完善社区养老服务制度架构的进路分析

　　五、完善社区养老服务制度架构的进路分析

　　（一）进一步完善社区养老法律体系

　　应从国家战略角度，对我国社区养老法律制度进行总体规划，努力在社区养老服务领域形成有机统一的法律体系。但完善社区养老法律体系建设并不意味着，要求制定专门、独立的社区养老法律，而是要通过完善社区养老涉及的相关法律，提高现有法律的法律质量，来规范和保障社区养老服务的运行和发展，实现老年人社区养老服务权益的最大化。

　　1.完善养老机构的相关立法

　　由于我国《老年人权益保障法》和民政部的《社会福利机构管理暂行办法》和《老年人社会福利机构基本规范》的规定粗略，地方出台的养老服务机构管理办法质量参差不齐，现有养老机构法律法规难以适应我国社区养老服务的发展需要，我们应从以下几个方面提高立法质量：

　　首先，应明确养老机构概念。由于现有法律法规规制和界定的养老机构是专指住养式的养老机构，而社区的R间照料、互助型的养老机构及提供居家养老住宅服务的机构并没有包含在内，致使除了住养式的养老机构外，其他养老机构都无法得到统一的规制。针对这样的情况，我们应当在机构养老的立法中明确养老机构概念，将养老机构的概念界定为为老年人提供各种类型社会照料与服务的机构，这样既包括提供居家养老等各式在宅服务机构，也包括提供机构照料与供养等住养式服务的机构。

　　其次，应明确准入标准。准入标准是保证我国机构养老服务正常运行的前提条件，针对现有法律没有对我国养老机构进行分类，机构养老的准入标准比较笼统，许可和退出机制不完善，我们应当在法律中明确准入标准，建立准入机制，要求我国养老服务机构进入市场，应当从以下几个方面满足资格准入条件：1、幵办者的资质要求。应效仿司法界和医药界的做法，幵办者除了完全具备民事行为能力外，还应当有养老服务的资质认证，无认证者无权开办养老机构。2、资金方面。应当提高资金准入的标准，对资金准入的设定标准，除了不违背《中华人民共和国老年人权益保护法》的准入条件，另外还应当符合《公司法》非一人公司的有限责任公司最低注册资本应该达到3万元的法定最低限额，并到相应的工商行政管理部门登记的要求。3、规模方面，严格规定床位数、老年人均居住面积数、护理人员与照顾老年人的比例数的下限。4、场所和设施的规定，对场所的安全性和无障碍系数及养老设施有相较于社区一般性建筑更严格的硬性要求。

　　2.立法推进专业社区服务人员培养

　　《养老护理员国家职业技能标准》自2002年起就在全国范围内颁布实施，但实施效果一直差强人意，全国持证率始终在较低水平，并也仅限于经济发达地区，即使是实施执政上岗政策的城市，其岗前培训也很不规范，无法满足现实工作需求。对此，国家应高度重视，立法加强推进服务人员专业化的培养：

　　需立法加强对社区养老服务人员的监督和管理，建立社区服务从业人员的资格认证制度：凡是参与社区养老服务的人员，无论下岗职工、志愿者、还是社区工作人员等等，都必须经过培训，并根据不同的培训程度，发放登记不同的证书。

　　可通过立法建立不同层级的培训，如：对服务的志愿者社区工作管理机构对其进行培训，对经由大中专职业技术院校培训的人员，发放初级资格证书；对在职业技术院校培训后，经过劳动社保部门和民政部门考核后的专职服务人员，发放中级资格证书；对从事专业服务人员，经过高等教育机构资格认证并通过劳动社保部门和民政部门的考核后，可获得高级资格证书，对于技师证书除了在工作年限、专业知识达标、部门考核通过外，还应对其履职情况经行综合评价才能颁发资格证，最终严格实现持证上岗，逐步提升养老服务业的专业化水平。

　　由于社区养老服务人员多为农村剩余劳动力转移和失业下岗人员，应立足实际，加大政府投入，对养老护理员实行免费培训制度，来扩大专业护理员队伍，提高护理员的服务素养，进而推行持证上岗制度。还可参考发达国家的先进经验，将养老护理员岗位纳入公益性岗位给予适当补贴据，从而吸引更多的人才。进一步细化养老服务各个岗位的从业资格，对没有按照法律要求对养老服务人员进行岗前培训和执证上岗的养老机构、单位、组织要求缴纳高额罚金，加大处罚力度；明确养老服务人员的法律责任，对在居家养老、社区养老、机构养老中国造成老年人人身或财产损害的依法追究法律责任。

