我国工资集体协商制度存在的问题

　　2 我国工资集体协商制度存在的问题

　　从 2000 年颁布《工资集体试行办法》至今已有 14 年的时间，在这期间，工资集体协商制度在我国的发展不可谓不迅猛，尤其是近几年来国家更是加大了对这一制度的推进力度。学术界对这一制度的理论和实践都进行了充分的研究，集中体现在对我国工资集体协商实施效果的研究上。学者们肯定工资集体协商对我国当前复杂的劳动关系调节方面有着积极的效用，但同时也提出工资集体协商并没有发挥出其应有的作用，在实践中大都流于形式。

　　从我国开始推行工资集体协商制度以来，西方学者就一直密切关注着，并进行了大量的实证研究，主要代表人物有产业社会学家 Simon Clarke 和管理学家 Malcolm Warner 。

　　西方学者一般从工会和政治体制的角度出发对我国工资集体协商制度进行研究，大多数学者认为，中国工资集体协商的实施主要基于和谐社会的政治目的，实施走形式，合同条款无实质内容。他们早期的研究是比较消极和尖锐的，Clarke 等人的研究认为，我国工资集体协商制度是党和政府为了推动和谐社会的构建而在劳动关系领域大力推行的，是党和政府意愿下的产物，带有明显的政治性。他们质疑中国企业工会在协商过程中的功能，工会在集体谈判过程中不是作为工人利益的代表，而是作为党和政府完成既定目的的手段。

　　随着我国工资集体协商制度在全国范围内的大力推行，西方学者的研究逐渐转向对我国工资集体协商实施效果的实证研究上。他们指出，工资集体协商在我国大都流于形式，虚有其表，在劳资关系领域尚未显示其应有的实效，近年来中国劳资矛盾激烈，罢工潮不断就是最好的例证。我国每年签订的工资协议数量庞大且呈上升趋势，但细看工资协议的内容就会发现大部分协议极具相似性，大都直接来源于法律条款，无实质性的内容。非公企业的工资集体协商大都是老板拍板的产物，根本不存在协商过程。在少数企业也确实存在着实际的协商过程，但这主要是由于工会主席突出的个人能力以及政府的支持，而不是出于工人的自发性。

　　2.1 各协商主体内在动力不足

　　2.1.1 经营者方面

　　经营者作为劳动力市场的需求者占据着绝对的主导地位，完全掌握着工资决定权，企业是否进行工资集体协商很大程度上取决于经营者的态度。企业经营者一般都认为，开展工资集体协商就是要“涨工资”，而涨工资必然会增加企业的生产成本，影响到企业的发展和竞争力，所以经营者本能的不积极、不配合工资集体协商制度的发展。当然，也有一些民主意识比较强的企业经营者认识到了工资集体协商制度是是实现企业和职工双赢的重要举措，但这毕竟只是少部分。

　　一些国有企业的经营者认为，在国有企业中，劳动者和企业的利益是一致的，根本没有必要人为地把劳动者和企业划分为两个对立的阶级进行平等协商，这样只会加深双方的利益分歧。还有一些经营者认为，企业的主要任务就是“求生存、谋发展”，生存是企业压倒一切的任务，承揽订单、扩大市场等大事都忙不过来，哪有时间进行工资集体协商。

　　非公企业的经营者则认为，工资分配、劳动条件的确定完全属于企业自主权，企业自主权由老板决定就足够，劳动者只能是服从。

　　2.1.2 劳动者方面

　　在我国劳动力市场供大于求的现实背景下，劳动者对工资集体协商制度参与的积极性不高。主观上抱着无所谓的态度，客观上不能形成合力，导致这一制度还未形成广泛的群众基础。一些劳动者认为工资集体协商只是形式主义、走过场而已，根本不能解决实际问题。还有的劳动者认为，现在完全是由老板说了算，有一份工作已经不错了，怎么敢要求与老板进行平等协商，说不定哪天就被老板炒鱿鱼了。在这些观念的影响下，劳动者很难积极主动地去推动工资集体协商制度的发展。

　　2.1.3 工会方面

　　一些企业工会认为，开展工资集体协商的条件和时机还不成熟，企业有定期召开职代会、恳谈会等各种畅通的民主渠道，能够与从内部解决劳资双方的矛盾，没有必要建立平等协商机制，人为地制造“对立面”来进行协商谈判。还有一些工会干部认为，工资集体协商不是工会工作的重点，企业工会的主要工作任务应该围绕着经济发展，企业效益提高了，劳动者的报酬就能相应的提高，也就从根本上维护了职工的利益。

　　2.2 工会法律体制存在缺陷

　　我国工会并不像西方市场经济国家那样，是劳动者为了维护自身的利益而自发组成的工人社会团体。我国工会是自上而下组建的，是一元化的工会体制，全国建立统一的中华全国总工会，上级工会组织领导下级工会组织，这种自上而下的组建方式缺乏群众基础，很难真正地站在劳动者的立场上维护劳动者的利益。

