摘 要
自 1980 年新中国第一部个人所得税法颁布实施以来，个人所得税收入保持了快速增长。但是其占税收收入的比重仍比较低，且存在明显的地区分布不均衡问题。例如，2018 年全国个税收入占税收收入的比重仅为 8.9%，2017 年东部 10 省份对全国个税的贡献度达到 74%。个税征管效率是关系个人所得税收入的重要因素。随着个人收入愈加多元化，加之现有的税源监控体系并不完备以及国人纳税遵从意识并不强，我国各地区一直面临着严重的个税偷逃税问题，在欠发达地区更为突出，亟待通过提高个税征管效率来解决。
同时，新个人所得税法确立了分类与综合相结合的税制，提高了综合所得的基本费用扣除标准，扩大了综合所得低档税率级距，新增了六项专项附加扣除。总体上，新个人所得税法的实施降低了个税的综合税率，使税制设计更为复杂。由于低税率与严征管是更为公平的税制安排，同时当税制设计更为复杂后，如果征管不能跟上，可能会造成税收漏洞，不利于保障收入，也损害公平。因此，为适应新个人所得税法的实施，客观上也应当提高个税征管效率。
本文在梳理国内外文献的基础上，首先，对个税征管效率内涵进行了界定，结合理论提出影响个税征管效率的税制因素、征管因素和经济因素，接着，对我国个税征管的历史、现状和问题进行了分析，从问题中去发现提高个税征管效率的对策，然后，实证测算了我国 31 个省份在 2003-2014 年的个税征管效率，最后，对个税征管效率影响因素进行了实证估计，从实证估计中去发现提高个税征管效率的方法。
本文认为，目前我国个人所得税征管存在着法律法规体系不完善、新的征管制度不健全、征管信息系统不完善、征管的配套制度有所欠缺等问题。本文个税征管效率测算结果显示，2003-2014 年间，我国整体个税征管效率在逐渐提高，省际差异问题严峻；东部地区个税征管效率领先，其他地区相对落后并彼此接近；东部地区的个税征管效率内部差异较大，情况未得到改善；东北地区个税征管效率差异不大且在逐渐缩小；中部地区的个税征管效率差异很小且十分平稳；西部地区个税征管效率差异较小，2011 年起逐渐拉大。本文个税征管效率影响因素实证估计结果表明，个税结构变量中，工资薪金所得项目个税收入比重与个税征管效率显着正相关；征管变量中，税务部门组织个税收入比重、稽查人员比重、公共管理和社会组织行业平均工资和每百户家庭计算机拥有量与个税征管效率显着正相关；经济变量中，外贸依存度与个税征管效率显着正相关。
基于上述研究结论，本文就提高个税征管效率，提出了具体的政策建议：完善个税征管法律体系、完善个人所得税征管制度、完善个税征管信息系统、完善个税征管配套制度、提高对个税征管的重视程度、适当扩大稽查人员比重、优化税务人员激励约束机制以及提升地区的开放水平。
关键词： 个人所得税；征管效率；随机前沿法 。
ABSTRACT
Since the first Individual Income Tax Law was promulgated and implemented in 1980, individual income tax revenue has maintained rapid growth. However, in China, its share of taxrevenue is still relatively low, and there is a clear regional imbalance. For example, in 2018, the proportion of individual income tax revenue in the whole tax revenue was only 8.9%, and in 2017，the contribution of 10 eastern provinces to the national individual income tax revenue reached 74%. The efficiency of individual income tax collection and management is an important factor related to the revenue of individual income tax. With the increasing diversification of personal income, the incomplete monitoring system of tax sources and the weak awareness of tax compliance of Chinese people, all regions in China have been facing serious individual income tax evasion problems, which are more prominent in underdeveloped areas and need to be solved urgently by improving the efficiency of individual income tax collection and management.
