城市流浪乞讨人员行政救助模式向合作治理的转变

　　一、城市流浪乞讨人员救助模式的形成过程及其特点

　　20世纪80年代，我国对于城市流浪乞讨人员实行的是既具有福利性质又具有强制性质的收容遣送制度。收容遣送是特定历史条件下的产物，最初只是对游民的收容，后来逐渐发展为对灾民、流浪乞讨人员的救助、安置和遣送。到了90年代，随着大量无业人员疯狂涌入城市，这一制度的强制色彩越来越浓厚，凡是没有身份证、暂住证和务工证的流动人员都被纳入了收容遣送对象之列。也就是说，收容遣送成为了一种维护城市秩序、简化人口管理的重要措施。2003年3月，“孙志刚事件”引发了全社会对收容遣送制度的反思和抨击，我国政府对此予以及时回应，果断废除执行了20多年的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》(简称“旧《办法》”)，并以超乎常规的速度出台了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》(简称“新《办法》”)。从“收容遣送”到“救助管理”，体现了政府职能的转变，也体现了国家对公民权利的尊重和保护。

　　新《办法》实施十余年，使我国在流浪乞讨人员管理方面形成了特定的行政救助模式。该模式具有以下几个特点:

　　第一，执法机构以民政部门为主，公安机关和其他有关行政机关为辅。新《办法》第四条规定:“县级以上人民政府民政部门负责流浪乞讨人员的救助工作，并对救助站进行指导、监督。公安、卫生、交通、铁道、城管等部门应当在各自的职责范围内做好相关工作。”实际操作中，由于公安、城管等的参与容易遭人诟病，所以除了奥运会等特殊情况外，救助工作主要还是由救助站执行。平时，公安机关和其他行政机关的工作人员在执行职务时遇到流浪乞讨人员只要告知其到救助站求助即可。

　　第二，救助站职工普遍具有行政事业编制，劳动报酬由国家财政负担。救助站的工作人员主要分为三类:管理层、一般工作人员和专业护理人员。其中，管理层多为转业军人，一般工作人员和专业护理人员则是面向社会招聘。通过招考被救助站录用者一般都具有大学本科文凭，工资待遇则按照事业单位有关政策规定执行。

　　第三，救助经费由地方政府全额拨款，没有上限。新《办法》第三条规定:“县级以上城市人民政府应当采取积极措施及时救助流浪乞讨人员，并应当将救助工作所需经费列入财政预算，予以保障。”从各地的执行情况来看，地方政府每年都会划拨给救助站一笔数额较为固定的经费，若不够用，只要救助站提出申请并经过调研，一般都会追加经费。

　　第四，救助站实行来去自由的开放式管理，被救助者享有完全的人身自由。对于主动向救助站求助者，只要符合条件，救助站不得拒绝提供帮助;对于长期在城市流浪乞讨者，若经劝说愿意进站，救助站要及时救助;对于不愿意进站的，救助人员通常也会免费提供棉被等物品。在站期间，流浪乞讨人员的食宿、健康等能够得到充分保障。返乡时，还可以免费获得乘车凭证。

　　二、城市流浪乞讨人员行政救助模式的局限性

　　(一)救助站与流浪乞讨人员之间信息不对称

　　救助行为的实施以救助站和流浪乞讨人员双方都能够获得必要的信息为前提，但事实上双方却存在着严重的信息不对称。这种信息不对称主要体现在两个方面:一是很多流浪乞讨人员既没有听说过救助站也不知道自己是否符合救助条件，而当其从警察、城管等人那里获悉救助站时，可能已经流浪多日甚至已经走上了偷盗、抢劫的歧路。二是救助站对受助者的身份难以甄别。《城市生活无着的流浪乞讨人员管理办法实施细则》第二条明确规定受助对象必须符合4个条件:无力解决食宿、没有亲友可以投靠、不享受城市最低生活保障或农村五保供养、正在城市流浪乞讨度日。但在实际操作中，救助站却往往只能以求助者提供的口头资料为甄别依据，很多时候就连口头资料的真伪都无法分辨，所以很难确定他们是否符合救助条件。

　　(二)救助站的救助力量难以满足现实需求

　　近年来，我国政府在社会救助服务方面的投入不断增加，但依然难以满足急剧增长的救助需求。

　　从表1可以看出，2012年我国救助站的数量和床位数增长迅速，增长率高达14.41%和26.76%，基本实现了与救助人数的同步增长(该年恰恰是新《办法》颁布十周年)。到2013年，原本乐观的局面急转直下，有救助需求的人数增长了25.99%，救助站总数和床位数却只分别增长了6.84%和7.78%，供需矛盾突出。另据调查显示，我国的救助站平均职工人数为10人左右，而最繁忙的时候一个救助站一天需要救助200多人，并且救助站要24小时值守，男性、女性和儿童要分区管理，人手严重不足。

　　

