经济立法成本效益分析概述

　　第二章 经济立法成本效益分析概述

　　2.1 经济立法成本效益分析的含义和特征

　　成本效益分析,是经济学的一种基本分析方法。经济学认为,对产品、设备、公共工程投资的成本和收益进行分析,对各种备选方案进行比较,确定最佳和最优的成本方案,是投资者作出最优选择的依据。经济立法是国家为社会提供的公共产品,也具有资源属性。经济立法的资源配置属性,要求制定者应当进行成本效益分析,对各种备选方案进行比较,确定最优方案。所以,成本效益分析己经不是单纯的经济学概念,己经广泛应用到行政管理学、公共政策学、政治学等领域。

　　2. 1. 1经济立法成本与经济立法效益

　　如何认识经济立法成本效益分析的概念,可以从经济立法、经济立法的成本、经济立法的效益、分析等四个关键词进行研究分析。经济立法是立法学研宄的范畴,它包括经济立法的理论、体制、机制、程序等主要内容。经济立法,除了更加关注经济这个特殊领域,更加强调经济发展的质量与效益,更加适合引入成本效益分析的研究方法等,其理论、体制、机制、程序等内容与立法学研宄方法、理论、范例无异,本文对其研究略去。本文划分为经济立法成本与经济立法效益两个概念进行分析研宄。理论界对经济立法成本、经济立法效益的概念和范畴,众说纷绘。

　　关于经济立法成本,有的认为经济立法成本是指立法过程中的全部活劳动和物化劳动的耗费(周显志,1999),包括立法机关运转费用以及从采集信息到传播立法的整个过程的花费,这是最狭义的定义;有的认为是制定经济法律法规过程中的全部相关费用的支出(刘汉山,2006),在第一种定义的基础上增加了立法的机会成本;还有的认为除了狭义成本外,广义的经济立法成本包括经济立法的执法成本、司法成本、守法成本和违法成本(曾祥华,2004),这是最广义的定义。归纳起来看,经济立法成本,主要包括立法过程成本、执法成本、守法成本、司法成本,以及与立法主体、执法主体、守法主体相关联的时间成本、机会成本、外部成本,也是通说。笔者认为,这些观点都是正确的。之所以有不同的观点,主要与其语境相关,在确定不同的研宄范畴和对象时,对经济立法成本的含义和范围作了不同的界定。本文从构建经济立法成本效益制度出发,认为,研究经济立法成本,无论是分析整部法案的立法成本,还是分析单项法律制度的立法成本分析,应当强调新制度或者对旧制度修改的新增社会成本,包括立法机关的经济立法制定成本、执法主体执行法律规定的支出、企业或者个人守法的成本、司法机关执行法律规定的成本。关于经济立法效益,有的认为由经济效益和社会效益构成(周显志,1999);有的认为包括经济效益、时间效益和社会效益(汪全胜,2006);还有的认为包括政治效益、经济效益、社会效益等(刘少军,2011)。这些观点为我们认识经济立法效益提供了借鉴作用。但任何拘泥于理论上的认识或者仅仅考虑实践工作的需要,都是不全面的,应当把理论与实践相结合,并且考虑现实条件,合理地确立经济立法效益。笔者认为,经济立法效益,应当包括为实现立法宗旨的政治效益,增进福利、安全、公平、健康等方面社会效益,实现经济立法宗旨的经济效益,以及实现可持续发展的生态环境效益。

　　在明确经济立法成本和经济立法效益之后,就要将经济立法成本与经济立法效益进行分析。分析的过程,就是运用科学、合理的经济分析方法对成本效益进行预测的基础上,对成本与效益进行收益比较、方案权衡,进而对是否制定经济立法项目、经济立法草案的必要性、可行性进行经济上、价值上的选择,作出是否进行经济立法、进行什么样的经济立法的判断和决策。这样一个过程,构成了经济立法成本效益分析的全过程和各方面。因此,经济立法的成本效益分析,是指立法主体对制定、修改、废止经济法律规范的成本收益、成本有效性等进行预测、比较、权衡和选择,以确定是否进行经济立法、立什么样经济法的过程(黄显鸿,2013) U7-120。

