家正式的社会保障制度，其资金来源更有保障。

　　二、“五保”供养制度实施中存在的问题

　　( 一) “五保”供养制度实际保障水平与制度规定有较大差距

　　《农村“五保”供养条例》规定，“五保”供养标准不得低于当地村民的平均生活水平。但在历次修订的《农村“五保”供养条例》中，均未对“当地村民的一般生活水平”做出细致说明，也未列出可供参考的操作标准。从已有的标准化统计方式看，内涵较为接近的一个指标是当地居民平均消费支出水平。因此，该指标成为衡量“五保”供养制度要求达到的保障水平的参考依据。而实践中“五保”供养标准达到甚至超过这一标准了吗?

　　2008 ～ 2012 年农民家庭平均消费支出占纯收入比重超过 74%。这意味着如果“五保”供养资金筹集到位，则历年人均供养水平应不低于当年农村居民纯收入的 74%。2008 ～ 2012 年每位“五保”对象每年可获取的供养资金由4760. 6 元增加到 7916. 6 元，分散供养对象在供养水平最高的年份，折合为农村家庭平均消费支出的相应比例也不过 50%，不及制度规定水平的一半; 即便是资金筹集水平较高的集中供养形式，“五保”户也远不能获得同当地村民平均生活水平持平所需的资金支持。这说明“五保”供养制度即便在 2001 年农村税费改革后，转由地方财政负责资金筹集，“五保”制度的实际供养标准与制度要求水平仍有较大差距。

　　( 二) “五保”供养制度并未实现对“五保”户的基本照护

　　“五保”供养形式有集中供养和分散供养两种，近几年我国集中供养的“五保”户比例维持在33% 左右①。照护职能是“五保”供养制度的重要内容之一。近年来，“五保”供养对象在“五保”供养制度下能得到较好的照护吗? 首先，调查发现，集中供养和分散供养的“五保”对象，其自理能力并没有显着差异，能否进入敬老院实现集中供养，基本取决于当地财力水平及提供的敬老院床位是否充足。其次，调查数据还表明，无论是集中供养对象，还是分散供养对象，均未得到基本的照护，即便是在被评为省级模范的敬老院里，老人的生活照料也主要依靠自助和院民互助。因此，“五保”供养制度并未给予“五保”户提供基本照护。

　　三、“五保”供养制度与现有社会救助体系的冲突

　　( 一) “五保”供养制度与现有社会救助体系在理念上有冲突

　　社会救助是为陷入困境中的人们提供资金或实物上的帮助，体现了社会物质生产的丰裕，彰显了社会制度安排的人道主义精神。为受助者提供基本生存所需、避免接受帮助的个体对救助体系形成依赖是社会救助制度秉奉的基本理念。在不同国家，大致形成了两种社会救助标准，一种是绝对标准，以维持被救助者的生存为限，所发放的实物或现金救济水平与当地的社会经济发展水平、物价、饮食习俗等密切相关，如我国实施的最低生活保障制度便采取了该种救助标准; 另一种是相对标准，以低于社会平均收入一定比例的人员为救助对象，所发放的实物或现金救济水平以达到某种收入或权利水平为标准，如欧共体国家采用各成员国平均家庭消费支出的 50% 为本国的贫困线标准。

　　从我国当前各项社会救助项目的实际救助水平看，采取的是第一种救助标准。而《农村“五保”供养条例》规定，“五保”供养标准不得低于当地村民的平均生活水平。这一规定可理解为供养标准不得低于当地居民平均消费支出水平。这意味着受助者仅以其不幸的处境就有权获得相应的财物，以维持与捐助者同等的生活水平，这显然是有违于我国现实的社会保障水平和一贯提倡的“保基本”的救助理念。

　　( 二) “五保”供养制度与现有社会救助体系在功能方面有重叠和冲突

　　“五保”供养制度与现有社会救助体系在功能方面的冲突表现为两者的保障功能存在叠加和冲突。“五保”供养制度无疑是一项综合性的保障制度。从《农村“五保”供养条例》中的项目看，多达十项保障项目，对其进行归类可分为生活类保障、医疗类保障、教育类保障和照护保障四大类。就当前农村其他社会救助政策而言，生活类保障有最低生活保障制度; 医疗类保障有新农合参保补助、大病医疗保险参保救助和基本医疗费用救助; 教育类保障有 2006 年以后普及的义务教育; 唯一缺乏的是照护保障，这是在我国目前还缺乏的一项保障制度。而“五保”供养制度亦未能承担起相应的照护职能。“五保”供养制度与其他单项救助制度在保障功能上有何联系? 后者能否承担前者的功能?