At the same time, the new Individual Income Tax Law establishes a taxation system combining classification and synthesis, improves the basic cost deduction standard of comprehensive income, enlarges the low-grade tax rate of comprehensive income, and adds six special additional deductions. In general, the implementation of the new Individual Income Tax Law reduces the comprehensive tax rate of individual income tax, making the design of tax system more complex. Because low tax rate with strict collection and management are fairer tax system arrangements, and when the tax system design is more complex, if the collection and management cannot keep pace, it may cause tax loopholes, which is not conducive to ensuring revenue, but also impair fairness. Therefore, in order to adapt to the implementation of the new Individual Income Tax Law, we should objectively improve the efficiency of individual income tax collection and management.
Firstly, this paper defines the connotation of individual income tax collection and management efficiency, puts forward the tax system factors, collection and management factors and economic factors that affect individual income tax collection and management efficiency, then makes a normative analysis of individual income tax collection and management efficiency in China, combs the history, current situation and problems of individual income tax collection and management from the perspective of efficiency, and finds out the countermeasures to improve individual income tax collection and management efficiency from the problems. The efficiency of individual income tax collection and management in 31 provinces in China from 2003 to 2014 is estimated by empirical analysis. Then the correlation between the influencing factors and the efficiency of individual income tax collection and management is empirically estimated, and the methods to improve the efficiency of individual income tax collection andmanagement are found from the empirical estimation.
This paper argues that there are some problems in the current individual income tax collection and management in China, such as imperfect legal system, imperfect new tax collection and control system, imperfect collection and management information system, and imperfect matching system of individual income tax collection and management. The results of this paper show that the overall efficiency of individual income tax collection and management in China is gradually improving from 2003 to 2014, and the problem of inter-provincial differences is serious; the efficiency of individual income tax collection and management in the eastern region is leading, while other regions are relatively backward and close to each other; the internal differences of individual income tax collection and management efficiency in the eastern region are large, and the situation has not been improved; and the difference of individual income tax collection and management efficiency in the northeast region is not bigand is gradually narrowing; The efficiency difference of individual income tax collection and management in the ministry region is very small and very stable; the efficiency difference of individual income tax collection and management in the western region is small, and it has been gradually enlarged since 2011. The empirical results show that the proportion of individual income tax revenue from wages and salaries is positively correlated with the efficiency of individual income tax collection and management, and that the proportion of individual income tax revenue from tax departments, the proportion of inspectors from tax departments, average wages of public administration and social organizations and computer ownership per 100 households are positively correlated with the efficiency of individual income tax collection and management. Dependence on Foreign Trade is positively correlated with individual income tax collection and management efficiency.
Based on the above conclusions, this paper puts forward specific policy recommendations on improving the efficiency of individual income tax collection and management, which includes improving the individual income tax collection and management legal system, improving individual income tax collection and management system, improving individual income tax collection and management information system, improving individual income tax collection and management matching system, paying more attention to individual income tax collection and management, further expanding the proportion of inspectors, optimizing the incentive and restraint mechanism of tax personnel and enhancing the level of regional openness.
