低保金能否满足基本生活需要

　　一、社会政策视野下的基本生活需要

　　长期以来，我国政府和学界多受经济决定论的影响，不少人习惯地认为经济发展决定了社会发展乃至政治体制的改革。然而随着经济腾飞，贫富差距却在逐渐扩大。中国科学院发布的《2012中国可持续发展战略报告》显示，中国尚有1.28亿贫困人口。

　　在经济发展并不必然消除贫困的情况下，通过社会政策来调节收入再分配、促进社会稳定，已经成为各国共用的、行之有效的办法。

　　诚如当代英国社会政策学家阿尔考克所言：“当市场趋向于根据需要来分配资源时，社会政策则更多地根据基本生活需要来分配资源”。

　　基本生活需要是社会政策中的灵魂概念——在社会政策的策划和设计过程中，“基本生活需要”这一概念的影响几乎是无时不在、无处不在。

　　从广义上讲，社会福利的存在就是为了满足人类需要。

　　需要从三个方面推动社会福利政策的发展：社会成员的基本需要是社会福利政策发展的基本动力；由于自然环境和社会环境的变化所产生的人类的社会需要是社会福利政策发展的重要动力；基于社会成员的社会权利所提出的新需要是社会福利政策发展的新动力。

　　人类需要是学界关注的重点概念，但其概念体系并未有定论。马斯洛的需要层次理论自不必说，从其诞生至今的70年来，一直在人类需要理论中扮演着奠基性作用。Bradshaw对需要进行的分类，划分为规范性需要、感受需要、表达性需要和比较需要。

　　Streeten对基本生活需要的概念扩展得出四种定义，其中最具现实意义的前两种，恰好就体现了两种迥异的范式：从狭义的、生理的角度出发，基本需要可以定义为是食品、衣服、住房、水和卫生等这些维持健康与营养的基本生活必需品的总和；若从新自由主义经济学家的视角出发，基本需要也可被主观地视为消费者自身需要的满足。

　　在社会政策领域中，贫困、基本生活需要和社会救助，总是紧密相连。福利供给是为了解决人们的基本生活需要，所以基本需要的概念在政策场域并不抽象；事实上为了便于操作，政策研究中通常都采用较为实际的方式来界定基本生活需要。早期的贫困研究已经开始引入基本需要的概念，而其定义与测算，也是贫困测量的关键所在。19世纪末20世纪初，朗特里在英国约克进行了生活状况综合调查，并基于对基本生活需要的测量，制定出的英国贫困线而后沿用30余年都行之有效。

　　当然，贫困与需要的量化研究也是伴随社会发展而不断改变的。如以朗特里的研究为基准，英国在20世纪中叶已经可以摆脱贫困，但贫困仍是英国最突出的社会问题之一。

　　事实上，后人仍在根据当前的经济社会发展而不断改进基本生活需要的内涵和测量方式，例如伦威克与伯格曼于1993年提出采用“基本生活需要预算”的方法来测量贫困线，其预算模型中包括了食品、住房、交通、医疗、儿童照料、穿衣和个人护理等七个方面的支出，体现了不同时期的基本需要。

　　在工业化、市场化和社会多元化的宏观背景下，单一的客观或是主观的界定方式，都难以全面地概括人们的基本生活需要。人类需要的主观性与客观性特质，使得这一概念富于争议。

　　因此，本文中的基本生活需要，定义为个人或家庭维持基本健康生活的所需资源的总和——此定义介于客观与主观这“二维”之间：既兼顾到基本生活需要中的“基本”这一特征，又考虑到主观因素对于自身需要的影响。我们在实地调查过程中，也没有把低保线默认为基本生活需要的客观标准；而是以自我定义与自我汇报相结合的方式，通过对低保家庭、政府工作人员以及专家的调查，来探究低保家庭的需要满足状况。

　　社会政策的核心思想之一就是满足人们的基本生活需要，所以从被保护者的角度来探讨其基本生活需要的满足是一个不可或缺的视角，也是对社会救助、乃至广义的贫困问题的一项追本溯源式的研究。另外低保对象是经过制度严格筛选后的目标群体，所以对低保家庭基本生活需要的分析，既是对社会救助的理论探讨，亦是效果评估，也是对广义的社会福利与社会政策的探索。

