失依儿童面临的社会救助困境及其成因分析

　　儿童是民族的希望、祖国的未来，保护儿童健康成长是家庭和国家共同的责任。虽然我国非常重视儿童的成长，逐步建立了保护儿童发展的社会救助和福利制度，但是，事实证明并不是所有的儿童都能够得到很好的家庭抚育和社会保护，从而形成社会上的失依儿童。失依儿童是指由于各种原因失去父母和其他具有亲情关系的成人正式照顾的16岁以下的儿童，他们或是由于父母亡故，或是由于法律原因不能与自己的父母共同生活，抑或是其他各种原因无法得到成年人的正式照顾，只能由社会中的他人或是机构才能维持自己的生活。〔1〕失依儿童实际生活中处于无人抚养、无依无靠的境地，但是目前的社会救助和福利制度又无法保障所有失依儿童的基本生活，因此，救助和保护失依儿童成为社会关注的热点问题。

　　一、失依儿童社会救助的重要意义

　　儿童是社会中的弱势群体，需要家庭和社会的扶持，一旦失去支持和扶助就会陷入困境。根据民政部社会服务统计数据，截止2013年第3季度，我国正式登记在册的孤儿数约为55．9万人，其中集中供养孤儿9．4万人，社会散居孤儿46．5万人。〔2〕除孤儿之外，我国还存在大量缺乏统计数字的其他失依儿童，关注和扶持失依儿童不仅是儿童健康成长的需要，也是政府的义务、社会的责任。

　　１．失依儿童社会救助是儿童健康成长的需要

　　儿童与成年人一样具有独立的人格和相应的权利。联合国 《儿童权利公约》 第六条指出：“缔约国确认每个儿童均有固有的生命权；缔约国应最大限度地确保儿童的存活与发展。”

　　〔3〕同时，公约对儿童的健康、言论、宗教、教育等方面的权利进行了明确规定。但是由于他们年龄较小、单纯天真，辨别是非的能力差，自我保护能力弱，对世界和生活环境的认识仍然停留在幼稚的阶段，是一个容易受到侵害、需要特殊保护的群体。联合国在 《世界人权宣言》 中也宣布：儿童有权享受特别照料和协助。家庭的抚养是儿童健康成长最基本、最重要的保护，但是对于失去家庭保护生活在极端困难环境下的儿童，则更需要社会给予特别的照顾，失依儿童就是这样一个需要特别支持和扶助的群体。他们失去了父母和家庭的第一层次保护，儿童权利的实现出现了危机，生存、健康与发展都受到威胁，因此，尊重儿童自身权利，促进儿童健康全面发展需要社会救助制度的第一道支持。

　　２．失依儿童社会救助是社会事业改革创新的要求

　　改革开放以来我国经济获得了迅速发展，据 《2012年国民经济和社会发展统计公报》 显示，2012年全国国内生产总值为519322亿元，年末全国大陆总人口为135404万人，〔4〕因此，我们可以计算得出中国人均GDP为38354元，根据2012年末人民币与美元汇率的中间价6．2855，〔5〕可以计算出2012年我国人均GDP已经超过6100美元。但是社会事业的发展却与我国的经济发展水平不相适应，失依儿童的社会救助制度缺乏，经济与社会发展出现结构性失衡。“十二五”时期是中国全面深化改革，全面建设小康社会的时期， 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》 中提出，紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义深化社会体制改革，改革收入分配制度，促进共同富裕，推进社会领域制度创新，推进基本公共服务均等化，加快形成科学有效的社会治理体制，确保社会既充满活力又和谐有序。〔6〕要促进社会事业改革创新，实现“小政府，大社会”，就应该对包括失依儿童在内的处于困境的特殊群体给予救助和保障。

　　３．失依儿童社会救助体现了国家的文明进步

　　儿童代表着希望和未来，他们不仅属于家庭，更属于国家。一个国家和社会儿童的状况如何，决定着这一国家未来人力资源的状况，影响着社会的发展进步。 《中国儿童福利政策报告2013》 指出，中国是一个拥有3亿18岁以下少年儿童的国家；在未来，儿童是中国发展过程中最重要、最宝贵、但是又最稀缺的资源。儿童的发展程度关系着中国发展的质量，体现着社会的文明进步，一个现代化富强文明的国家应该是儿童能够获得充分发展的国家。因此，儿童的保障就不再仅仅是家庭或着是扩展家庭的责任，更是国家应该承担的义务，特别是对于失去父母养育，没有依靠的儿童而言，国家政府承担着义不容辞的救助责任。如果失依儿童在失去家庭抚育的条件下又无法得到政府的关注和爱护，其生存和发展就会受到巨大影响，甚至会成为社会矛盾、社会问题的集中反映，影响国家的长治久安。作为失依儿童的终极监护人，政府应该为儿童提供安全的、有益的成长环境，保证未来社会高素质的人才。

