第 3 章 沁县农村低保对象认定现状及问题
3.1 样本选择
3.1.1 选择依据
准确了解农村最低保障对象认定情况，科学分析其中存在的问题，需要做到两点：一是深入农村，感受这一制度运行的环境；二是接近农民与基层低保经办者，了解到当事人的第一手信息。为了实现这两个目的，需要选择研究对象，将其作为样本。
选择的样本应具有一定的代表性和资料的可得性两方面的特征。本文选择沁县作为样本，基于者两方面的考虑。
一方面，山西省沁县经济社会发展水平较为落后，2014 年 GDP 为 17.8 亿元，位居山西省长治市 13 个县的末尾。该县人均 GDP 只有 8974 元，远远低于长治市平均水平 41035 元与山西省平均水平 38745 元，是典型贫困地区。作为国家级贫困县，沁县农村人口比重超过 80%,农民收入水平低，贫困程度相当严重，亟需最低生活保障制度在内的社会救助制度的帮助。
另一方面，利用社会实践的时间，笔者深入沁县农村进行调查，获得了大量的第一手资料。通过与当地基层组织取得联系，获得一些准确的官方资料。这些资料为沁县农村低保现状与问题的研究，提供了充足的便利。
3.1.2 样本概述
沁县位于晋东南太行山区，总面积 1318 平方公里，在东西南北四个方向分别与襄垣、沁源、屯留、平遥交界，是省城太原与长治政治、经济联系的重要中转站。独特的空间位置决定了这一地区重要的交通地位，自古具有长治府北大门之称，成为长治市辖区重要的地缘中心。截止到 2014 年，沁县下辖 6 镇 7 乡，共 300 个行政村，全县总人口约为 18 万人。
沁县作为一个国家级贫困县，经济总量较小，2014 年沁县的地区生产总值为 17.8 亿元，即便在经济总量不大的山西省也属于小型经济体。但是近五年来经济发展水平稳步提升，每年的地区生产总值增长率不低于 8%,甚至在 2011 年获得了增长 12.8%的优秀成绩（详情见图 3-1）。
沁县是一个以农业为主的县域，农业的生产总值占据了将近一半社会生产总值。除了种植粮食产物并且获得 1.8 亿公斤收成外，沁县还将“沁州黄”特色小米、核桃经济林、中药材等经济作物作为农业增收点。加工制造业占据了该地区将近 40%的地区生产价值，矿泉水加工与焦炭提炼是最为主要的两个工业项目。
在第三产业方面，沁县注重利用自身红色旅游资源，大力发展旅游业。但是受制于资金与运营水平，该产业发展步履维艰（详情见图 3-2）。
近五年沁县城乡居民的收入水平都有一定程度的提升，但是城乡收入的差距逐渐拉大，从 2010 年相差 8433 元逐步发展到 2014 年相差 10110 元。截止到 2014年，农村居民收入为 4458 元，低于山西平均水平 8809 元（详情见图 3-3）。
2011 年之前沁县的贫困人口呈现出逐步下降的趋势，贫困发生率维持在 7%左右。2011 年国家贫困线的调整到人均收入 2300 元，该县的贫困人口迅速增多15000 余人，贫困发生率攀升到 16.8%.在随后的几年中，贫困人数与贫困发生率逐步下降。截止 2014 年沁县的贫困人口为 22850 人，贫困发生率是 15.1%,远远高于山西省平均水平 12.2%与全国平均水平 8.3%（详情见表 3-1）。这些数据说明沁县在山西境内属于较为贫困的地区，农村贫困人口数量大、比例高，需要加大扶贫力度。
沁县近五年中城镇人口增加量多于农村人口增加量，城镇化进度加快。但是作为一个典型的山区农业县，沁县 2014 年总人口数为 17.58 万人，其中农村人口为 15.19 万、城市人口 2.39 万人，城镇化水平仅仅为 13.6%,远远低于山西56%的平均水平（详情见图 3-4）。这一数据一方面显示出该县经济发展落后；另一方面突出了针对农村的社会救助与扶贫措施具有战略性的地位。
3.2 沁县农村最低保障制度对象认定现状
3.2.1 低保制度执行情况
根据《指导意见》要求，沁县加快自身农村最低生活保障制度建设。在党政机关的关怀下，沁县各级低保经办机关及其工作人员克服困难，发挥创造性与能动性，实现了最低保障制度在 13 个乡镇，306 个行政村的全覆盖，在农村低保制度惠及人口、农村低保人口覆盖率、农村低保资金支出总量等方面获得了丰硕的成果。以下是对政策落实情况的具体分析：
