经济区域的发展与法治保障问题

　　第2章 经济区域发展需求与法治保障措施现状

　　2.1 经济区域例举

　　由于历史地理和经济等多方面原因,我国形成了若干经济区域。改革开放以来,我国先后提出若干方案,如六大、九大综合经济区域划分方案等。其中,八届人大四次会议批准的《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》提出的经济区域划分方案最为典型。该方案体现了区域经济发展的基本格局。这里例举几个经济区域。

　　2.1.1长三角经济区域

　　在空间和地理上如何定义长三角经济区域这是自从提出长三角发展战略以来就一直在讨论的问题。定义长三角,也是为长三角“设立门槛”,明确哪些城市可以扛起长三角的“招牌”。传统意义的长江三角洲包括上海市、江苏省南部、浙江省北部以及邻近海域。地理上意义的长江三角洲泛指镇江、扬州以东长江泥沙积成的冲积平原。而按照国务院2008年关于进一步发展长三角的指导意见,正式确定将长三角扩大到两省一市,苏北和浙西南被纳入其中。具体包括上海市、南京、、杭州等25个城市。长江三角洲地区地处长江经济带和沿海经济带结合部,是中国经济最发达,文化最昌盛,人财物最密集的精粹之地。

　　2.1.2泛珠三角经济区域

　　对“珠三角”,有“小珠三角”、“大珠三角”和“泛珠三角”等概念。“小珠三角”是一个1994年确定的具有独立意义的经济幵放区,指的是广东省中南部珠江下游以及入海口的广袤地区,包括广州市、深圳市、珠海市、东莞市等,以及惠州市的惠城区、惠阳市、惠东市、博罗县,以及肇庆市的端州区、鼎湖区、四会市和高要市。它环绕广东省的中心城市广州市,南接深圳、珠海经济特区,东望汕头市,西望湛江市,形成了一个不同层次的对外幵放扇面。

　　“大珠三角”特指香港、澳门与小珠三角经济区。

　　“泛珠三角”包括湖南、广东、贵州、云南、广西、海南、四川、福建、江西9个省区和香港、澳门两个特别行政区,简称“9+2”。“泛珠三角”是个经济概念,不是地理概念‘或者说只是经济地理概念,而不是自然地理概念。它几乎整合了南中国所有经济资源,也将在未来东盟与我国共建自由贸易区中扮演重要角色。泛珠三角区域合作从2004年6月正式开始实施,每年迈出一大步,获得累累硕果。

　　2.1.3京济区域

　　京津冀经济区域具体包括北京市、天津市以及河北省的石家庄等。

　　2.1.4东炉济区域

　　主要是指东北三省和蒙东地区,具体包括黑、吉、辽和内蒙古呼伦贝尔市等,面积145万平方公里。这一区域,在历史文化、资源禀赋等方面具有一致性和相似性。清代以前,东北地区人文传统具有极大独立性。建国后,成为“一五”、“二五”重点建设地区,受计划经济影响最重。生活在这里的人们粗r豪放、悠闲自得。在区位和基础设施方面,与蒙古、俄罗斯、朝鲜半岛接壤,与日本隔海相望,是中国联系东北亚各国的重要纽带。产业结构具有高度相似性’资源及其开采上具有互补性。

　　2007年8月,国务院《东北地区振兴规划》公布。这份由国家发改委、国务院振兴东北办组织编制的“中国第一个由国务院正式批复”的地区性规划提出,要将东北建设成为综合经济水平较高的重要经济增长区域。伴随着东北地区的全面振兴,东北经济区域有望成为继珠三角、长三角、京津冀之后的中国第四大经济区域。

　　2.2 区域经济一体化对法治的内在需求

　　经济区域之经济一体化,简称区域经济一体化。其特征是区域内形成统一的市场。它是区域市场一体化的过程,要求各行政区要打破壁全,实现自由经济交往。

　　对此,仅靠相似的经济基础和社会背景还是不够的,还需要法治作保障。

　　2.2.1市验济需要统一的法律规则

　　市场经济是一种规范化、法制化的经济。在市场经济条件下,任何经济活动都必须在法律规定的范围内进行。市场运行和宏观调控也只能以法律为依据。

　　首先,市场经济离不开公平的竞争秩序。市场经济作为社会化大生产资源配置的有效方式,具有无庸置疑的优势。市场经济的生命力在于竞争与效率‘而公平的竞争秩序实质上就是要建立公平有序的市场竞争规则。在市场经济体系的发育、形成过程中,价值规律自发作用下往往会出现社会经济生活的种种无序状况,如市场主体的盲目行为,市场竞争的无序状况,收入分配不公平,经济运行状况不稳定、周期性波动频繁,公共产品供应馈乏,基础产业衰落所造成的结构性紊乱,社会治安问题严重,资源破坏严重,人类生存环境恶化等,这些无序状态必将对竞争与效率带来不良影响。因而,良性的市场经济必须是有序的经济。在市场中具有公平的竞争秩序、稳定的社会秩序和有效的经济运行秩序,是市场经济发展的必要条件。