　　2.2.1 工会职能混乱

　　工会是雇员建立起来旨在改善其地位、工资水平与就业条件的组织。

　　《工会法》在其第 1 条立法宗旨中规定的是“为保障工会在国家政治、经济和社会生活中的地位，确立工会权利义务，发挥工会在社会主义现代化建设事业中的作用”；同时，在第 5 条强调的是参与管理国家事务，协助政府开展工作，维护国家人民民主政权等政治性的任务。这些规定强调的是工会的管理职能。《工会法》第 6 条规定了工会的维权职能，维护职工的合法权益是工会的基本职责，工会在维护全国人民总体利益的同时，代表和维护职工的合法权益。工会既要协助政府开展工作，又要维护全国人民总体利益，在不与全国人民总体利益冲突的前提下才维护职工和合法权益。这种职能的混淆难以发挥工会在工资集体协商制度中的作用。

　　2.2.2 工会的独立性和代表性受到质疑

　　首先的工会的经费来源，《工会法》第 42 条规定，工会经费的来源包括会员会费、建立工会组织的单位按每月全部职工工资总额的 2%向工会拨缴的经费及工会所属的企业、事业单位上缴的收入、政府的补助等。实践中，工会经费主要来自于组建工会的单位，占工会经费的 70%以上，可是说是工会的“衣食父母”，很难想象这种情况下工会如何保持独立性。尤其是在一些非公企业，工会力量弱小且依附于企业，缺乏独立性，工资集体协商过程完全由老板“自导自演”，工会只能是随声附和。

　　其次是工会的人员构成。在非公企业中，普遍存在工会主席和副主席由经营者直接决定，或由其亲属、亲信担任，工会委员会成员很多是企业的高级管理人员，他们实际上是企业利益的代表者，劳动者代表所占比例有限，这种工会的组成完全是“老板工会”，很难体现劳动者的声音。工会在很大程度附属于企业而成为企业的一个职能部门，倾向于在企业内部协调经营者和劳动者的利益分歧，而不是代表劳动者与经营者进行平等协商。在实践中甚至出现了工会主席作为企业代表与劳动者对铺公堂的案例。代表着劳动者权利的企业工会与企业管理者之间存在着依附关系，更多的是作为党与职工之间的桥梁和纽带进行工作的。在国有企业中进行的工资集体协商，很多只是为了完成上级任务或指标，片面的追求合同的数量，不征求劳动者意见，只是让职工在职代会上走个过场而已，集体合同完全是工会领导和企业拍脑袋的产物。

　　最后，工资集体协商流于形式。协商过程是劳资双方相互博弈、不断讨价还价最终达成共识、化解矛盾的过程，是签订集体合同的前提和必经阶段，是工资集体协商制度的核心。但是在实践中，一些企业开展工资集体协商只是走个过场而已，并没有真正的协商过程，甚至很多职工都不知道工资集体协商的内容。Warner & Ng 通过对六十多家国有企业和合资企业的调查发现，大部分企业签订的集体合同与政府部门提供的范本几乎完全一样，只在个别地方有一点变动。

　　这是由于企业在进行工资集体协商过程中只是走个形式，并没有实质的协商过程。所以，最终形成的集体合同文本也多是统一格式化文本，照抄法律条文的规定，内容空泛、缺乏灵活性，没有结合企业的实际情况进行具体的量化，很少涉及劳动者真正关系的问题。企业集体合同内容普遍存在“三多三少”现象，即：原则性条款多，具体规定少；抄法律条文多，结合企业实际的少；虚的多，实的少。

　　2.2.3 非公企业的工会组建率较低

　　在非公企业工资集体协商覆盖率不高的一个重要的原因是工会的组建率较低，工会组织是进行工资集体协商的主体，是进行工资集体协商的前提。我国非公企业主要是一些劳动密集型企业，很多都是比较小型的，职工数量较少的家庭作坊式企业，企业分布较为凌乱分散，员工流动性较大，这些客观条件给非公企业工会的组建带来了困难。

　　2.2.4 基层工会组织的协商能力较差

　　工资集体协商是一个博弈的过程，涉及到法律、国家经济政策、财务等方面的专业知识，博弈的结果很大程度上取决于双方的谈判策略和谈判技巧。我国基层工会组织在于企业进行平等协商时总是处于下风，主要是由于以下三个原因：第一，基层工会干部自身的素质不高，对相关专业知识掌握的不够，虽然法律规定工会可以聘请相关的专业人士参与协商，但这对一些力量弱小的基层工会组织来说是不可行的。第二，关于企业运营管理、劳动力成本、劳动生产率、企业财务数据等核心数据资料都掌握在企业管理方手中，劳动者很难从中获取真实完整的资料，这种信息的不对称制约着工会组织的协商能力。