　　二、失依儿童面临的社会救助困境

　　中国一直以来将尊重和维护儿童权利作为社会核心价值理念，各级政府也从满足民生需求的角度制定了一些政策和制度保障儿童的健康成长。但是失依儿童能够享受到的社会保护和救助仍然不足，无法满足儿童生活、教育和医疗等的基本需要，他们时刻面临着生存和发展的危机。

　　１．家庭的抚育保护作用非常有限

　　父母和家庭是维护和实现儿童权利，预防儿童陷入权利危机的第一线实践者，好的家庭是儿童成长最好的氛围和环境。对于失依儿童而言，虽然家庭或扩展家庭仍然承担着最主要的养育责任，但是家庭的照顾和抚育作用严重不足，无法满足儿童健康发展的需要。他们中有的由于父母亡故，无法得到核心家庭的照顾和抚育；有的由于法律原因、严重疾病或其他原因，父母抚养能力受到重大影响，家庭抚育和家庭保护的作用非常有限。由于我国浓厚的家族观念和亲情传统，在失去核心家庭之后，失依儿童往往由以血缘关系为纽带的亲属或家族形成的扩展家庭抚养，例如许多失依儿童与爷爷奶奶、外公外婆、叔叔或姑姑、姨妈或舅舅等生活在一起。然而，祖父母抚育存在着比较大的代沟和思想观念的差别，他们只能给予儿童生活上的照顾，难以解决孩子的教育和心理问题。而且随着祖父母年龄的增长，老年人收入能力和自理能力逐步丧失，不仅无法给予失依儿童良好的照顾，失依儿童还会因为照顾祖父母而增加生活的压力和负担。父亲或母亲辈亲属抚养下的孩子，则经常因为非亲生的顾虑难以得到合适的教育和管理。

　　２．制度的保障程度明显不足

　　失依儿童作为儿童中的特殊困难群体，应该得到政府的制度保障。随着我国对民生保障的重视，失依儿童的社会救助逐步得到各级政府和民政部门的关注，各地陆续出台相应的制度保障其基本生活。从目前失依儿童能够享受到的制度保障来看，主要分为三类：第一类是孤儿保障。党和政府历来重视孤儿的健康和成长，从基本生活、医疗、教育、就业、住房保障和服务等多方面给予孤儿较全面的保障，这是针对失依儿童较完善的制度保障，但是我们也看到它的对象仅仅是孤儿。农村的五保供养，针对农村未满16周岁无劳动能力、无生活来源又无法定抚养义务人，或者其法定抚养义务人无抚养能力的儿童，给予农村五保供养的待遇。第二类，最低生活的保障。各地方在实施最低生活保障制度的过程中，将部分失依儿童及其亲属纳入到低保制度中。第三类，特殊困境失依儿童群体的救助。如四川凉山州失依儿童、河南艾滋病村的失依儿童，经过新闻媒体的报道，引起当地政府的重视，从而出台救助管理制度给予基本生活的现金补贴。但是，从整体看，针对失依儿童没有完整的制度保障，国家政府责任处于缺失状态，现有的制度保障面狭窄，保障水平较低，保障程度明显不足。
　　
　　３．社会的救助和支持缺乏
　　
　　失依儿童的困境在逐步得到政府重视的同时，也引起了社会的关注。一方面失依儿童的邻里及其所在的基层社区、村组织提供了部分的经济、心理和服务上的帮助。特别是在农村，邻里的社会支持是非常强的。研究发现，邻里是失依儿童家庭最主要的帮手，是失依儿童抚育过程中的主要福利供应主体。但是，由于没有政府明确的政策法规，现实中也出现了部分村组织虽然想要提供资金支持但却不能介入的现象。

　　〔7〕另一方面各社会组织和社会团体也积极参与失依儿童的救助。例如四川凉山的失依儿童得到了中美商会、中华红丝带基金会、中国青少年基金会、深圳基金会、顺丰基金会、壳牌 （中国） 有限公司、凤凰卫视、FXB等机构的大力帮助，较为有效地解决了当地“失依儿童”的困境；〔8〕河南受艾滋病影响的失依儿童得到了联合国基金会、英国救助儿童会以及中国艾滋病协会的帮助等。但是这些社会组织或社会团体的救助仅针对由于特殊原因形成的比较集中的失依儿童群体，救助面狭窄，而且这些救助缺乏持续性，往往在社会媒体关注度下降的同时救助也会逐渐减少甚至消失。