　　(三)救助站普遍缺少专业技术人员

　　随着经济社会的发展，救助理念也在不断发生变化。最近几年，人们越来越强调不仅要为流浪乞讨人员提供物质上的帮助，更要努力满足其身心健康和教育培训需求。这种新需求虽然看起来合情合理，但对救助站来说却成了一大难题。因为对受助者的行为矫治、心理辅导、文化教育、技能培训等工作需要专业的社工、心理咨询师、教师等进行，但救助站由于编制等限制，无法批量引进相关专业人才。调查显示，2008年以前，救助站几乎都没有配备专业社工;从2009年开始，部分救助站开始招聘社工或者尝试与社工组织开展合作;目前，大部分救助站都有1名左右专职社工。

　　至于专业的医护人员和心理咨询师，多数救助站都还没有。起点低、工作量大、条件差、发展空间小，这些因素导致许多专业技术人员都不愿意到救助站工作。例如，贵阳救助站从2008年起连续5年招聘医护人员竟无人应聘。

　　(四)救助站的经费收支结构不合理

　　首先，从资金的来源来看，救助站所需经费完全由地方政府拨付，来源单一且数额有限。虽然新《办法》明确规定该项经费纳入预算予以保障，并且可根据实际需求追加投入，但在不少地方政府特别是县级政府收不抵支、卯吃寅粮的情况下，救助经费能否及时到位都是个问题，更遑论与救助需求保持同步增长了。其次，救助站的支出结构不尽合理。以北京市为例，各救助站每年可获得3000万元左右的财政拨款用于受助者的食宿开支、返乡车票购买和疾病治疗，然而仅精神病人的治疗费用一项就占据了80%以上。

　　倘若能够拓宽思路，“开源节流”，比如让慈善机构或医疗机构承担用于受助者身心诊疗的费用，不仅可以有效地解决资金紧张问题，而且可以帮助更多需要救济的人。

　　三、合作治理的兴起及其要求

　　托克维尔说过:“一个中央政府，不管它如何精明强干，也不能明察秋毫，不能依靠自己去了解一个大国生活的一切细节。它办不到这一点，因为这样的工作超过了人力之所及。当它要独力创造那么多发条并使它们发动的时候，其结果不是很不完美，就是徒劳无益地消耗自己的精力。”

　　所以，在政府治理一个社会的时候，才会需要大量的自治组织来对社会事务进行管理。而当人类社会进入20世纪后期以后，政府的这种需要就表现得更加明显了。一方面，社会公共事务的日益增多和日趋复杂对公共管理部门不断提出新的挑战，政府在应对社会的多元化需求和服务质量要求等方面越来越力不从心;另一方面，市民社会的兴起和非营利组织的蓬勃发展为社会力量参与社会治理提供了契机，传统的自上而下的政府管理模式难以为继。

　　在此背景下，政府、市场与社会的三方互动得以逐步深入，私人企业、社会团体开始介入公共服务供给，大量自治组织开始承担起一部分社会协调和微观管理职能。但是，这种多元主体的有限参与只能算做是一种合作治理的过渡形态。因为只有彻底打破政府对社会治理的垄断，让多元化的社会力量作为平等主体与政府一道进行治理，才能够实现真正意义上的合作治理。

　　诚然，人类社会的治道变革不可能一蹴而就，合作治理的实现也必然要经历一个漫长的过程。但同时我们也应该清楚地认识到，合作治理作为一种理想模式虽然难以一下子全面铺开，但却可以在一些领域率先突破。这些可以作为合作治理“试验田”的领域至少应当具备三个特点:一是政府不想管或者管不好但又不能没人管，二是社会力量愿意介入并且有能力提供相关服务，三是政府与社会力量在该领域能够建立起稳定的信任与合作关系。

　　显然，社会救助领域完全具备上述特征，而城市流浪乞讨人员救助作为社会救助的一个方面也完全适用合作治理理论。根据合作治理的内在要求，构建政府与社会力量之间的多中心合作治理关系需要具备以下三个基本条件:

　　第一，以人为本的救助服务理念。从我国救助制度的发展过程中可以发现，旧《办法》体现的是政府的控制理念，新《办法》体现的是政府的管理理念，一直都不曾把服务放在第一位，明显有悖于当代政府改革的大方向。所以，当务之急是要把服务型政府建设落到实处，在救助工作中始终坚持以人为本、以服务为中心。即，救助站和其他官方救助单位应当尽量去行政化，与其它救助力量一样，全心全意地为城市流浪乞讨人员提供必要的物质帮助和人文关怀。参与救助工作的政府工作人员，不应以管理者的身份来对待流浪乞讨人员，而要以服务者的姿态，充分尊重他们的需要和选择，帮助他们解决生活困难，引导其回归正常生活。

　　第二，非营利组织与政府救助单位具有平等的法律地位。如前文所述，合作治理的一个基本条件就是社会力量与政府组织在身份上的平等，只有地位平等才能实现真正意义上的合作。从目前的救助实践来看，非营利组织已经开始介入流浪乞讨人员救助服务，但由于主管部门只是持“鼓励”态度，并没有进一步的详细规定，从而导致了非营利组织在救助工作上虽具有天然合理性和诸多优势却缺乏合法身份和正当途径。这种“未经授权”的尴尬状态必然会造成非营利组织沦为救助站可有可无的辅助力量。所以，有必要让民政部门公开认可非营利组织参与社会救助工作的正当性与合法性，并一一明确非营利组织参与社会救助的途径、范围、权利和义务等。