Key Words: Individual Income Tax, Efficiency of Collection and Management, Stochastic Frontier Analysis。
1 绪论 。
1.1 选题背景与研究意义 。
1.1.1 选题背景。
自 1980 年新中国第一部个人所得税法颁布实施以来，个人所得税收入保持快速增长。但是其占税收收入的比重仍比较低，且存在明显的地区分布不均衡问题。例如，2018年全国个税收入占税收收入的比重仅为 8.9%，2017 年东部 10 省份对全国个税的贡献度达到 74%。
个税征管效率是关系个人所得税收入的重要因素。随着个人收入趋向于多元化，加之现有的税源监控体系并不完备以及国人纳税遵从意识并不强，致使我国各地区一直面临着严重的个税偷逃税问题，在欠发达地区更为突出，亟待通过提高个税征管效率来解决。同时，新个人所得税法确立了分类与综合相结合的税制，提高了综合所得的基本费用扣除标准，扩大了综合所得低档税率级距，新增了六项专项附加扣除。总体上，新个人所得税法的实施降低了个税的综合税率，使税制设计更为复杂。由于低税率与严征管是更为公平的税制安排，同时当税制设计更为复杂后，如果征管不能跟上，可能会造成税收漏洞，不利于保障收入，也损害公平。因此，为适应新个人所得税法的实施，客观上也应当提高个税征管效率。
然而，现有研究很少关注我国个税征管效率议题，对我国个税征管效率的规范分析、省际测算以及提高的途径,均未给出令人满意的答案。为此，本文在梳理国内外文献的基础上，首先，对个税征管效率内涵进行了界定，结合理论提出影响个税征管效率的税制因素、征管因素和经济因素。然后，对我国个税征管的历史、现状和问题进行系统分析，从问题中去发现提高个税征管效率的对策。接着，实证测算了我国 31 个省份在 2003-2014 年的个税征管效率，然而利用测算得到的个税征管效率结果与各影响因素进行了实证估计。最后，对前述章节的分析结果进行了总结，并提出提高个税征管效率的政策建议。
1.1.2 研究意义 。
（1） 理论意义 。
首先，通过将信息不对称理论、委托-代理理论、期望效用理论、新公共管理理论应用到个税征管效率影响因素分析中，丰富了个税征管效率影响因素的理论基础。其次，依据相关理论和现实，改进了实证分析中的相关变量集合，完善了个税征管效率测算和影响因素估计的研究方法。
（2） 实践意义 。
本文基于现实数据，选取合适的实证方法，试图为税务机关及相关层级政府提供一份有一定参考价值的个税征管效率报告。同时，通过对我国个税征管的问题进行较为系统分析，试图找出影响个税征管效率的因素，并基于此，提出了一些提高个税征管效率的政策建议。
1.2 文献综述 。
1.2.1 国内外文献 。
（1）个人所得税征管效率内涵 。
税收征管效率内涵应用在个人所得税上即为个人所得税征管效率内涵。程永昌（1995）认为，税收征管效率反映税务机关在日常征收管理过程中的效益或成果，税款应收尽收时，税收征管效率最高。张须安、李昊天（1997）指出税收征管效率是指税收征管成果与征管活动所付出的代价之间的数值比较关系，或者说是指一定时期内税收征管成本与税收总收入的比例。李大明（1998）认为，税收征管效率是指税收征管成果与征管付出之间的数值比较关系，是税收征管质量与数量的综合反映，其中征管付出不仅包括税收征管成本，还包括由于征税机构放弃对一部分纳税人的管理或者部分纳税人逃避纳税而发生的税收收入损失。郭烈民（1999）提出了广义和狭义的税收征管效率概念，广义的税收征管效率包括税收行政效率、税收经济效率和税收社会效率，狭义的税收征管效率仅指税收行政效率，即国家征税取得的税收收入与税收成本的对比关系，其中税收成本包括征税成本和纳税成本。董晓岩（2010）指出税收征管效率衡量的是税收征管过程中的投入水平（税收成本占税收收入的比重）与产出水平（税收征管的有效性）之间的关系，它由税收成本收入率和税收征收率共同决定。
（2）个人所得税征管效率测算 。