　　2.3 政府的在工资集体协商中的定位不明晰

　　我国工资集体协商制度的发展是不平衡的，在一些经济发达的地区集体协议的签订率、覆盖的群体远远高于一些落后地区，这与当地政府的态度有着莫大的联系。我国政府在工资集体协商中的定位存在着两种误区，一种是出于投资环境的考虑，限制阻碍集体协商的进行；一种是为完成指标任务而在协商过程中越俎代庖。

　　2.3.1 政府阻碍企业工资集体协商的进行

　　我国长期以来实施的都是一种“以低工资换发展”的经济策略，尤其是在面对经济全球化带来的剧烈的国际竞争中，廉价劳动力成为中国政府提升竞争力的一张王牌。政府作为公共利益的代表，本应为了实现社会的公平和正义而努力,对处于弱势地位的劳动者做出倾斜保护，这也是政府合法性的基础。然而在实践中，一些地方政府担心工资集体协商会影响地方投资环境、影响地方经济建设，因此不重视工资集体协商工作的进行，甚至限制工会维权作用的发挥。

　　2.3.2 政府代替工会进行工资集体协商

　　政府主导一切、包办一切的封建传统思想已经根植于人们的心里，人们对于政府有着一种天然的依赖情绪。当人们在现实生活中权利受到侵害时，首先想到的不是通过正当的法律途径寻求解决而是将希望寄托于政府，去告状去上访。在政府万能思想的指引下，一些地方政府在工资集体协商的过程中扮演着主体的作用，直接站到了工会的位置上代表劳动者与企业进行协商，这种通过越俎代庖方式达成的工资协议不能体现劳资双方利益的博弈，脱离了企业的现实情况，将不利于企业的发展。

　　2.4 立法滞后

　　2.4.1 立法层次低，法律规定过于原则、不统一

　　我国工资集体协商的法律框架主要由《劳动法》、《劳动合同法》、《工会法》、《工资集体协商试行办法》、《集体合同规定》等法律和部门规章组成，看似系统完善，但实际却存在很多不足之处。

　　《工资集体协商试行办法》和《集体合同规定》对工资集体协商的主体、内容、程序、审查监督都做了比较详细的规定，是实践中进行工资集体协商的主要法律依据。但这只是劳动和社会保障部所颁布的部委规章，法律位阶较低，法律效力位于法律、行政法规之后，法律威慑力不足。《劳动法》和《劳动合同法》虽然法律位阶较高，但对工资集体协商制度只做了简单的勾画，难以为工资集体协商的实践提供有效的法律依据。

　　我国《公司法》明确规定，董事会有权制定公司年度财务预算方案、决算方案，即有关职工工资福利等问题的决定权仍掌握在公司手中，这与《集体合同规定》、《工资集体协商试行办法》的规定不相一致。企业工资分配权到底是由企业一方决定还是劳资双方协商确定，法律规定的不统一造成实践中适用的混乱。

　　2.4.2 立法缺乏刚性

　　《劳动法》第三十三条和《劳动合同法》第五十一条规定职工和用人单位之间签订集体合同的行为使用的都是“可以”一词，这是选择性的条款，缺乏刚性。用人单位可以选择签订集体合同，也可以选择不签，由于对利润最大化的追求和趋利避害原则，用人单位理所当然的不愿意与劳动者签订集体合同，这对劳动者权利的保护是非常不利的。

　　2.4.3 缺少对行业性、区域性工资集体协商的规定

　　行业性工资集体协商是在企业相对集中的区域进行地行业性的集体协商。我国法律对行业性、区域性工资集体协商的规定只有一条，即《劳动合同法》第五十三条，该条规定，在县级以下区域内，建筑业、采矿业、餐饮服务业等行业可以由工会与企业方面代表订立行业性集体合同，或者订立区域性集体合同。这条规定对行业性、区域性集体协商的主体、协商程序、协商内容都没有做出具体的规定，仅具有原则性的要求和号召性，在实践中缺乏操作性。我国也有一些地方性法规对行业性、区域性工资集体协商制度进行了探索，但由于没有国家的统一立法，各地发展很不平衡，法规规定的差异性较大，在适用上容易产生冲突；再者，地方性法规效力等级较低，规定不够具体明确，不利于实际操作。

　　2.4.4 法律责任的缺失

　　《集体合同规定》中对用人单位法律责任的规定体现在第五十六条，“用人单位无正当理由拒绝工会或职工代表提出的集体协商要求的，按照《工会法》及有关法律、法规的规定处理”。对什么是“正当理由”、“相关法律法规”，法律没有做出界定。《工会法》第五十三条规定，用人单位无正当理由拒绝平等协商的，由县级以上人民政府责令改正，这条规定过于原则，缺乏威慑力，违法成本低。对合同签订后用人单位不履行协议的行为法律没有规定相应的责任，这也就导致了现实中集体合同履约率不高。