推进我国社会救助管理法治化的思考

　　以城乡低保制度为核心的社会救助是中国社会保障体系的重要组成部分，在保障城乡困难群众的基本生活、维护社会和谐稳定、促进社会公平正义方面发挥着重要的作用。推进社会救助立法和法制完善，从而实现社会救助管理的法治化发展，成为社会救助事业发展的现实需要和发展方向，也是社会事业治理能力现代化的重要标志和体现。

　　一、社会救助公平可持续发展对社会救助管理法治化提出客观要求
　　
　　20 世纪 90 年代以来，与中国经济转型和市场化改革相伴，新型社会救助制度逐步建立并且获得快速发展。特别是近年来，在统筹推进社会建设的过程中，中国社会救助制度取得了长足的进步。适应经济社会发展的要求，社会救助体制、机制改革创新不断推进，社会救助内容更加丰富，社会救助人才队伍素质提升，在社会救助制度的理论创新、制度创新、管理创新、政策创新等方面取得了重要进展，促进了经济发展、民生改善和社会公平，成为中国社会保障体系中救急救难的兜底制度、行之有效的安全网和实现社会和谐团结的助推器。2013 年，中国城乡低保共救助 7443 万人，实施临时救助 3937 万户次〔1〕，成为覆盖城乡规模宏大的社会救助制度，为中国乃至世界减贫事业的发展做出了重要贡献。

　　纵观中国社会救助制度的变迁，可以看出，中国社会救助制度的发展经历了从道义性扶贫到制度化救助、从临时性救济到规范化救助的管理转型，以及在反贫困事业上从被动应对到主动推进的社会救助发展方式的变革。其中，伴随社会救助理念的转变，在坚持公平和可持续发展的原则下，不断通过改革创新来解决由于社会救助法律制度缺失所带来的制约社会救助发展的现实问题，贯穿着社会救助发展的全部历程。当前，中国的社会救助事业正处在加快法律制度建设和推进法治化管理的转型发展阶段，社会救助工作科学化、规范化和制度化的客观要求不断增长，社会救助制度正处在从过去的单一化、生存型，并以为经济体制改革配套和维护社会稳定为目标的“工具性”社会救助制度，向多元化、适度发展型并以改善民生和促进社会公平正义为目标指向的“人本性”社会救助制度的深刻变革之中，社会救助法治化发展的紧迫性和重要性日益增长。在承继社会救助发展已有成果的基础上，中国的社会救助事业需要在顶层设计、政策实施、治理能力和制度完善等方面全面提升和整体推进。但是，由于历史和现实等诸多方面的原因，我国的社会救助法治建设滞后〔2〕，社会救助管理法治缺失，部分地区基层社会救助工作中曾经出现诸如“人情保”、“关系保”和“骗保”等某些损害社会救助公平正义的失范行为，表现为不同程度存在着主观随意性、规范管理不足和社会救助非标准化等现实问题，其本质上是社会救助管理法治化发展滞后的体现，要求中国的社会救助事业必须结合社会救助发展的普遍规律和国际经验，根据社会救助改革创新的要求和大势，推进社会救助的管理法治化。

　　从中国社会救助发展的阶段性特征出发，社会救助管理法治化就是基于中国社会主义初级阶段的发展实际和现实国情，以实现社会救助的公平和可持续发展为总目标，以提高社会救助的规范化、科学化和标准化为政策指向，针对社会救助发展中存在的现实问题，通过社会救助立法以及社会救助的法律制度体系的整体完善，加强社会救助的依法行政和法治实践，弘扬法治精神与和谐文化，推动我国社会救助发展逐步走上法治轨道，切实推动中国社会救助和谐发展的科学化。因此，中国社会救助管理法治化，是包括社会救助立法、司法、执法和守法在内的社会救助法治建设和法治实践的总和，既是社会救助制度发展的目标指向，也是社会救助事业逐步走向成熟定型的过程。本文所使用的社会救助管理“法治化”而非“法制化”的话语表述，突出强调了基于法律制度建设基础上的重在社会治理的价值理念；是在全面推进依法治国背景下，以促进社会救助治理能力现代化为目标指向的依法治贫、依法救助和依法施政的社会救助政策取向。体现了对于社会救助管理的认识深化和理论创新。

　　二、推进中国社会救助管理法治化面临的现实环境条件
　　
　　社会救助管理法治化发展是国际上社会救助的普遍实践。当前，中国区域经济社会发展的不平衡性是社会救助法治化发展面临的基本国情；同时，中国既定的法治环境和特定的社会文化也对中国社会救助管理法治化发展产生了重要的影响。从社会救助法治化发展的外部环境看，推进中国社会救助法治化发展的条件正在不断成长，现实环境正在趋于不断改善，需要稳步有序地推进社会救助管理法治化发展。