　　三、失依儿童社会救助困境的原因分析

　　失依儿童社会救助陷入困境是由多方面的原因造成的，既有法律政策和保护机制缺失的原因，也有现实儿童保护执行过程中存在的问题，主要体现在以下四个方面：

　　１．失依儿童的权利保护法律缺失

　　关于儿童权利保护方面的立法，一般应该包括儿童法、儿童福利法、儿童保护法、教育法、收养法、儿童福利机构法、儿童照料法等。我国关于儿童权利保障的法律只有未成年人保护法、义务教育法、母婴保健法、收养法、残疾人保障法、预防未成年人犯罪法，其他涉及儿童保护的立法都是一些部门规章和政策性文件，儿童立法内容缺失较多。特别是在我国没有出台社会救助法和社会福利法的情况下，失依儿童社会救助和社会福利方面的法律更是处于空白。由于无法可依，我国没有建立失依儿童救助保护的基层组织，也不会设立专门的儿童救助保护财政体系，各级政府想管却管不了，想救助却没有相应的经费保障，处于两难的境地。而作为儿童保护最重要的法律， 《中华人民共和国未成年人保护法》 由于规定大多缺乏可操作性，对儿童的保护不力。例如未成年人保护法虽然有关于监护权转移的规定，但是当失依儿童无法得到良好监护的情况下，却难以转移其监护人的监护权。

　　２．孤儿的制度性保障政策救助面狭窄

　　2010年11月 《国务院办公厅关于加强孤儿保障工作的意见》 （国办发 〔2010〕 54号） 出台，这是国家第一次直接通过现金补贴的形式为孤儿提供制度性保障，将国家对孤儿的保障从福利机构扩展到院内外的所有孤儿。孤儿保障是唯一专门针对失依儿童的社会救助制度，但是，我国孤儿的认定范围过于狭窄。

　　《意见》 指出“孤儿是指失去父母、查找不到生父母的未满18周岁的未成年人”。〔9〕因此，能够纳入到孤儿保障制度的仅限于失去父母的孤儿，父母一方或双方健在，却由于法律原因、严重疾病、吸毒或其他特殊原因失去依靠，无人抚养的失依儿童仍然处于生存、发展的困境，得不到相关制度和政策的保障。江苏南京市饿死的李氏小姐妹由于父亲服刑、母亲吸毒离家无法承担抚养义务，实际上处于无人抚养的状态，但是南京市的孤儿院却不能接收，因为她们的父母健在，不能算孤儿，结果导致了悲剧的发生。

　　３．儿童的救助保护机制缺位

　　我国党和政府历来关心儿童的健康成长，多个部门和机构对儿童的保护和管理工作负有责任。失依儿童的救助保护工作多个部门在管，但是又存在多个部门都不管的状况，究其原因是我国没有形成针对儿童问题的救助保护机制。第一，我国没有独立的儿童救助保护管理机构。我国与儿童救助和福利相关的管理部门涉及较多，仅2006年 《15部门关于加强孤儿救助工作的意见》 就涉及民政部、中央综治办、最高人民法院、发展改革委、教育部、公安部、司法部、财政部、劳动和社会保障部、建设部、农业部、卫生部、人口计生委、共青团、妇联15个部门。除此之外中国关心下一代工作委员会、未成年人保护委员会等组织也涉及儿童救助与福利。但是，到目前为止独立统一的儿童救助保护管理机构仍然缺位。第二，基层救助缺乏组织网络。在基层救助工作中，县区级以下的组织和人员缺乏，无法对失依儿童进行全面的评估和掌握，救助的可及性无法保障。第三，失依儿童救助工作机制没有形成。北京师范大学中国公益研究院常务副院长高华俊认为，儿童福利问题的解决从来就是一个系统工程：一要有社工介入；二要有接替的监护人；三要有处置协商会议；四要有后路；五有跟踪监测。〔10〕现实中正是由于没有良性的救助工作机制，很多失依儿童的悲剧才一次又一次的发生。

　　４．社会组织和社会团体的力量薄弱

　　失依儿童的救助主要应该是政府的责任，但是社会力量的参与会更好地促进失依儿童困难的解决及其健康成长。社会力量对四川凉山和河南受艾滋病影响的失依儿童的救助，已经显现出其巨大的优势。但是，目前我国社会组织和社会团体力量薄弱，无法发挥应有的作用。一方面慈善组织、非营利组织等社会组织数量少，发展缓慢。虽然 《国务院机构改革和职能转变方案》 对改革社会组织管理制度作出重大部署，推进行业协会商会与行政机关脱钩，对行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织实行直接登记，完善相关法律法规，健全社会组织管理制度，〔11〕但是我国慈善公益类社会组织刚开始起步，力量薄弱，难以满足需要。另一方面专业化的工作人员缺乏。由于缺乏专业化的社会工作队伍，社会组织本身的专业性不足，这就会导致社会组织的执行力不强，公信力不足，因此制约其救助工作的开展和可持续性。

　　参考文献：

　　［1］ 曹海彬．农村“失依儿童”社会支持网络分析———基于湖北省黄陂、安陆的调查研究 ［J］ ．青年探索，2008 （3）：69．
　　［2］ 民政部，2013年3季度社会服务统计季报 ［EB／OL］ ．2013－10－22．
　　［3］ 儿童权利公约 ［EB／OL］ ．