　　二、低保金能否满足基本生活需要：描述性统计结果

　　在我国建立城市居民最低生活保障制度前，传统的社会救济制度只将那些由自然原因造成贫穷的弱势群体作为救济对象，主要是一些无收入来源、无劳动能力、无亲属扶养的孤老残幼。作为经济体制改革以来社会救助的主要制度创新，城市低保制度将家庭人均收入低于当地低保标准的全体城镇居民都纳入保障范围，使社会救助的概念从内涵到外延都发生了根本变化，城镇居民能否享受低保只取决于其生活困难程度，而无关劳动能力、就业状况等因素。然而，在低保对象的主观判断下，这种制度性的现金救助是否能够有效地满足他们的基本生活需要?此外，低保金是不是满足低保家庭基本生活需要的唯一决定因素?如果不是，那么除了低保金以外，还有哪些因素能够显着影响低保家庭的需要满足程度?本文试图通过定量研究与定性研究相结合的方法来得出答案。

　　本文采用的资料和数据主要来源于 2007-2008 年民政部社会救助司（原最低生活保障司）委托中国人民大学劳动人事学院进行的“中国城市低保制度绩效评估”项目。

　　该项目主要运用问卷调查和定性访谈，对城市低保制度的执行情况进行了调研与评估。根据分层随机抽样方法，项目组先从全国选取北京、重庆、湖南长沙、广东中山、甘肃天水和辽宁朝阳等 6 个典型城市作为抽样单位；并基于“民政事业统计信息管理系统”记录的低保家户信息，通过随机抽样选取了 1462 名调查对象，最终得到有效问卷 1209 份。在问卷调查的基础上，项目组选取了部分低保对象和低保干部作为个案访谈对象，进行了 108 个深度访谈，其中低保对象 90 人，低保干部 18 人。作为项目的跟进，2011-2012 年间，我们又访谈了 5 位政府官员和 5 位学者，持续跟进低保政策近年来的变动和未来的发展走向。

　　本研究的样本主要呈现出以下人口与经济特征：（1）低保对象的性别比例无明显差异，男女各占一半；（2）教育程度偏低，七成以上（74.2%）的受访者仅有小学或初中文化程度；（3）低保对象多为中老年人口，30岁以下的低保对象较少；（4）就业状况不理想，正式就业或灵活就业仅为约20%，其余多为失业；（5）老人、病人和残疾人较多，约有1/3的受访者是因病或因残而致贫。

　　为衡量低保制度对被访者家庭基本生活需要的覆盖程度，问卷设计中包含了“你认为低保金能否满足基本生活需要”这样一个问题，并提供了“完全能够满足”、“勉强能够满足”、“仅能部分满足”和“完全不能满足”四个选项。在数据整理过程中，我们发现了一个有趣的现象：表示“低保金完全能够满足基本生活需要”的被访者，并不是低保金最高（由于被访者的家庭规模存在差异，我们用家庭人均低保金来衡量受益水平）的人群；相反，认为“低保金仅能部分满足基本生活需要”，或是认为“低保金勉强能够帮助家庭度日”的被访者，其家庭人均低保金的均值反而最高（参见表1）。因此我们推测，在现有的制度条件下，家庭人均低保金并非影响低保家庭基本生活需要满足程度的唯一因素。

　　为验证以上推测，我们根据低保对象就上述问题的回答将样本分成了4组，并使用SPSS软件，对各组样本对应的家庭人均低保金进行了方差分析。

　　根据分析结果，我们在1%的显着性水平下（F=5.95）拒绝了原假设“H0：在不同的基本生活需要满足程度下，家庭人均低保金的均值并无显着差异”，故可认为四组子样本的家庭人均低保金水平存在显着差异。但多重比较结果同时表明，第一组（完全不能满足）与第二组（部分满足）、第三组（勉强满足）之间存在显着差异；而第二组分别与第三组和第四组（完全可以满足）均无显着差异；第四组更是与其他三组都无显着性差异。换言之，从统计上讲，认为低保可以完全满足基本生活需要的组别，所领取的低保金与其他组别的低保金领取水平并无显着差异。方差分析的结果在某种程度上验证了我们的推测，下文将着手构建计量模型，进一步分析低保对象基本生活需要满足程度的影响因素。

　　三、哪些因素影响基本生活需要满足?