　　第三，社会公众普遍具有较强的慈善意识和志愿精神。作为社会力量的重要组成部分，社会公众是多中心合作治理的必然主体，他们不仅可以以自己的方式介入救助服务，而且也能够为政府和非营利组织提供必要的资金和人手。在美国，每年每人会将个人收入的1.8%进行捐赠，每个家庭贡献志愿劳动所创造的价值占家庭总收入的2.36%。［7］而在我国，捐赠和志愿劳动还远没有形成风气。因此，社会各界应共同致力于社会公益精神的培养，强化企业的社会责任意识，鼓励普通公众的志愿行为，为实现社会公共事务的多中心合作治理奠定基础。

　　四、城市流浪乞讨人员合作治理模式的构建

　　基于合作治理理论，我们可以尝试构建一种新的流浪乞讨人员救助模式，如图1所示。在这个全新的救助体系中，多中心包括了政府、非营利组织、公众及其他社会力量这三大救助主体，主体之间通过有效沟通与协调，以合作的方式对城市流浪乞讨人员实施救助服务。各主体之间的协作主要通过以下几个方面实现:

　　

　　第一，政府与非营利组织的资源结合。政府应推进救助站的转型，实现救助站与非营利组织的合理分工，譬如:让非营利组织负责提供食物、衣物，让救助站提供临时性住所和庇护。同时，救助站还应引入非营利组织内的志愿力量，使救助服务更加人性化。此外，政府也应在资金方面给予非营利组织必要的支持，可以针对不同的服务来选择不同的合作方式，如给予财政补贴、开展合同外包等。

　　第二，政府与非营利组织的信息合作。政府与流浪乞讨人员之间存在着无形的隔阂，而非营利组织却具有贴近基层的先天优势，通过非营利组织与政府的信息合作与共享，可将政府的一些必要信息通过非营利组织传递给受助者。例如，非营利组织应该掌握政府相应的救助信息，以便在受助人员需要时及时提供;充分了解与流浪乞讨人员相关的政策法规，在流浪乞讨人员的切身利益受到影响时为其提供援助;等等。

　　第三，政府对公众及其他社会力量的引导。我国的公众及其他社会力量在救助参与方面虽然远远不及美国等发达国家，但潜力巨大，并且目前也已经成为一支重要的生力军。所以，政府必须及时引起重视，特别是要在培育全社会的慈善意识和志愿精神上做好相关工作，从而确保这一力量成为救助服务的强大支撑。比如，大力宣传慈善文化，营造慈善氛围，完善慈善立法，加强慈善监管，弘扬奉献精神，倡导社区服务，鼓励志愿行动等等。

　　第四，非营利组织与政府的工作对接。非营利组织与政府因其性质上的差异，在救助服务和功能作用上各有优势，因此，通过非营利组织与政府在各自的领域内各司其职、工作内容相互衔接，可以提高社会资源的使用效率，改善流浪乞讨人员的生存现状。比如，非营利组织可以为求助者提供短期救助服务，但要想从根本上解决问题就需要政府不断完善社会保障体系，提高受助者的自助能力。

　　第五，非营利组织与公众及其他社会力量的系统交换。一方面，非营利组织利用自身的影响力，吸引社会公众、企业等社会力量通过捐款、捐赠、贡献志愿劳动等方式支持其服务的开展。另一方面，社会公众及其他社会力量通过非营利组织公开的财务、人事等信息了解资金的使用情况和实际救助效果，监督非营利组织有关项目的实施，促进非营利组织更好地履行合作治理的任务。

　　最后，需要指出的是，文章所构建的城市流浪乞讨人员合作治理模式只是一种有益的探索。随着国家治理体系和国家治理能力现代化的不断推进，社会力量参与社会治理的深度和广度都将迅速提高，合作治理已经成为必然趋势。在此过程中，许多像流浪乞讨人员救助这样的问题都将迎刃而解，我们的中国梦也将最终得以实现。

　　参考文献:
　　〔1〕张静．探究“中国式救助”［J］．了望东方周刊，2013(6):43．
　　〔2〕甘尚钊．城市流浪乞讨人员行政救助政策的运行效应———基于重庆市的实证研究［J］．齐齐哈尔大学学报(哲社版)，2012(4):107．
　　〔3〕李丰，赵福中．贵阳救助站连续5年招医护人员无一人应聘［N］．工人日报，2013－03－24．
　　〔4〕夏雪，杨舒新．流浪乞讨人员救助管理制度的实践社会学分析———以北京市C救助站为例［J］．成都理工大学学报(社会科学版)，2012(3):56．
　　〔5〕〈法〉托克维尔．论美国的民主［M］．北京:商务印书馆，1995:100－101．
　　〔6〕张康之．走向合作治理的历史进程［J］．湖南社会科学，2006(4):31．
　　〔7〕李梦堃．美国为何慈善兴盛［N］．南方周末，2010－09－30．