　　3.立法保障助老评估标准和评估机制的确立

　　我国并没有统一的助老评估标准，只有部分发达地区城市如上海、浙江等地确立了成形的评估机制。2013年8月，民政部下发《关于推进养老服务评估工作指导意见》，拟在全国建立统一规范的养老服务评估制度，但由于其规定内容宽泛、文件效力较低，致使其贯彻落实难以到达预期效果，建议尽快出台统一的可操作性的全国统一的助老评估标准，并通过立法确立一套切实可行的评估机制：

　　首先，应建立老年人养老服务需求的评估机制。从被照顾者而非服务供给者的立场出发，由专业人士对有R常生活照料服务需求的老年人进行评估，编配适合该老人的长期护理计划，对老人养老进行个案管理，从而保证政府的补贴资金真正用到最需要政府帮助的老人身上，发挥最大的资金效益。该项评估的指标体系包括老年人的经济能力、家庭护理能力、自我照护能力，社区活动能力、精神卫生情况、社会参与度等等，其中老年人的自理活能力是养老服务需求评估的主要内容。

　　其次，应建立养老服务质量的评估机制。建立类似社区低保评定的服务监察和绩效评估机制，可在乡镇人民政府（街道办事处）设立养老服务监督员、定期或不定期走访被服务对象，对社区养老服务的效果、效率进行服务质量评估。同时还要对社区养老的发展规划是否科学合理、现行政策是否解决实际问题进行评估，以此不断完善评估工作。

　　最后，应建立系统的养老服务评估组织。出台政策加快专业评估人才的培养，可以由基层民政部门、乡镇人民政府（街道办事处）、社会组织以及养老机构单独或者联合组织开展，探索在社区公共服务平台建立评估站点，采取政府购买服务、社工介入等方式，积极鼓励社会力量参与。要加大宣传引导力度，充分调动老年人参与建立的主动性和积极性。

　　（二）加强社区养老服务的司法保障

　　应加强对养老权的司法保障，应开辟养老权诉讼的法律援助绿色通道，在养老相关案件中，可建立优先安排律师为老年人解答法律咨询、办理相关养老业务的司法制度，可建立老年人法律援助动态档案，实行动态访查；对高龄、空巢独居、失独、有特殊困难的老人实行养老权诉讼费减免制度，为其提供免费的司法服务；加快基层司法制度改革，为老年人建立便民诉讼机制，在乡镇、街道设置诉讼便民服务中心，对于标的额较小、法律关系简单，一方当事人为行动不便的老人的案件，法院可委托人民调解员上门为其调解，提供便民的司法服务。

　　（三）强化对社区养老服务资金保障

　　1.设立专门的社区养老服务保障资金

　　增大政府财政投入，形成各级政府在出资方式和比例上的联动机制，设立专门的社区养老服务保障资金，在社区建立专门的养老保障服务机构。可探索筹措社区养老服务保障资金的新模式，以为缓解政府财政负担，如图5所示，在政府财政拨款来负担社区养老服务的同时，对于退休后聚集在社区的老年人，可从其养老保险基金的社会统筹部分，划出一定比例的资金作为社区养老保障专项资金；该专项资金由政府、个人共同承担，即从财政专项列支一部分，从个人的养老保险金中抽支一部分，用于完善社区养老服务设施，负担社区因提供专项养老保障服务而产生的费用。

　　2.积极引入社会资本进入社区养老服务领域

　　政府应继续推行"星光计划",加大福利彩票的发行力度，创新兑奖方式，吸引更多的个人或企业来购买，并提高公益金的提取比例，加大对社区的投入力度。

　　鼓励社会相关组织团体，企事业单位、个人向社区养老服务机构捐资、捐物或无偿服务。加大宣传，充分发挥红十字会、慈善会等慈善机构的作用，从社会募集资金来资助社区养老。政府还应出台优惠政策激励民间资本以合资、入股、购买等形式投入社区养老服务，鼓励、引导多种经济成分特别是个体经济、私营经济进入社区养老服务，推进社区养老服务发展。政府应支持公建民营，政府补贴，民办公助等方式鼓励社会力量来兴建社区养老服务设施；对民间资本兴办社区养老服务机构提供补贴，减免部分税费，可参照公立养老院补贴标准给予其适当支持。还可鼓励金融机构通过创新信贷品种、增加信贷投入、放宽贷款条件、扩大抵押担保范围等方式，加大对社会养老服务的金融支持。