　　基于理论研究和上述分析结果，我们有理由认为，低保救助金额是决定基本生活需要满足程度的重要因素，但非唯一因素。本节旨在探讨的重点问题在于：究竟是哪些因素影响了低保对象基本生活需要的满足程度?当然，基本生活需要从来都不是一个绝对客观的概念，尽管我们在问卷和访谈中尽量客观地测量基本生活需要的满足程度，但这仍是包含主观性的客观现实。

　　根据问卷设计，低保对象对“你认为低保金能否满足基本生活需要”问题的四种回答之间存在递增的有序关系。鉴此，我们考虑建立离散选择模型，来对样本基本生活需要满足程度的影响因素进行一个细致的梳理。关于模型设定，我们认为，有序回归模型比普通的多项式模型或多元离散回归模型更能充分利用数据中的信息。在有序Probit回归模型中，因变量y可以根据潜变量模型推导得出。假定潜变量y*由下式决定：

　　y*i=β'Xi+εi（1）
　　
　　其中，y代表低保制度对被访者基本生活需要的满足程度，并在［1，2，3，4］上取值；X是自变量，反映被访低保对象人口特征和经济特征；β为待估参数；ε表示残差项，假设ε对变量X的条件分布为标准正态分布，即e| X ~ N(0，1)。潜变量y*可根据X和β计算得出，而y和y*的关系则根据公式2决定。设为门槛值（Threshold），并有：如果, 则, 即“完全不能满足”；如果, 则, 即“仅能部分满足”；如果, 则, 即“勉强可以满足”；如果, 则, 即“完全能够满足”。

　　同时, y对X的条件概率可以表示为：（2）Pr(yi=m|Xi)=F(αm-β'Xi)-F(αm-1-β'Xi), 其中m∈(1, 2, 3, 4) （3）在因变量和自变量的取值确定后，系数β和阀值可以使用极大似然方法得出。同时，我们需要对系数β进行相关的显着性检验。

　　自变量的选取主要考虑个体因素和制度因素。

　　其中，个体层面的变量包括：性别、年龄、教育程度、健康状况、就业或在学状况、心理健康程度（根据CES-D抑郁自评量表测量）、家庭成员中是否有病人、是否需要供养子女上学、婚姻状况；在制度层面考察的变量包括：家庭人均低保金数额、是否认为核定救助金额符合实际情况、对低保资格的审批过程是否满意、是否参加社区公益劳动、是否介意将低保名单在社区内张榜公布等。

　　我们用Stata软件对上述模型参数进行估计，回归结果如表3中第2列所示。考虑到有序Probit回归模型的特点，为进一步了解各变量对需要满足的影响程度和方向，我们计算了各个变量的边际贡献。变量XK的边际贡献指的是在其他变量取均值时，该变量变动1个单位对样本某项选择的概率有多大影响。其计算方法如下：

　　

　　利用上式（4）就可以计算每个变量对相应选项的边际贡献。表3的3-6列中，同时给出每个变量对于选择四种不同满足情况的概率的边际贡献情况。

　　

 

　　上表汇报了模型的统计结果。通过显着性检验的个体因素变量包括年龄、教育程度、在学或就业、心理健康状况，也就是说，这些因素会对低保家庭的基本生活需要满足的程度产生显着影响。其中，较为突出的是教育程度变量。统计结果显示，教育程度越高，越倾向于选择低保金不能满足需要（边际效应10.05%）或是仅能部分满足需要(边际效应6.57%)，而不是勉强满足需要（边际效应-15.48%）和完全满足需要（边际效应-1.15%），这可能是由于教育水平较高的低保户对生活有更高的期待和要求所造成的；低保金则有正向的作用，亦即被访者家庭领取的人均低保金越高、其基本生活需要越容易满足；被访者正在就业或是读书的状态，也可正向地影响其需要满足程度。值得注意的是，心理健康状况也明显制约着低保对象的需要满足程度，患有抑郁症的受访者更加不易满足。在制度层面，在控制住其他变量的情况下，如果被访者主观认为低保金在金额核定和发放方面符合其实际情况，就会更倾向于认为低保金可以满足其基本生活需要。

