我国贫困人口社会救助制度的不足与完善

　　一、贫困人口社会救助理念的转变

　　当今各国政府和国际组织最重要的一项责任就是消除贫困，满足贫困群体最基本的生存和生活需要。因此，必须建立一种与工业化相适应的社会保障制度、形成一套行之有效的反贫困战略模式。社会救助作为社会保障体系中最基本的层次，是各国反贫困的根本途径。然而，受全球化以及对贫困和反贫困政策的重新认识等因素的影响，社会救助从最初以救灾济贫的形式出现发展至今，在内容和形式上都发生了很大的变化，集中体现为社会救助理念的以下两种转变：

　　首先，从宏观干预转向微观干预。传统观点认为，贫困产生的根本原因在于资本主义制度下的自由市场经济，通过提供社会福利、弥补市场失灵来开展反贫困。但在全球化环境下，人们发现，贫困恰恰是人们未能被(劳动力)市场所包容的必然结果，因此，人力资本理论认为，反贫困政策应该强调对劳动力市场的干预、增强人们适应市场经济变化的能力，这样不仅能够兼顾公平和效率，而且是对人力资本的投资。此外，根据生命周期理论，人生的前一阶段的经历会对其后面阶段的经历产生影响，如贫困儿童受到教育机会甚至营养状况等负面影响而于成年后面临就业难问题，从而使其工作年限出现贫困或低收入状态，最终可能导致老年时期的生活陷入困境。因此，反贫困政策应根据人生不同阶段的特殊需求进行相应的干预。根据上述两种理论，社会救助从对社会基本制度的干预转向了对参与其中的微观个体进行干预。

　　其次，从“反贫困”转向“预防贫困”。传统的社会救助制度主要是对遭遇贫困的群体，根据其贫困的程度进行事后补偿。但根据社会风险管理理论，贫困人群更容易遭遇风险且其应对风险的工具非常有限，在经济全球化背景下，消除贫困不仅需要高昂的代价而且也很难实现，预防贫困才是消除贫困的根本途径。因此，必须更加关注贫困的成因而非症状，必须更加重视贫困的预防而非对贫困的补偿。在此基础上的社会救助政策，不再只是针对现实的贫困者或不幸人士的帮助，而是一种增进全体社会成员经济社会能力的社会资源配置，因而不仅得到世界银行风险管理框架的支撑，且为经合组织国家积极的社会救助政策所实践。

　　二、我国现行贫困人口社会救助制度存在的问题

　　目前我国已经全面建成了一个以城乡低保、农村五保、灾害救助、医疗救助为基础，以临时救助为补充的贫困群体社会救助制度体系，这虽然对于救助贫困人口、赈贫济穷起到了重要的作用，但随着社会环境的变化及市场经济条件下多种因素的共同作用，现行的贫困人口社会救助制度仍存在诸多问题。

　　首先，分割的城乡二元经济结构导致社会保障存在严重城乡差异。我国城乡社会保障差异状态是与我国城乡二元经济结构状况相对应的。从理论上讲,社会保障的对象应是全体社会成员,因而应该在全社会范围内建立统一的社会保障制度。但是,在我国长期存在的二元经济结构以及由此产生的城乡差别、工农差别,事实上把我国的社会保障分为城乡两块。

　　其次，对农村贫困人口的社会救助注重“反贫困”而非“预防贫困”。长期以来，农村社会保障制度严重缺失，以开发式扶贫为主的农村反贫困政策基本上取代了农村社会保障，除五保供养制度这一农村唯一的社会福利制度外，其余均是对遭遇贫困人口的事后补偿，缺乏一套具有预防贫困作用的社会保障制度。这致使绝大多数农民长期以来没有任何公共财政支持的社会保障安排，进而导致农村地区仍然存在大量的绝对贫困人口，影响了农村反贫困政策的效果。

　　再次，城市反贫困政策过于宏观而没有考虑微观个体决策。开始于20世纪90年代中期的国有经济重组催生了城市贫困群体，而国家对于城市贫困的应对措施集中体现于对目标群体的转移支付(如发放生活补贴、买断职工工龄等)，最终形成了城镇最低生活保障。可见，城市反贫困政策仍比较宏观、笼统，主要是对社会基本制度的干预，并没有从城市人口贫困的根源采取相应的措施，没有从劳动者这一微观个体视角制定反贫困政策。

　　三、完善我国贫困人口社会救助制度的建议

　　针对我国现行贫困人口社会救助制度存在的主要问题，结合当前贫困人口社会救助理念的转变，我国贫困人口的社会救助制度应该从事后救助向针对贫困风险的预防性社会保障制度转变，应从对社会基本制度的干预转向了对参与其中的微观个体进行干预。

　　一方面，未来的农村贫困人口的社会救助政策应针对当前贫困和低收入人群的特征和主要风险,逐步形成一个由普遍性医疗保障制度、普惠的社会福利、选择性社会救济以及开发式反贫困组成的政策体系。提供普遍的医疗保障是预防和减少农村贫困的最迫切、最有效的方法，也是社会保障制度发挥社会投资和预防贫困作用的关键所在；为没有或失去劳动能力的农村人口包括儿童、老人和残疾人等三类人群提供普惠的社会福利，是实现反贫困政策目标的最基本内容；针对有劳动能力但暂时或偶尔陷入贫困的家庭实施选择性救助是预防其发生长期贫困的根本保证；调整开发式扶贫策略,为有劳动能力的贫困和低收入人群提供就业机会，可以逐步打消人们对开发式扶贫政策收益的质疑。

　　另一方面，通过加强对微观个体的分析创新对城市新型贫困的社会救助模式。随着我国经济社会的不断发展和社会风险的变化，城市贫困的范围在扩大，贫困人群、贫困类型也在发生变化，许多城市出现了新型贫困人群、支出型贫困、老年性贫困及制度性贫困等。因此，必须树立“发展型”的救助目标和理念，设计与针对“收入型贫困”的社会救助模式不同的新的社会救助机制；要加强对具体贫困家庭救助的绩效评估;要根据具体家庭的贫困特点和需求，分级分类救助；要健全基层组织，打造专业化的贫困家庭调研和管理队伍等。

　　参考文献：

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　　[2]郭永中.贫困理论与社会救助问题的国际比较研究[J].学习与探索，2009(4).