国内外已有的税收征管效率的研究主要是对税收征管效率的规范分析，关于税收征管效率的实证分析也主要是对税收整体的征管效率，采用的研究方法主要有随机前沿法（DEA）和自由处置法(FDH)，其中，Raghbendra Jha 等人(1999)选用随机前沿法(SFA)对印度各个邦(州)1980-1981 及 1992-1993 两个时间点上的税收征管效率进行测算，Arvate 等人（2008）用 FDH 方法测算了巴西 2004 年各个自治市的税收征管效率。
国内关于个人所得税征管效率测算的研究并不多。潘孝珍（2011）以个税流失率为指标对我国 1999-2009 年的个税征管效率进行了粗略测算。郭剑川（2012）采用 DEA 方法测算了我国 1994-2011 年的个税征管效率。李建军（2013）用 DEA 和 FDH 两种方法测算了我国 30 个省（直辖市、自治区、不含港澳台和西藏地区）2000-2010 年的个人所得税征管效率。王金兰（2015）沿用个税流失率对我国 2006-2012 年整体的个税征管效率进行了测算。张东敏等人（2017）采用 SFA 方法测算了我国 30 个省（直辖市、自治区，不含港澳台和西藏地区）2003-2013 年的个人所得税征管效率。
（3）个人所得税征管效率影响因素的理论和实证分析 。
目前，国内学者关于个人所得税征管效率影响因素理论分析的研究仅有两篇，其中李建军（2013）提出影响个税征管效率的因素包括税制因素、税务人员因素、征管技术水平因素和社会环境因素，其中税制因素包括分类课征模式、国地共同征管、免征额不断调整，税务人员因素包括税务人员配置和努力程度，社会环境因素包括就业率、城镇化率、受教育水平和经济开放程度。张东敏等人（2017）在借鉴李建军的基础上，认为税制因素应包括分类课征模式、国地共同征管，税务人员因素应包括人均税务管理人员数和税务人员受教育水平，经济社会环境因素应当包括经济发展水平、城镇化水平和地区经济开放程度。另外，谭韵（2012）从新公共管理理论的视角，提出纳税服务水平也会影响税收征管效率，值得借鉴。
国外主要从纳税遵从的角度研究影响税收征管效率的因素。M.Allingham 和A.Sandmo (1972) 构建了经典的逃税模型，通过模型分析指出，纳税人决定是否纳税遵从，主要取决于他对可能被查获的期望成本和收益的权衡。S.Dhami 和A.al-Nowaih（2007）运用了累积预期理论(cumulative prospect theory)分析纳税人逃税行为，他们认为纳税人的心理预期概率总是大于实际发现概率，这解释了在税务稽查概率较低的情况下税收遵从率仍然很高的实际现象。Torgler (2001)总结了一个内涵更加宽泛的结果，他认为纳税人做出纳税遵从决定要看所在社会的道德准则(即他个人逃税的心理成本)、公平性及他本人对政府的信任程度。Schnellenbach (2006)，认同并补充了 Torgler 的说法，他认为纳税人会根据他们对公共政策、公共决策过程及地方政府的满意程度调整自己逃税的额度。
目前，国内学者关于个人所得税征管效率影响因素的实证分析的研究同样仅有两篇，李建军（2013）在测算的基础上采用 Tobit 模型对个人所得税征管效率与其影响因素的相关关系进行了实证估计。张东敏等人（2017）则在测算的基础上采用 BC（1995）模型中的技术无效率模型对个人所得税征管效率与其影响因素的相关关系进行了实证估计。
1.2.2 文献述评 。
现有研究明确了个税征管效率的内涵，并尝试使用个税流失率指标、DEA 和 FDH 非参数法和随机前沿参数法来测算个人所得税征管效率，为个人所得税征管效率的测算提供了可参考的思路和方法。同时，现有研究对个人所得税征管效率的影响因素的理论和实证研究也进行了一定有益的探索。但是，现有研究也存在着一些不足，主要体现在以下两个方面：