农村低保人口数量是衡量一个地区低保发展最为直观的指标，是低保制度持续扩大作用范围的根本保障。经过五年的发展，沁县农村低保人数从 11194 人增长为 12131 人，增长将近 10%（详情见图 3-5）。
低保覆盖率是指低保制度的覆盖范围，近五年沁县农村低保覆盖率稳步提升，从 2010 年不到 7.5%的比率，发展到 2014 年 8%的覆盖水平（详情见图 3-6）。
为了保障农村地区贫困人群的基本生活水平，沁县民政部门结合当地财政情况，千方百计地从各个方面为低保制度争取资金支持，孜孜不倦地为低保对象提升待遇水平。近五年沁县农村最低生活保障水平除了 2012 年略有下浮外，整体上呈现出上升的趋势。截止 2014 年，这一指标已经达到将近 1500 元的水平，较五年前增加约 300 元（详情见图 3-7）。
3.2.2 低保对象确定的程序
《实施办法》规定，但凡人均收入低于当年最低生活保障标准，持有沁县农村户籍的人员，都有权利于每年二、四季度末，向户籍所在地村民委员会提供必要的资料，填写低保待遇的申请。申请人在通过一系列的审核程序后，便可以获得低保资格（详见图 3-8）。
在这一过程中，村民向户籍所在地村委会提交申请是这一系列程序的起点。
申请人需要填写个人基本信息、收入情况、家庭其他成员信息、个人申请缘由等信息（详见表 3-2）。
随后，低保待遇申请人需要经历“三审核，三公示”流程。三次审核的主体分别是村委会、乡镇民政部门以及县级民政部门。完成第一次审核工作的村级低保经办人员，需要使用入户调查、邻里走访等方法，全面深入了解辖区内所有低保申请者的家庭收入情况。随后，乡镇民政人员需要抽查各个行政村的低保申请人家庭状况，并且着重审查争议较大的案例。县级民政部门侧重审查各个乡镇的上报资料，并且对有疑问的案例进行实地调查。
三次信息公示的地点分别是村委会的信息公布栏、乡镇民政公开栏以及县政府门户网站等。公示内容需要涵盖申请人个人以及家庭基本信息、收入情况以及资格认定过程中的民主评议结论。在公示过程中存有异议的，给予退回补充材料处理。只有顺利通过“三审核、三公示”全部程序的申请人，才能得到低保资格与待遇。
3.2.3 低保对象收入调查
《实施办法》规定，低保申请人的收入情况是判断该家庭生活状况与贫困程度的显着标志，是决定是否给予低保资格与待遇的唯一参考。该文件从收入调查的内容与方式两个角度进行详细的规定。
在收入调查的内容方面，首先定义了家庭收入为共同生活的家庭成员获取的金钱以及实物的总和。这一规定结合农村地区的特殊情况，认为自产自销的农作物与畜产品虽然没有带来直接货币所得，但却切切实实的提升了村民的生活质量，应该纳入贫困调查的范围。沁县低保申请者收入调查内容，可以具体分为以下几类：第一，经营性收入，是指农民个体经营劳动所得，包括种植、饲养、手工制作等收入。第二，工资性收入，是指雇佣于他人的货币所得，包括工资、福利等收入。第三，财产性收入，是指申请人自有资产获得的回报，包括利息、分红等内容。第四，转移性收入，是指申请人无偿获取的资金或资产，包括亲属的赡养费、继承所得资产、国家给予的粮食补助、征地赔偿金等收入。此外《实施办法》，还明确划分了社会优抚金和基础养老金等不计入范围的收入项目。
3.2.4 低保对象审核监督机制
审核与监督是确保低保对象准确性的两个重要环节。核准行为往往只需要在低保待遇的申请环节经历一次；而监督行为具有持续性，是在低保对象享受待遇的过程中连续完成的。
在资格核准方面，农村低保申请人需要经历不同层次审核部门的多次核准。
新申请人和待遇享受者都需要在资格确定前一个月或者保障期间到期前一个月，到户籍所在村村委会完成申报，接受审核。乡镇低保经办机构必须对新申请人和旧低保对象的最新情况进行重新审核；市县级民政部门需要分别每半年有重点的对所属辖区内低保对象进行抽样调查（详见表 3-3）。
在监督管理方面，沁县民政部门根据《实施办法》要求，强化保障对象的监督管理。首先对待遇享受人群进行动态管理。这部分人群的收入情况好转后，应该主动按规则及时办理取消手续，收回享受低保待遇证书与领取卡折。其次，充分发动群众监督，壮大监督体系。利用多种社媒介将低保政策介绍给农村居民，鼓励他们监督申请与审批程序，并且开通快捷的反馈渠道，接受群众询问与投诉。
最后，整合财政、监察等部门监管力量，进行专业监督，确保全面监管体系的建立。