　　其次,竞争秩序离不开法律规则。秩序是人类追求的价值目标体系中的一个组成部分,为人类其他价值目标的实现的提供条件。人们通常将秩序定义为规范主体行为、调整社会关系而建立起来的一种有条不紊的状态。这种状态以规范性为前提、以公平为基本内容、以可预测性为基本标志、以强制性为保障。简言之,规范是建立秩序的手段,国家权威的建立和社会经济生活的有效组织都需要借助行为规范的调整和确立,是建立和保障社会秩序的最根本手段。当代社会,法律在建构社会秩序中扮演着主要角色,大至国家制度、社会组织的体系、政治经济文化等社会生活的各个领域,以及个人与个人、个人与社会的复杂交往关系,小至人们的家庭生活,法律在构建总体的与具体的秩序方面都发挥着重要作用。由于当代工商业和社会交通的日益发达,这种作用的程度也在日益增强。通过法律规则建立和维护的秩序,主要有政治秩序、经济秩序、社会生活秩序、国际社会秩序等。概言之,法律在建立和维护秩序方面具有主导作用。从法律秩序的形成过程看,法律在构建社会秩序方面有着三方面的特殊功能:一是规范性功能,坚持行为方式的规范化,可使社会生活更加有序和稳定。二是调节性功能,即控制和约束人们的行为,调节人们的社会关系,使之协调有序地发展。三是保护性功能,即通过惩罚违法泥罪行为,周国家强制力保护社会秩序的稳定。

　　再次,市场经济必然以发达的法律体系为条件。市场经济活动的基本特征是市场主体的平等性,因此,社会经济过程无法依靠行政强制来实现,只能借助于法律手段,尤其是具有体系性的法律规范。正如马克思指出:“社会分工则使独立的商品生产者互相对立,使他们不承认任何别的权威,只承认竞争的权威,只承认他们互相利益的压力加在他们身上的强制。” 同时,通过建立法律体系,可以减少交易成本,具有规模经济效应。在市场经济活动中,每一项交易都需彼此认同,并在规则下平衡彼此利益。如果每一交易都通过协商确立,则增大成本,并容易导致失败。

　　亚当斯密经济学中的“理性人”,总是在寻找降低成本,减少代价。在共同行为互动中,人们达成共识,从而形成了制度。这样,由于每个人事先能知道他人对其行为会作何反应,从而会作出最优决策,大大减少了不确定性。为此,马克斯韦伯在分析资本主义时就认为,“资本主义需要的是一种有如机械般可以计算的法律”,“合理的形式资本主义不仅需要技术生产手段,而且需要一种可靠的法律体系和照章行事的行政管理制度”。②
　　
　　2.2.2区域市场经济需要化的法治环境

　　区域市场一体化是区域经济一体化的基本标志。区域市场是相对于总体市场而言的一种市场空间形态,以其范围上的相对稳定性等特征的地理空间为依托,联系全国市场和全球市场,实现区域经济协调发展且有一定规模的开放性市场。③作为区域统一的市场,其核心是以积极促进各生产要素与商品在经济区域内无障碍流动为出发点,消除各种市场壁皇。为此,要在区域经济活动程中切实做到有序、安全、髙效和公正。因此,区域市场一定是高度开放区域市场。要发挥市场在资源配置中的基础性作用,打破地区、部门的分割封锁,创造平等竞争环境,使各种商品生产要素能够在区域统一的市场上自由流动和自由结合,使各种资源按照市场规律合理配置,实现效益最大化。而能否达到这些目的,关键在于是否有统一的法治作保障。

　　我国改革开放的实践也证明,凡是开放度大、外部联系广泛的地区,其区域市场必然拓展快速;凡是开放度低、外部联系缺乏的地区,其市场则发育迟缓、呈现收缩状态。④然而,追求自身利益最大化的地方立法行为,势必导致市场经济秩序混乱,阻碍区域的一体发展。

　　因此,区域市场经济的发展不仅取决于地方立法的统一,而且受益于地方立法的统一。只有地方立法统一区域市场经济才能发展。只有地方法治环境和谐,才能有竞争优势。协调的地方立法既作用于区域市场经济系统,也构成发展的内在要素,对发展起着制动性作用。⑤
　　
　　2. 3经济区域的地方立法冲突及其表现