　　2. 1. 2经济立法成本效益分析的特征

　　2. 1.2. 1分析主体的多元性经济立法成本效益分析的主体与一国的立法体制密切相关。立法体制是关于立法权分配、运行的制度体系,包括立法主体、立法权限、立法程序等制度。我国是单一制国家,实行统一的、多层次的立法主体制度。立法成本效益分析主体与立法主体具有高度的重合性,立法主体的多元性决定了立法成本效益分析主体的多元性。立法包括了法案的立项、起草、审查、决定,以及法的颁布等法定步骤。对经济法律规范进行成本效益分析,起草机关要起草法案,并对法案必要性、合理性作出说明,审查机关对法案针对性、可行性进行判断、比较、分析,提出决策备选方案,决策机关是选择确定决策方案的机关,立法成本效益分析贯穿于立法工作的全过程,因此,立法的起草机关、审查机关、决策机关,分别成为成本效益分析的提出主体、审查主体和决定主体,体现了立法成本效益分析主体的多元性。但我们不能简单地认为,成本效益分析的主体就是立法主体。成本效益分析的提出主体、审查主体,一般情况下不能成为立法的主体,法律赋予其立法权的除外。第三方的民间组织或者研宄机构也经常进行经济立法成本效益分析,但由于其是参与立法、辅导立法,所以不是成本效益分析的主体。2.1.2. 2分析对象的特定性经济立法成本效益分析的对象,不同国家做法不同。因立法主体的不同,分析对象的法的名称、效力等次不同;因制度规定不同,有的以法案全部内容为分析对象,有的则以法案设计的主要制度为分析对象,有的则既进行全面的分析,又对重点制度进行单项分析,但都是对法案设定的制度的经济合理性、可行性分析,所以经济立法成本效益分析的对象是特定的,区别在于对法案设定的全部制度或者部分制度的经济分析,是综合分析还是单项分析。从经济学的角度看,成本效益分析的对象,应当是有市场交易价格的,能够通过市场交易的经济数据计算成本、效益以及净收益,可以通过货币计量,因此,经济立法成本效益分析的对象能够有量的特定性。有些法律制度的成本效益是无法以货币计量的,如安全、健康、环境、生态等,这是法律资源配置追求的公共利益,可以通过经济学的成本有效性分析的方法,即效益既定下的成本最小化或者成本既定下的效益最大化,来界定分析对象的成本或者效益的特定性。分析对象的特定性,决定了经济立法成本效益分析不同于经济立法后评估。经济立法后评估也釆取成本效益分析的方法,但经济立法后评估是对法律实施后的效益评估,通过法律实施效果反思经济法律制度的合理性、可行性,以决定是否修订、废止相关经济法律制度。

　　2.1.2. 3分析方法的科学性经济学上成本效益分析方法主要有:成本评价法,包括费用效率法、固定效率法、固定费用法、权衡分析法等;成本效益定价法,包括直接市场法、替代性市场法、假想市场法;成本效益分析法,包括静态分析、动态分析,动态分析又应当包括折现率、净现值与净现值率、内部收益率,以及贴现率等。运用经济学的基础理论和一般方法,可以实证地分析法律制度的成本效益,采用一个法律规则而不是采用另一个法律规则,使立法工作更趋近于科学合理。分析方法的科学性,解决了经济立法的规范分析的模糊性弱点,使经济立法更具有客观性、精确性的基础。

　　2.1. 2. 4分析报告的依据性经济立法成本效益分析报告,作为立法成本效益分析工作的成果,建立在掌握充分信息和实证分析基础之上,提出具象的、客观的结论,排除了个人直观、简单、情绪化的个人感受,经过起草机关的提出、审查机关的审核、决策机关的讨论等多层次、多环节的比较、质辩、权衡,具备了科学的、定量的基础,成为立法决策的事实依据,使之具有决策的依据性特点。美国12866号总统行政命令实施后,联邦预算和管理局的信息与管制事务办公室专门编制了法律经济分析报告的格式,要求从拟议行为必要性的陈述、可资选择方案的审查、效益与成本分析等三方面,共分28个分析要素,明确了规章成本效益分析报告的基本要素,并要求将其提交作为规章集中审核的基础资料和决策信息。