　　1.“五保”供养制度的“保生活”职能与最低生活保障制度有重叠和冲突。2007 年国务院发布了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知 》，提出: 农村最低生活保障对象是家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民; 保障标准按照能够维持当地农村居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定，并随当地生活必需品价格变化和人民生活水平提高适时进行调整; 保障资金由地方各级人民政府列入财政预算，由中央、省级财政对财政困难地区给予适当补助。将这一系列规定与“五保”户供养相关规定进行对比不难看出，两者在如下方面发生了重叠和冲突: 重叠主要是农村最低生活保障对象天然地囊括了“五保”户; 两者的管理部门均为民政部门; 两者的资金筹集方式相同，均需地方各级人民政府将其列入财政预算，且以地方资金筹集为主。冲突主要是: “五保”供养制度与最低生活保障制度的保障水平存在差异。“五保”供养制度要求为保障对象提供不低于当地居民一般生活的保障水平，而最低生活保障制度以维持救助对象基本生活为目的。这一差异导致“五保”供养制度在实践中出现两个问题: 一是与最低生活保障制度相比，“五保”供养制度提供较高的标准，使制度主体具有投机倾向。我国最低生活保障标准是依据维持受助者基本生活所需设置的，因此保障水平较低，低保保障水平仅为农村居民收入水平的 25%左右，与“五保”供养制度要求水平相去甚远，也与“五保”供养制度的实际供养水平有较大差距。设想一个可以生活在任何地区的“平均人”——— 一个无任何收入来源的 70 岁孤寡老人，他可以生活自理，他同时符合领取最低生活保障金及成为“五保”户的资质，他将怎么选择? 一个基本的方式是他会将二种方式进行对比，哪种制度获取收益更多，就选择哪种制度。以2012 年数据为例，全国农村低保平均标准为2067. 8 元 / 人 / 年; 农村“五保”集中供养年平均标准为 4060. 9 元/人/年，“五保”分散供养年平均标准为 3008. 0 元/人/年。

　　从理性人角度出发，该老人的优选次序会是集中供养、分散供养、最低生活保障。对个体而言，多样化的制度给保障对象提供了多种选择。在制度供给充分的情况下取收益最大项目几乎会成为必然选择。但在投入资金普遍不足的情况下，制度资金的提供方———政府又会做怎样的选择呢? 在能够解决问题且不违背公共道义的情况下，政府会从成本最小化立场进行选择，则政府为该老人提供的优选方案次序会是: 最低生活保障、分散供养、集中供养。这说明，功能重叠的不同制度会导致制度主体的投机行为，也从侧面解释了为什么政府没有积极性增设“五保”户集中供养机构和设施。二是对分散供养的“五保”对象，规定其生活保障水平高于最低生活保障水平缺乏合理的理论依据，具有较大的随机性。对比部分省市最低生活保障标准和“五保”供养标准，可发现“五保”供养标准普遍高于最低生活保障线。如，山东省青岛市 2013 年最低生活保障标准和“五保”供养标准分别如下: 即墨市、胶州市、莱西市、平度市( 以下简称“四市”)农村居民最低生活保障标准为每人每年 3420 元( 285 元/人/月) ; “四市”农村“五保”对象集中供养标准为每人每年 7200 元，其中农村居民最低生活保障金3420 元，“五保”生活补助金3780 元; 分散供养标准为每人每年 3600 元，其中农村居民最低生活保障金 3420 元，“五保”生活补助金 180元。