　　（一）社会救助的政治重要性对社会救助管理法治化发展提出了新要求
　　
　　作为中国社会保障体系的重要组成部分，社会救助是以改善民生为重点的社会建设的重要方面，受到全社会的高度重视和关注。中共十八大提出，要“完善社会救助体系，健全社会福利制度，支持发展慈善事业，做好优抚安置工作”〔3〕，突出强调了公平正义，凸显了政府的责任。中共十八届三中全会进一步提出，要“建立更加公平可持续的社会保障制度”,这既是社会保障制度发展的总目标和总原则，也是未来中国社会救助事业发展的原则和方向，并明确提出要“完善慈善捐助减免税制度，支持慈善事业发挥扶贫济困积极作用”“,推进城乡最低生活保障制度统筹发展”以及“建立个人收入和财产信息系统”〔4〕。这些既成为中国社会救助管理法治化发展的目标指向，更是需要通过社会救助管理法治化路径来落实国家确定的社会救助制度发展的要求。因此，社会救助管理法治化是保障和落实社会救助发展目标的现实回应和实现路径。

　　（二）中国国民经济的发展为推进社会救助管理法治化提供了能力保障
　　
　　社会救助管理法治化发展不仅是社会救助事业自身的法律制度建设问题，还需要与经济发展水平相适应，并且要服从和服务于保持国民经济竞争力和促进经济发展目标的实现。也就是说，社会救助的功能目标在于保障民生和推动经济发展，而社会救助政策实施也有赖于经济发展水平和财政能力的提升。中华人民共和国成立 60 多年来，中国的国民经济获得了巨大发展，民生保障能力显着提升。2013 年，中国全年国内生产总值实现 568 845 亿元，全国公共财政收入 129 143 亿元〔5〕；同时，中国社会救助金支出也实现了较大幅度的增长，对民生建设的制度化安排不断加强。作为关乎社会救助事业发展全局的法律制度建设工作，多年来中国经济进步的成果提升了社会救助法治化发展的经济基础和保障能力。但是，从中国发展的阶段性特征看，就是中国经济发展的高度不平衡，包括区域经济发展的不平衡、城乡发展的不平衡和经济社会发展的不平衡以及部分地区之间社会救助政策实施能力的失衡，成为推动社会救助管理法治化发展面临的突出的现实环境问题。

　　（三）社会救助管理法治化已经成为社会救助政策实施中广泛的社会需求
　　
　　近年来，伴随着中国社会救助的发展，社会救助中的主客体双方对于社会救助管理法治化的社会需求不断增长。从作为社会救助主体方的各级社会救助管理部门看，社会救助管理的法治化是公平与可持续的社会救助发展的保障机制，并将从根本上提高社会救助管理的权威性和执行力，提升国家社会救助治理能力，有利于社会救助工作目标的实现和社会救助事业的健康发展；同时，从作为社会救助客体的社会救助对象而言，伴随人民群众法律意识的不断提升，社会救助立法和执法可以更加有效地保障人民群众的合法权益，更好地实现社会公平，提高社会救助的绩效。

　　（四）社会救助事业的改革创新成为管理法治化的实践基础
　　
　　社会救助管理法治化发展是社会救助发展的根本方向，也是一个历史发展的过程，需要逐步建立起中国社会救助的法律法规体系，推进中国社会救助管理和建设逐步走上法治化轨道。这一点，对于在法律制度建设相对薄弱的农村地区，具有特别重要的意义。近年来，社会救助立法工作受到高度重视，社会救助管理法治化已经日益嵌入到社会救助政策的实施中，对于构建公平和可持续的社会救助制度具有重要的实践意义。特别是社会救助立法有了宪法依据，建立健全社会救助制度开始从以往的党和政府的决定、主张上升到国家意志的高度，使得社会救助法的立法根基得以确立〔6〕。伴随着社会救助事业的发展，社会救助各项政策、规范和制度不断健全，在社会救助的管理体制、组织实施等方面构建了较为全面、完整的政策体系，颁布实施了诸多政策规定，并且部分相关的政策、法规和规章已经成为行之有效的较为成熟的管理经验和管理办法，为社会救助管理法治化发展提供了必要的制度依据和政策准备。因此，多年来中国在社会救助政策法规方面的探索为推进社会救助管理法治化奠定了必要的基础；同时，中国在依法治国和依法行政方面不断取得进展，法治精神日益融入社会生活，政府依法行政和依法管理工作得到显着加强和改善，成为社会救助法治化发展的有利条件和已有基础。

　　三、推进社会救助管理法治化发展的原则和理念
　　
　　中共十八届四中全会提出，要“加强重点领域立法”,“加快保障和改善民生、推进社会治理体制创新的法律制度建设”〔7〕，完善社会保障、社会救助等方面的法律法规。社会救助制度的法治化发展就是要以保障和发展人民群众的根本利益为目标，坚持建设具有中国特点和符合中国发展阶段性特征要求的社会救助制度的基本原则，保障人民群众的合法权益，依法行政，依法施保，依法施救，体现公平和可持续的发展理念和治理原则。