　　2.1.2. 5分析性质的控制性成本效益分析是经济学最基本的分析方法,也是人类最原始的思维方式。对法律的成本效益分析,用资源配置的经济分析方法来确定法律、制度规范,合理界定各项制度资源配置的成本与效益。因此,经济立法成本效益分析是制度资源配置的经济分析方法。从本质上看,由于法律是资源配置的方式之一。法律如何配置资源、用什么方式配置资源,如何防止法律不当配置资源,以及法律确立的监管制度如何界定政府与市场、政府与社会、政府与公民的关系,就成为加强对立法的监督和控制课题。为此,引入成本效益理念和分析方法来监督和控制立法权的行使,是经济立法成本效益分析制度的本质特性。美国立法成本效益分析制度产生和发展的经验表明,其对立法的控制性特征。美国国会立法和总统行政命令对立法成本效益分析制度的规定,就具备了对立法控制的程序意义和实体意义。

　　2.1.2. 6分析工作的制度性国外立法成本效益分析工作实践的最大启示,就是推进立法成本效益分析工作的制度化,制度化也就成为立法成本效益分析工作的特点之一。首先,立法成本效益分析工作的开展来自于法律、行政命令的授予,要求提出法案的行政机构必须同时提交成本效益分析报告。其次,成立专门的立法成本效益分析工作机构,明确专门的官员负责。如美国由联邦行政机构及监管政策官,联邦信息与管制事务办公室及其主任和专门成立的监管工作组,总统可随时咨询、向总统提供监管政策建议的顾问等。德国由法律评估委员会和执行成本委员会两个机构承担,韩国中央政府的规制改革委员会负责成本效益分析的审核工作。再次,明确了立法成本效益的分析方法、评价标准和分析报告的格式化,严格规范立法成本效益分析的方法、规则和程序,推进立法成本效益分析的规范化和制度化发展。

　　2. 2经济立法成本效益分析的理论基础

　　二十世纪七十年代以来,法学家们广泛运用经济学理论和方法来分析、评估法律。理查德·波斯纳说:“简明的经济学概念可以被用来讨论法律领域中的非常特殊的问题,经济效率的概念可以解释法律制度的结构”(理查德· A ·波斯纳,2012) 35。

　　2. 2.1市场失灵和政府失灵是逻辑起点

　　只有在完全竞争的条件下,市场经济才能发挥优化资源配置的功能。由于现实的市场竞争都是不完全的,因而市场经济体制存在着主体行为的自发性、市场势力的垄断性、经济活动的外部性、收入分配的不平等性等缺陷。对此,经济学称之这市场失灵。政府对市场的干预,固然能够在很大程度上弥补市场失灵,实现宏观调控目标,但是,由于信息不完全、决策不正确、利益集团的压力和政府官员腐败等,政府这只“看得见的手”往往也有失灵的地方和时候。对此,经济学称之为政府失灵。市场失灵是市场经济国家政府干预市场的理论基础,也是划分市场机制和政府千预的基本界限。政府干预是基于法律法规的规则对市场进行的规范和调整。基于市场的立法成本效益分析方法,对于市场失灵、政府失灵更具有计对性。成本效益分析和立法影响分析的原则、程序和方法己经成为美国、欧盟和经济合作组织立法矫正市场失灵和政府失灵,维护市场秩序的基本法律制度。

　　2. 2. 2理性经济人是理论假设前提

　　经济学认为,人既不是好人,也不是坏人,而是理性追求个人效用最大化的自利经济人,能对个人行为的收益成本进行精确的比较分析。效用最大化作为理性经济人的经济学假设,其推论至少包括三层含义:一是个人是其自身行为的最佳判断者;二是个人将竭力追求净收益的最大化或者成本的最小化,而且从个人行为可以推导出集体行为;三是最大化原则不仅要求每一行为的净收益最大化或者成本最小化,而且行为扩展的边际成本与边际收益相当,即处在均衡的边际状态才能实现收益最大化。理性经济人的假设,为经济立法成本效益分析的实证描述和预测提供了微观基础。传统法学认为,公共利益的实现途径是制定详尽的规则来限定人们的行为,尽可能减少侵害公共利益的机会和空间。法律的成本效益分析,追求最高自身利益的经济人行为假设,可以充分证明市场条件下政府作用的最小化和行政法的激励和约束机制。