（1）测算方法上存在不足。潘孝珍（2011）和王金兰（2015）运用的个税流失率指标法，采用公式根据不同收入阶层的收入水平和人数，设定一个比例税率来计算理论应征个人所得税。由于其比例税率的设定缺乏必要的理论依据，其结果可信度不高。同时，这一方法的估算过程十分复杂，很难应用到省际层面的个人所得税征管效率测算。郭剑川（2012）和李建军（2013）采用的方法均为非参数方法，非参数法在分析时虽然无需对具体的函数形式进行分析，但该方法无法排除随机因素带来的结果偏差，同时正因为无法对生产函数的形式进行定义，在考虑和分析具体的经济意义时便会无法进行。张东敏等人（2017）采用的随机前沿法，相对于非参数法而言，将扰动项区分为了随机因素和技术无效率因素，能够排除随机因素带来的结果偏差，同时能对生产函数的形式进行定义，经济意义较强。张东敏等人（2017）直接使用税务机关人员数作为征管个税人员数有所欠考虑，应当采用税务机关负责征管个税人员数。
（2）影响因素的理论和实证分析有所欠缺。李建军（2013）和张东敏等人（2017）在个税征管效率影响因素的理论分析中，理论基础有待完善，对于稽查人员比重、稽查强度等重要现实因素没有考虑，会影响结论的稳健性。
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1.3 研究思路与研究方法
1.3.1 研究思路
1.3.2 研究方法
1.4 研究创新与研究不足
1.4.1 研究创新
1.4.2 研究不足
2 个税征管效率的理论基础
2.1 基本概念界定
2.1.1 个人所得税
2.1.2 个人所得税征管
2.2 个人所得税征管效率内涵
2.2.1 一般内涵
2.2.2 技术效率内涵
2.3 个税征管效率影响因素的理论基础
2.3.1 信息不对称理论
2.3.2 委托-代理理论
2.3.3 期望效用理论
2.3.4 新公共管理理论
2.4 个税征管效率的影响因素
2.4.1 税制因素
2.4.2 征管因素
2.4.3 经济因素
2.4.4 小结
3 我国个税征管的现状与问题
3.1 我国个人所得税现状
3.1.1 个税占税收收入的比重偏低
3.1.2 个税收入的省际差异较大
3.2 我国个人所得税征管的历史
3.2.1 起步阶段：1980-1993 年
3.2.2 早期发展阶段：1994-2004 年
3.2.3 中期发展阶段：2005-2018 年
3.3 我国个人所得税征管的现状
3.3.1 自行申报纳税范围进一步扩大
3.3.2 自行纳税申报制度进一步完善
3.3.3 初步建立了纳税人识别号制度
3.3.4 初步建立了第三方涉税信息提供制度
3.3.5 初步建立了自然人纳税信用制度
3.3.6 初步建立了个人所得税的反避税制度
3.4 我国个人所得税征管的主要问题
3.4.1 征管法律体系不完善
3.4.2 新的征管制度不健全
3.4.3 征管信息系统不完善
3.4.4 征管的配套制度有所欠缺
4 我国个税征管效率的实证分析
4.1 省际个税征管效率的测算
4.1.1 测算方法简介
4.1.2 变量选择
4.1.3 随机前沿生产函数模型设定
4.1.4 估计结果与分析
4.2 个税征管效率影响因素的实证分析
4.2.1 变量选择
4.2.2 技术无效率模型设定
4.2.3 估计结果与分析
5 结论
目前我国个人所得税征管存在着法律法规体系不完善、新的征管制度不健全、征管信息系统不完善、征管的配套制度有所欠缺等问题。
个税征管效率测算结果显示，2003-2014 年间，我国整体个税征管效率在逐渐提高，省际差异问题严峻，东部地区个税征管效率领先，其他地区相对落后并彼此接近，东部地区的个税征管效率内部差异较大，情况未得到改善，东北地区个税征管效率差异不大且在逐渐缩小，中部地区的个税征管效率差异很小且十分平稳，西部地区个税征管效率差异较小，2011 年起逐渐拉大。
个税征管效率影响因素的实证结果表明，个税结构变量中，工资薪金所得项目个税收入比重与个税征管效率显着正相关,征管变量中，税务部门组织个税收入比重、稽查人员比重、公共管理和社会组织行业平均工资和每百户家庭计算机拥有量,与个税征管效率显着正相关,经济变量中，外贸依存度与个税征管效率显着正相关。
参考文献