　　四、低保对象的心声：低保金满足基本生活需要的定性分析

　　上述统计结果从数据层面揭示了低保金与基本生活需要满足之间的关系，但此项研究并不止步于此。通过开放式编码、轴心式编码和选择式编码，我们对个案访谈资料进行了处理。特别是以低保金满足基本生活需要为核心，对与其相关的重要概念和现象进行了挖掘。研究结果再次揭示，基本生活需要实质上是一个相对松散与灵活的概念。在大多数低保对象和低保干部眼中，低保金是用于保障日常生活起居、也就是简单的衣食需求的；对于一些身体较差需要就医的低保对象而言，医疗则是他们基本生活需要之一。另外对于有子女正在读书的家庭而言，日常的教育费用也是首要的家庭支出。

　　首先，针对基本生活需要，受访者大体上持有三种态度：第一种认为低保制度是惠民利民的有效举措、保障了贫困人口的基本生活，内心感到十分知足并由此感谢党、感谢政府；第二种基本认可低保制度是政府在财力有限的情况下的利民措施，但认为低保金较少，仅能满足最基本的吃饭问题，通常持此种观点的受访者大体上可以理解低保金的功能与限制，也认为低保金可以满足基本需要；第三种认为低保金远远不能满足生活需要，自己依旧在困窘生活中挣扎而并未得到足够保障。

　　其次，我们发现除了吃饭穿衣的基本生活需要，低保对象的其他需要主要集中在医疗健康方面。如果把医疗健康需要视为基本生活需要的话，那么对于一部分低保家庭而言，低保金则很难满足其需要——换言之，生病及医疗费用是许多贫困家庭的致贫原因与最大压力。除了医疗之外，低保家庭的低保金还集中花费在子女教育上。其实有一部分低保对象，正是由于低保资格可以为孩子减免一定学杂费而加入城市低保制度的。但在访谈中也有一些受访者表达了对子女完成学业后摆脱家庭贫困的未来憧憬：“假如我孩子真要是上完大学工作了，这钱给我我也不要，因为那时候我也有退休金了，生活也就没什么后顾之忧了。”

　　综上所述，访谈资料揭示低保金保障了城市贫困人口的基本生计，显示出政府在社会公平方面所作出的努力，有利于社会稳定。另一方面，提高低保金水平的呼声也比较高。低保干部普遍认为，低保金可以保证低保对象满足温饱，但是绝大多数低保家庭的生活比较拮据，需要精打细算。如果有医疗、教育等大笔支出，低保金可能就只是杯水车薪。

　　第三，一部分访谈对象表示出了自尊与劳动的需要。访谈发现，低保对象的心理健康问题不容乐观。在我们的调查中，有关低保对象抑郁状况的量表（CES-D）显示，接近一半的低保对象存在抑郁症状。另外，我们也注意到，在基本生活需要之上，不少被访者还表达了自己渴望受人尊重、不希望被打上低保烙印的愿望。我们认为这可能与低保对象的自尊与劳动需要的满足有关。

　　与此相呼应的是，部分民政干部反映：有些低保对象骗保，或是态度蛮横，稍有不满就大吵大闹滋事。

　　他们认为处于劳动年龄且具有劳动能力的人，其实不太适合长期吃低保。这不是说这些低收入者不需要救助，而是要在救助的基础上激励其就业。正如北京市街道民政干部梅女士（编号2-3）所言：“对于在就业年龄段有劳动能力的，不是不救助，而应该以扶持为主，而不是以救助为主……不是说一劳永逸地就这么下去了，应该属于扶持。就是说你困难的时候我帮助你，但是呢，有一个机制必须得激励你出去，还得让他们自食其力。”

　　五、结论与讨论

　　经济的发展与物质的丰富并不必然消除贫困现象。贫困并不会随着经济增长而消失，相反，发达国家的现状恰恰表明富裕国家也无法完全消除贫困。因此在经济高速增长而社会呈现多元化发展的背景下，低保以及广义的社会救助制度不可或缺。我们的研究显示，低保制度看似仅仅是一张“安全网”，起着最基本的救助作用，但是它在保障国民的基本生活需要和心理安全感方面扮演着重要角色，对于维护社会稳定和促进社会和谐方面也具有不可替代的功用。

　　社会政策的设计从来都不是一蹴而就、一劳永逸的。而低保制度的执行与评估过程，也蕴含着发现新问题的起点。本文揭示，在个体和制度层面都有若干因素影响着低保对象对基本生活需要的主观认识。