　　3.社区养老服务资金的监管

　　制定社区养老服务专项资金的管理办法，明确社区养老服务专项资金的使用要求和标准，加强使用社区养老服务专项资金的计划性和预算性，严格资金审批程序，社区养老服务专项资金由当地政府部门监管存储在社区指定的账号方便统一监察管理，在需要使用资金时可通过申请的方式支取资金。为防止腐败，控制资金滥用，建立第三方监控机制，将"预防和压制相平衡"适中控制，做到专款专用，规范社区经济行为；民间捐助的社区养老服务资金也应建立专门账户，专人管理，定期或不定期接受相关部门的审查和审计。

　　（四）推进与社区养老服务法律制度相配套的制度建设

　　1.健全社区养老服务管理制度

　　居委会作为社区养老服务的直接管理机构，应恢复其城市居民的自我管理、自我教育、自我服务的机构性质，实现其社区养老服务管理权的归位。一方面政府在向社区交办社区养老服务工作任务时，应当将相关的工作经费交给社区，并为其配备专门工作人员，让社区自主协调平衡在社区养老服务过程中社会各方的利益关系，扎实推进此项工作的开展，而政府只负责对工作经费和人员履职情况进行监督；另一方面，政府应当发挥社区自我管理、自我教育、自我服务的特性，让社区对养老服务的管理"去行政化"、"去单面性",更多的体现其居民服务职能，更多的了解接受服务者的需求，立足实际，以社区老年人的需求为导向，管理养老服务总体事务，开展各类主题活动，提高社区养老服务的居民融入度，让社区真正成为居民的"头",而不是政府的"腿".

　　2.规范社区志愿者队伍建设

　　一方面，应积极推进社区志愿者登记注册制度建设。严格按照2005年国务院出台的《中国社区志愿者注册管理办法》对志愿者进行管理。由于志愿者队伍来源广泛，在注册登记时，要完善对志愿者的意愿、特长等相关信息的细化登记，社区对登记在册的志愿者根据年龄、职业、专长对其进行分类以便提供高效的社区养老服务，鼓励志愿者通过网络完善登记。另一方面，应建立志愿者服务的激励机制。加强志愿者服务宣传，在学校、工厂、机关单位等地作为重点宣传单位，不断扩大志愿者队伍，并尝试建立志愿者激励机制，来激励志愿者队伍稳定并长期为社区提供养老服务。如：上海虹口区提篮桥街道晋阳居委会自1998年起就创造性地推出了"时间储存式为老服务"的志愿者服务方法，他们通过社区组织社区内低龄健康老人向高龄不健康、生活无法自理的老人提供生活照料服务，然后将其服务时间记录存档，等服务者将来需要时，再组织别的低龄老人向其提供类似的服务。

　　3.完善非营利性组织参与社区养老服务的激励机制

　　非营利组织是提供社区养老服务的重要主体，政府应通过出台优惠政策，简化申请办理助老组织协会的程序，大力发展非营利性组织，为社区老人提供精神慰藉和生活照料的服务；可将那些职能等同于非营利性组织但关系隶属于政府部门的单位（如：社区服务中心、社区活动中心）转变为非营利性组织，并给予其一定的政府资助和税费优惠，来吸引更多的非营利性组织参与供给社区养老服务；尤其要重注在社区内部，组建类似"邻里之家"的社区互助组织，充分发挥地缘优势，以满足老年人日益增长的生活照料和精神慰藉的服务需要。

　　4.加强行业自律组织建设

　　我国至今没有一个行业自律组织，来对我国的养老服务业进行专业的自制，建议仿照司法系统的律师协会，建立养老服务协会，负责养老服务业的自律、发展、协调、互助、服务、交流、制衡，负责起草行业标准供行政部门决策参考，积极向政府部门反映养老市场出现的新情况和新问题，协助政府部门加强行业管理，进行自查、自律，可制定、提供各类养老服务标准合同格式参考，制定价格目录、质量竞争标准，并对助老服务进行评估，并设立行业信誉评价、消费者投诉、仲裁、调和制度，定期对养老机构、养老服务人员、养老服务行为进行监督、管理。

　　概言之，社区养老是一项伟大的事业。我国社区养老服务尽管起步晚，服务水平地区间的差异较大，法制化和规范化的水平还比较低，但在政府的积极推广和社会力量的不懈努力下，社区养老服务制度正日臻成熟，其制度设计的重要性和迫切性也日渐为社会所认同。随着各地实践与总结的不断深化，我国的社区养老服务制度一定能获得长足发展，从根本上缓和中国日益严峻的社会养老问题。