　　①这可明确看出，青岛市已将“五保”供养制度和最低生活保障制度合并实施，且体现出“五保”供养资金来源于最低生活保障却又高于最低生活保障。为什么“五保”供养标准要高出最低生活保障标准? 是因为“五保”供养的资金不仅要保障生活，还要保障其他之需吗? 显然不是，因为“五保”供养制度所要求的保吃、保穿、保烧柴等内容也是最低生活保障所需的内容; 是因为高出来的部分能使“五保”户达到当地居民的一般生活水平吗? 前述“五保”供养水平与居民一般消费支出水平的对比已对这一问题作出了否定的回答。一般认为，受家庭成员间消费共用和互补程度的影响，在同等收入条件下，不同家庭规模将产生不同的消费效果。国家统计局城调总队计算出的家庭规模影响系数如下，以三口之家消费及支出系数为基准，当家庭规模为 1 人、2 人、4 人、5人及以上时，家庭规模影响系数分别为 1. 13、1. 01、0. 98 和 0. 94。

　　说明如果要维持同样的生活条件，家庭规模越大，人均所需生活费用越少。考虑到“五保”户多为 1 人家庭，其所需生活资金要高于家庭规模较大的最低生活保障对象。但如青岛市对“五保”对象多发的 180 元是否与家庭规模对消费的影响系数相吻合，答案显然是否定的，①可能的推测是政府依据财力水平和投入意愿对该部分超出水平进行随机控制，与“五保”户实际需求水平并无多大联系。

　　2.“五保”供养制度的“保医”职能与当前各类医疗保险和救助项目有冲突。“五保”供养制度功能之一是为保障对象提供医疗保障，简称“保医”。在当前农村，已有新农合、大病医疗保险和医疗救助三种医疗类保障项目。其中，医疗救助制度是专门用于无力负担医药费用的贫困群体和家庭的救助项目，也包含如何帮助农村贫困群体参加各类医保。早在 2002 年，中共中央、国务院就在《关于进一步加强农村卫生工作的决定》中，提出要“对贫困家庭实行医疗救助……救助对象主要是农村“五保”户……可以是对救助对象患大病给予一定的医疗费用补助，也可以是资助其参加当地合作医疗。”此后，关于农村医疗保障的文件中，这一原则被一再强调，说明农村医疗保障类项目在实施之初就设计了与“五保”供养制度中“保医”职能相协调的通道，也预示着“五保”供养制度中的“保医”功能可以由农村其他医疗保险和救助项目承担。

　　3. 义务教育的普及分担了“五保”供养制度的“保教”职能。历次修订的《农村“五保”供养条例》均提出，对“未满 16 周岁或者已满 16 周岁仍在接受义务教育的，应当保障他们依法接受义务教育所需费用”。随着 2006 年新修订的《义务教育法》的出台，义务教育实现了真正的免费教育，符合条件的“五保”供养对象自然也被囊括在内。这说明作为“五保”要求之一的“保教”职能已自动消失。

　　四、“五保”供养制度逐步退出的建议

　　从整合社会救助制度体系、推进城乡社会保障一体化、降低社会救助制度运行成本角度而言，“五保”供养制度已完成其历史使命，是退出历史舞台的时候了。建议如下:

　　( 一) “五保”供养制度应依照有利于“五保”对象的原则缓慢退出

　　具体实施方式为，待护理保险和护理救助项目实施后，不再接受新申请的“五保”户，原有的“五保”对象有权依个人意愿选择继续留在原有体制中还是转移到新体制中，任何个人和机构均不得横加干涉。

　　( 二) 尽快建立护理保险和护理救助项目

　　随着劳动力流动加剧、少孩化和老龄化趋势的发展，家庭护理的匮乏成为社会发展中的新问题。发达国家针对这一社会问题的对策是在社会保障体系中设立护理保险，我国可借鉴该形式，并同时发展护理救助项目，以满足如“五保”户等群体的护理需求。

　　( 三) 建立针对特困群体申请各项社会救助项目的辅助和联动机制

　　“五保”供养制度覆盖的群体是一个需要社会多维救助的特殊群体，要求这一群体逐一去申请自身所需的各项救助可能会有困难。因此，建立针对该群体申请各项社会救助项目的辅助和联动机制，是落实该群体受助权益的应有对策。

　　参考文献:

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