　　描述性统计结果显示，低保给付金额的高低并非影响基本生活需要满足度的唯一因素；回归模型的结果显示，教育程度、年龄、在学或就业、心理健康状况、认为低保金符合自己实际情况、以及制度的公平性等因素，对低保对象的基本生活需要满足程度产生了显着影响。定性研究的结果显示低保对象有提高低保救助金额的愿望，同时进一步揭示了基本生活需要的模糊外延，也即医疗和子女教育的需要，以及自尊和劳动的诉求。立足于本文的研究结论，有如下两个相关问题值得讨论。

　　1.关于基本生活需要的界定

　　如前文所言，在早期的贫困研究中，基本生活需要是从日常餐食、甚至细化到每日所需热量的方法来衡量的。时至今日，随着物质生活水平的提高，基本生活需要的内涵和外延也在不断发展变化。特别是我国人口众多、且存在显着地区差异，因此很难以一个量化的、纯客观的标准来界定基本生活需要。相反，基本生活需要具有一个模糊的边界。如果仅视基本生活需要为日常的穿衣吃饭的需要，那么低保金可以在基本生活需要满足：一项城市低保制度的实证研究很大程度上满足民众。但是对于体弱多病或年老残疾的低保对象而言，医疗也是其基本生活需要之一；对于家中有正在读书的子女的低保家庭而言，教育花费也是不可避免的重大生活支出。值得注意的是，对于处于劳动年龄、有能力工作的低保对象而言，他们具有强烈的劳动和自尊的需要。理论上我们可以界定基本生活需要的概念，但是在现实生活中，它的外延却很难厘清。当然，在制度设计与执行中都可以简单处理，那就是不予考虑——但这些基本诉求又会实实在在地影响低保家庭的生活福祉，归根到底仍旧是不能回避的政府责任。

　　2.关于制度的未来发展

　　低保制度本质上是以收入为标准、以现金救助为主要手段的福利制度，旨在解除贫困家庭的生活困境；而现行制度却正在演变成一个综合性的社会救助体系，承载了过多的救助责任。简言之，低保制度不是“万能良药”，不能期待它可以满足目标群体的所有需要，?指望它可以“一揽子”满足所有基本生活需要也是不现实的。从社会保障制度顶层设计的角度考虑，应当在低保制度的基础上，建立统一的综合性社会救助体系。着眼于低保制度的未来发展，与低保制度配套的劳动就业、医疗卫生、教育救助、住房保障，以及心理健康、社区服务和社会融入的相关政策都是必需的。

　　近年来，随着社会保险制度的逐步完善，尤其是城镇社会养老保险制度和城市低保制度的有效衔接，一部分下岗失业工人开始领取养老金，城市低保制度缓解城市贫困的应急性救助功能正在发生转移，城市低保制度的覆盖对象相对固定化甚至开始萎缩。因此，应当进一步规范和明确城市低保制度的救助对象，适时调整城市低保制度的目标群体，使制度效能达到最佳水平。归根结底，一项保障制度只有同社会现实相适应，只有与目标群体的基本诉求相吻合，才能实现制度预期的社会功能。

　　为了满足低收入人群的基本生活需要，须有针对不同人群的福利考量，而不能单纯依靠低保金解决所有问题。对于传统“三无”人员，低保金具有无可替代的救助作用；对于残疾人，除了低保金之外，还可以享受残疾人福利津贴；对于那些处于劳动年龄特别是中青年、具有健全劳动能力、且有一定文化程度的贫困人口，应鼓励其就业，只提供短期的失业救济或收入补偿等，通过开展就业培训与服务，促进有劳动能力、受教育程度高的低保对象就业，满足其自尊的需要，实现其自我价值；对于因失业、病患或子女教育而短期陷入贫困的家庭，不应该纠结于是否给予低保资格，而应考虑建立短期的专项生活救助制度，通过灵活的退出和重入机制，避免滋生“福利依赖”和“贫困陷阱”。

　　当前，我国社会正经历着一场范围甚广、程度极深且历时甚长的大规模社会经济变迁。在这种背景下，低保制度必须与时俱进。为了避免低保制度成为僵化的救济制度，则须考虑多重复合因素的不同影响，以及不同人群在不同生命周期阶段的现实需要与基本诉求。