　　2. 2. 3公共选择理论是实证研究基础

　　公共选择理论是把经济分析工具运用于政治、法律研究领域,运用经济学的方法、理论去考察政治、法律领域中的集体决策和其它非市场决策。公共选择理论从经济人假设出发,运用成本收益分析方法,对西方民主政体下的政府行为进行实证分析,得出了政府失灵的结论,认为政府作为公共利益的保证人,其作用是弥补市场经济的不足,并使经济人所作决策的社会效应比国家干预之前更高,但政府过分干预必然使社会资源使用效率低于市场机制下的效率。因此,作出如下判断:只有当事实很明显地证明市场解决手段确实比公共干涉解决手段代价更高时,才选择国家。即“凡有可能,决策应交予个人自己”(理查德· A ·波斯纳,2012) 这些理论研究为立法成本效益分析的理论研宄提供了丰富的实践基础。

　　近年来,行为经济学、信息经济学、数量经济学、博弈论等也广泛地运用于法律的经济分析之中。2008年以来,美国爆发次贷危机并引发的全球金融危机,宏观经济学的货币政策、金融监管的研宄和运用,也广泛引入法律的经济分析中。

　　2.3经济立法成本效益分析的意义

　　完善中国法律体系,健全市场经济体制,正确处理好政府和市场的关系,是经济立法工作面临的重大命题。积极探索开展经济立法成本效益分析,具有重大理论和实践意义。

　　2. 3. 1有利于控制经济立法对经济行为的不当干预

　　经济法律规范作为人们经济行为及其权利义务的规范,对经济行为的干预作用明显。到2010年底,我国形成了中国特色社会主义法律体系,但法繁扰民的情况仍然存在;政企、政事、政社不分的现象仍然突出;政府对市场、企业的不当干预仍有市场;政府与行业协会等社会组织的关系仍然没有理顺,等等。在经济立法过程中,对政府和市场的关系及其享有的权利与承担的义务,从成本效益的角度进行比较、权衡、分析,选择符合社会主义市场经济和中国特色法律体系要求的资源配置和政府监管方式,有利于控制立法对经济行为的不当干预。

　　2.3.2有利于提高经济立法质量

　　当前,一些经济法律、法规设计的重大制度,由于缺乏必要的成本效益分析,可行性不强,实施效果不好,如一些政府干预经济的行政许可设定,许可前成本过高、准入复杂、滋生腐败,而许可后监管泛力,违法行为普遍,违法的成本双过低,造成了一些市场竞争不充分、安全问题突出。也有一些法律、法规颁布以后,由于客观情形发生重大改变,立法机关未能及时修订,对公民、法人或者其他组织造成了不合理的损失。如国务院《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》第三十三条规定:“事故造成铁路旅客人身伤亡和自带行李损失的,铁路运输企业对每名铁路旅客人身伤亡的赔偿责任限额为人民币15万元,对每名铁路旅客自带行李损失的赔偿责任限额为人民币2000元。”铁路旅客人身伤亡赔偿金明显低于航空和其他运输工具的赔偿金额。及时对经济立法的成本效益分析,可以避免法律制度不合理现象的发生;通过经济立法后成本效益的分析,可以及时修订不符合客观实际的法律制度。

　　2. 3. 3有利于深化经济立法理论研究

　　成本效益分析方法的运用,标志着一个国家制度建设理念的转变,是从规范分析到实证分析研宄方法的转变。探讨经济立法的成本效益分析主体、程序、方法以及法制化路径,有利于深化经济立法理论研究,积累理论研宄成果,为实践提供科学理论的指导。

　　综上,各级立法决策机关及其工作人员应当牢固树立立法成本观念、效益理念,积极开展经济立法成本效益的研究和实践,及时建立健全规范化、制度化、法制化的经济立法成本效益分析机制。