　　我国地方立法,一是制定地方性法规,二是制定地方政府规章。根据《立法法》规定,省、自治区、直辖市的人大及其常委会在不同上位法相抵触的前提下,可以制定地方性法规。较大市也可以制定地方性法规,但须报省、自治区的人大常委会批准。省、自治区、直辖市和较大市的人民政府,可以制定规章。但目的必然是为了执行法律、行政法规、地方性法规,以及具体行政管理事项等。

　　从区域经济一体化的视角看,立法体制是一种以行政区划为单位的分割式的地方立法体制。有地方性立法权的地方对有关事项通过立法规范;地方立法不会考虑相邻地区的规定;在本行政区划内,只强化本地立法效力而对其他地区不予支持。

　　这种体制使各地想方设法运用立法权促进本地事业发展。然而在区域经济一体化背景下,“却又可能会带来仅从本地区特殊性考虑的负面影响,从而使法治的推进形成一种以地域为中心的分割现象”,①即法治的“碎片化”、“地方化”现象。正如吴敬链所讲:有一些东西在改革开放初期看起来是一种优势,比如说比较灵活,什么东西都能办得成,现在用一个法治社会的标准去衡量它,就变成一种劣势了。②地方立法冲突,是指在同一经济区内的不同地方立法主体,针对相同或类似的事项所制定的地方性法规、规章,出现效力上的抵触现象。如有关规章设定罚款数额幅度方面的、行政执法监督程序方面的等,都有冲突现象。③这是从总体上而言的,具体到经济区域内的地方法制冲突,就更为明显了。下面以长三角区域两省一市目前正在实施的地方立法为样本,通过具体条款逐一对照的方式,来分析其冲突之处。

　　2.3.1外商企业税收优惠政策及法规方面

　　这方面各地规定都很多,有不协调之处。如,关于企业所得税享受“两免三减半”优惠问题,上海市规定,当年出口产品产值70%以上的,减10%;江苏省规定,税率优惠率“减半”;宁波则减12%。

　　2.3.2环境法规方面

　　1978年以来,浙苏沪地区制定的与环境保护相关的法规、规章及规范性文件共计214项。其中存在一些不协调的地方立法。如,在对太湖流域的污染治理方面,两省一市的有关项目范围的规定,也存有很大差异。江苏省包括化学制衆造纸、化工等,而浙江省②则指的是小型化学制纸楽、印染、化工、制革、电镇等污染型企业,而没有将医药、酸造、染料以及其他排放含氮、磷等列入其中。《杭州市若溪水域水污染防治管理条例》则规定:“禁止在菩溪水域保护区内新建或扩建化工、制药、造纸、印染、染料、电镀、制革、冶炼、丑造等有严重水污染的项目。”③关于劳动方面的地方立法,三省有不少不一致的规定。以《江苏省劳动合同条例》、《上海市劳动合同条例》、《杭州市劳动合同条例》和《宁波市劳动合同条例》作列举说明。

　　2. 3. 3.1关于劳动合同试用期规定的差异。

　　首先,是否规定试用期问题,上海规定,六个月以上合同才可以规定试用期,而其他三条例无要求。其次,在与试用期相对应的劳动合同期限划分方面,江苏省和上海市规定“不超过六个月、超过六个月不超过一年、超过一年不超过三年、超过三年”等四个期限段;而杭州市则是“不满六个月、六个月以上不满一年、一年以上不满二年、二年以上”等四个期限段;宁波市是“不满六个月、六个月以上不满三年、三年以上不满十年、十年以上”等四个期限段,后三个期限段与其他三个条例规定不同。再次,在试用期的长短方面,江苏省根据试用期时间不同,分别作出了详细规定。上海市与江苏省的不同,另外还体现在前者是以“月”为单位计算试用期的,不同于江苏省以'’天“为单位的计算方式。此外,关于试用期的工资水平问题,江苏规定,不得低于同工种同岗位的百分之八十。其他三条例无相关规定。

　　2. 3. 3. 2用人单位对劳动者经济#M尝方面的差异以上”四个条例“对经济补偿问题都做了规定,但存在不少差异。《上海市劳动合同条例》关于经济补偿的条件可以归纳为8个具体条件‘而《江苏省劳动合同条例》规定得更为全面,除了上海市条例中已有的条件外,还增加了 9个条件。《杭州市劳动合同条例》的相关规定比上海的要更具体,没有江苏的详尽,但也一些条件是其他三个条例所没有的。同样,宁波市也有其他三个条例所没有的条件。④此外,”四个条例“在各自条件下经济补偿的金额规定也有差异。