　　（一）坚持以人为本的社会救助发展观
　　
　　坚持以人为本是社会救助制度和社会政策的根本所在。中共十八届四中全会提出的“坚持人民主体地位”“坚持法律面前人人平等”等法治原则，就是社会救助坚持以人为本的根本要求和具体内涵。要通过法律制度建设落实社会救助的国家责任和政府责任，保障困难群体的生存权、发展权以及管理权、参与权，使得社会救助的主体和客体都依照宪法和社会救助相关法律行使权利和履行责任义务，最终将中国的社会救助制度引入可持续、健康发展的法治轨道。
　　
　　（二）坚持统筹协调的社会救助改革观
　　
　　统筹协调发展是中国改革发展的现实要求，也是社会救助法治化发展和法治建设的目标。社会救助管理法治化发展需要以作为国家的根本大法的宪法为根据，同时，必须基于社会主义初级阶段这一当代中国最大的实际，并且通过法治化的路径将社会救助发展的目标、理念和价值作出具体化和实践化的制度安排，并且要统筹效率与公平、政府与社会以及经济建设与社会建设之间的关系，使得社会救助管理法治化发展与中国社会保障制度发展的总要求和总目标相一致，更好地发挥社会救助的民生保障和政策托底功能，促进社会公正和谐，实现经济发展和社会救助政策的统筹协调，在法治社会建设的过程中促进中国社会救助治理能力的现代化。

　　（三）坚持法治践行的社会救助治理观
　　
　　加强社会救助的法制建设，提高社会救助的科学性和政策执行的透明性都有赖于社会救助的法治建设〔8〕。自中国以低保制度为核心的新型社会救助制度建立以来，在促进国有企业改革、治理贫困、保障民生等方面发挥了重要的作用。但是，在实现社会救助管理和贫困治理机制科学化的过程中，中国的社会救助凸显出政策型而非法治型的社会救助治理模式特征，所以，还存在诸多的制度上和管理上的问题。例如，社会救助的法律制度建设相对滞后；最低生活保障制度重生存、轻发展，就业促进功能缺失；中央政府和地方各级政府在社会救助事权关系上缺乏应有的科学界定；由于现行行政管理体制造成社会救助经办主体多元化、社会政策封闭运行以及由此带来的社会救助政策的叠加效应和政策碎片化问题；社会救助制度建设中法治精神和法治文化的缺乏，等等，都需要坚持法治思维和法治管理的社会救助治理观，特别是社会救助管理法治化发展需要着眼中国社会救助管理体制和发展格局中的根本问题，以及制约社会救助制度公平可持续发展的重大问题，加强立法和法治，逐步实现中国的社会救助工作的法治治理。

　　（四）坚持强调贫困治理绩效的社会救助工作观
　　
　　在中国社会救助趋于法治型救助、适度发展型救助、管理精细化救助和合作治理型社会救助的深刻转型中，社会救助管理法治化需要着眼于实现社会救助制度保障民生功能的实现，以提高社会救助政策绩效为目标，推动社会救助管理体制和工作机制转型升级，实现“科学施保”这一社会救助的基本法则和价值，将城乡困难社会群体纳入社会救助安全网。更为重要的是，要着力加强对于社会救助的司法活动监督，规范社会救助行为，破除社会救助政策执行中损害社会救助公平正义的人治行为和“潜规则”行为。在推进社会救助法律法规科学的顶层设计的同时，着力加强基层治理法治化，实现社会公平正义。

　　四、中国社会救助管理法治化发展的取向和目标
　　
　　（一）通过社会救助管理法治化，推动形成政府、组织和个人共同参与的社会救助工作格局
　　
　　强调国家与社会的责任并重理念成为各国社会救助立法的共识〔9〕。但是，较长时期以来，中国的社会救助过多单纯依靠政府的财政救助，而民间资本参与社会救助不足和社会力量参与社会救助相对滞后，成为中国社会救助统筹发展与合作治理中存在的较为突出的问题。通过社会救助管理的法治化发展，加强法律制度保障，赋予社会组织和个人参与社会救助的权利和地位，推动社会力量参与社会救助相关扶持政策的落实，赋予地方政府从提高社会救助工作绩效和提升社会救助科学性的目标出发，构建政府与社会组织的联系与互动，并且通过政府的引导、支持和服务，培育和推动社会力量参与社会救助和民生改善的社会建设中来，最终形成政府担当主导、政策科学引导和社会积极参与的社会救助工作新格局。

　　（二）通过社会救助管理法治化，形成科学、高效的社会救助行政管理体制
　　
　　中国社会救助管理体制本身涉及多个政府部门，更需要相关政府部门分工协作〔10〕。针对中国社会救助制度存在的管理偏重地方化、政策措施碎片化和经办组织多元化的现实情况，要通过社会救助管理法治化发展，进一步明确中央政府和地方政府不同层级政府之间在社会救助上的权利、责任和义务，规定中央和地方间的责任分配规则〔11〕，科学统筹中央政府与地方政府之间、同级政府不同行政管理部门之间以及政府组织与枢纽型社会组织在社会救助中的地位，着力解决社会救助多部门分头管理、各自为政的局面，形成社会救助统一管理、协调一致、良性互动的社会救助管理体制机制，更好地统筹发挥各种救助力量在贫困治理中的作用，推动社会救助工作的规范化、有序化开展，逐步形成中央集权与地方分权统筹安排、良性互动、责权明晰的管理体制和工作机制。其中，特别要针对社会救助资金安排这一重大问题，通过社会救助相关法律制度的建设，不断完善社会救助经费的筹集、管理和监督机制，提升社会救助工作的规范性。

　　（三）通过社会救助管理法治化，构建公正文明、诚信守法的社会救助道德文化
　　
　　社会救助作为民生保障的兜底性制度安排，突出体现的是在宪法保障下社会救助主客体之间的权利义务关系和行为规范问题，需要在社会救助的法治实践中通过法律制度建设加以约束和强化。同时，社会救助的道德文化也在其中发挥重要作用。中共十八届四中全会提出“坚持依法治国和以德治国相结合”〔12〕的法治原则对于规范救助行为、实现社会救助的健康发展至关重要。在中国社会救助制度建设和完善的过程中，曾经出现的一些管理问题既源自于对公民社会失范行为缺少应有的法治约束，也体现了在一些地方和领域社会救助良好道德文化建设的相对滞后。通过社会救助管理法治化发展，就是要全面提升社会救助工作的科学化水平，创新社会救助中的社会控制和社会管理，推进社会救助工作的制度化、规范化、标准化建设，规范各级政府工作人员的行为；对于社会救助对象而言，就是要提升公民特别是社会救助对象的法律观念，更好地约束和规范社会救助的申领行为，自觉按照制度和法规履行权利和义务，形成社会救助主客体之间依法互动、友爱互助、合作互信的社会救助道德文明与和谐文化。

　　（四）通过社会救助管理法治化，推进社会救助体系的科学转型和制度优化
　　
　　当前，中国的社会救助还处在经济社会发展很不平衡的社会救助制度转型发展的历史阶段。中国社会救助管理法治化发展需要基于中国社会救助发展的现实，以“社会政策要托底”、促进社会公平、维护社会和谐稳定为发展目标，构建全面、综合的社会救助体系，完善以经常性社会救助和临时性社会救助以及各种专项社会救助统筹发展的救助体系。通过法律制度安排，努力实现最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助和临时救助等各子系统的良性互动，理顺社会救助体系各子系统之间的关系，解决社会救助中存在的“救助空白”与“救助叠加”问题；在切实保障民生的同时，促进中国社会救助制度的定型化，促进经济发展和社会和谐。

　　（五）通过社会救助管理法治化，在促进社会救助发展方式的转变中打造中国社会救助制度升级版
　　
　　当前，在中国转变经济发展方式的宏大经济变革中，社会救助事业也面临转变自身发展方式的任务。

　　在中国的社会救助制度从传统社会救助向现代社会救助的历史性社会变迁和转型发展中，中国社会救助管理法治化发展需要着眼于社会救助事业的未来发展，适应中国社会救助制度转型发展的趋势，积极推动中国社会救助制度的转型升级，构建以均衡性、发展性、共享性、科学性和规范性为鲜明制度特征和政策导向的社会救助制度。特别是要从提升社会救助制度的流动性出发，实施更加积极的劳动力市场政策和社会救助政策，优化社会救助对象的人员结构。目前，在一些地方有劳动能力的社会救助对象占有较高比例的问题较为突出〔13〕。因此，在不断完善社会救助瞄准机制的同时，努力促进和激活就业，完善社会救助对象的进入和退出机制，确立儿童和青少年优先发展的制度安排取向，逐步构建以人为本、科学规范、权责明晰、和谐有序并且具有公平可持续性制度特征的现代社会救助制度。

　　参考文献
　　
　　〔1〕窦玉沛。 以法治方式推进社会救助创新发展〔A〕。 邓大松，刘喜堂，杨红燕。 当代中国社会救助制度：比较与借鉴〔C〕。北京：人民出版社，2014.1-3.
　　〔2〕王瑞。 社会救助立法的瓶颈和对策〔J〕。 人民论坛，2013（11）：13.
　　〔3〕胡锦涛。 坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗---在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告〔EB/OL〕。