　　除上述详细列举的”四个条例“差异外,在劳动法规规章方面,长三角各地对劳动报酬、劳动争议处理和医疗、工伤等社会保险,以及人才引进政策等也存在许多差异。

　　2.3.4道路面安全前及赖方面

　　在机动车驾驶人违反道路交通安全法规的累积记分方面的冲突。浙江省规定,可通过安全教育的方式减少积分;上海市则必须参加相关考试。而江苏省没有规定当积分累计到一定程度后如何处理。再如,机动车与非机动车或行人交通事故负责任比例上,江苏省和浙江省规定不同,而上海市对相同事项却没有作出规定。此外,在自行车是否需要登记方面,浙江省不实行登记制度,而只需备案即可;而江苏省规定当经申领人居住地公安机关交通管理部门登记,领取牌证后,方可上道路行驶。

　　2.4地方立法冲突对区域经济一体化的影响

　　2.4.1引起招商引资中的无序和恶性竞争

　　改革开放以来,中国连续发生了两轮激烈的区域性”经济大战“,两次”经济大战“的基本线索都是重复建设一原料大战一市场封锁一价格大战。在21世纪里,第三轮区域性”经济大战“的隐患依然存在。特别是在招商引资方面,各地方竞相推出优惠招商条件。如在土地方面,不惜降低地价,亏本出让,①更有甚者拱手相送,恶性竞争,无法通过土地价格杠杆引导土地资源合理流动,恶性竞争也引发了大规模的”圈地运动“,致使城市土地利用率低下;在税收方面,各地各地为了吸引投资,通过配套融资、启动资金、行政审批等方法优惠服务,最大限度地满足外资实现低成本占领市场的策略。这种低成本策略和地区间”以牙还牙“式的竞争,最终导致结果是引进外资多求数量,少讲质量,引进的产业技术水平不高,稀缺的土地资源没有得到有效的利用,环境受到污染,不利于可持续发展和产业国际竞争力的提高。
　　
　　2.4.2导致跨地区问题难以解决

　　由于跨地区事务具有的不可分性,某一个地方的行为会对其他地区的利益和市场秩序产生影响,由于地方之间对同一事务的认识和决策可能有不同,因此若协调不好,必然会产生诸多冲突。以东北地区三省为例,三省之间地域相连,但在立法上却很少沟通、协作。如,对限制性商品,有的省管得严,有的不严,商品就会流向不严的地方进行交易,造成执法的不统一。①
　　
　　2.4.3强化了地方嫩找

　　各自为战的地方立法模式,不仅使地方保护主义泛滥,也是区域经济一体化发展的障碍。

　　一是,限制生产要素自由流动。由于各地受地方利益的影响,缺乏一体化意识,缺乏协作机制,地方立法时往往出于自身利益考虑,对生产要素的自由流动进行限制,”合法“地筑起了制度壁皇,地造成恶性竞争,致使一些短缺的要素在区域经济发展中流转不畅,资源优化配置难以形成整体优势,阻碍了统一市场和区域经济的形成与深化。一些地方法规中,要求企业招工优先录用拥有本地求职者等。广东省社会科学院课题组在《珠三角地区生态环境保护与建设研宄》一文中揭示了这样一个问题:目前大多数市场分割做法是有法律依据的,各地制定了大量法规和政策来保护本地人员、企业,P艮制外地人员、商品和服务流入,也限制本地的资本流出。②对生产要素流动的阻止不仅影响到了区域内各类资源的有效配置,还造成区域内低水平重复建设,产业结构趋同’资源严重浪费。以长江三角洲为例,计算结果表明,上海与江苏的相似系数为0.82,上海与浙江的相似系数为0. 76,江苏与浙江的相似系数高达0.97。③这非常不利于区域间的分工与协作,在很大程度上阻碍了区域内生产要素市场的一体化进程,影响了各地的经济发展。

　　二是,以地方立法的形式设置贸易壁垒。有些地方在不正确的政绩观驱动下,对外来企业投资、收费、市场管理等方面设置壁垄,搞地方保护主义等。例如,通过限定单位或者个人只能使用本地产品、提高市场准入标准、对外地产品实行双重征税等手段,限制夕卜地产品或服务进入本地市场;或者在需求旺盛时,不允许相对紧张的要素和商品流向其他经济区,在供给宽松时,则千方百计地堵截外地商品。

　　地方保护主义式的立法从根本上损害了地方的长远利益,削弱了地方经济可持续发展能力。从眼前看,这确实能给地方带来一些利益,使当地缺乏竞争力的企业得以生存下来,暂时减轻了就业压力,增加了财政收入,”短、平、快“项目可在短期内增加税收,阻止资金外流。但从长远来看,这把利刃也会伤害自己。市场分割、地方封锁将导致或加剧宏观经济恶化。尤其是在今天,任何地方保护都是违背市场竞争规律的,只会给地方长远发展带来危害。总之,地方保护主义违背了社会主义市场经济的要求,阻碍了区域统一市场的形成,从根本上妨碍地方经济的长远发展。①