我国社区养老服务制度的发展进程与绩效评价(2)

　　其次，相关部门也出台了一系列的相关政策措施。如：1993年，中央包括民政部等14个部委联合颁布《关于加快发展社区服务业的意见》；1994年，国家技术监督局、建设部《城市居住区规划设计规范》（GB50180-93）； 1999年，建设部、民政部《老年人建筑设计规划》（JGJ122-93）； 2000年，民政部、财政部、劳动保障部等十一部委联合出台《关于加快实现社会福利社会化的意见》，民政部《关于在全国推进城市社区建设的意见》，财政部、国家税务总局《关于对老年服务机构有关税收政策问题的通知》；2001年，民政部《"社区老年福利服务星光计划"实施方案》2005年，民政部《关于支持社会力量兴办社会福利机构的意见》、《关于幵展养老服务社会化示范活动的通知》，2006年，全国老龄办、发改委、民政部等十部委联合颁发《关于加快发展养老服务业的意见》，全国老龄办《中国老龄事业发展"十一五"规划》；2007年，民政部《"十一五"社区服务体系发展规划》；2008年，民政部《机构养老服务基本规范》，民政部《关于全面推进居家养老服务工作的意见》等等，内容在前文有详述，此处不再累述。

　　（3）地方性法规规章有关规定

　　1996年《中华人民共和国老年人权益保障法》颁布后，全国31个省、自治区、直辖市以及部分较大的市出台了老年人权益保障法实施条例或办法等地方性法规，28细化了《中华人民共和国老年人权益保障法》许多倡导性和原则性的规定，增强了法律的针对性和操作性。有些地方还进一步细化了本地实施办法，如青岛市出台了实施《中华人民共和国老年人权益保障法》若干规定的实施细则，为老年人维权审批提供了更加具体的法律依据。各省还根据关于国务院《加强和改进社区服务工作的意见》、《中国老龄事业发展"十二五"规划》、《社会养老服务体系建设规划（2011-2015）》、《社区服务体系建设规划（2011-2015）》等文件，制定了本地关于加强老龄工作的意见和老龄事业的发展规划。各地还在老年人基本养老、基本医疗、生活救助、优待服务以及司法保护等方面出台了很多单项法规政策。这些政策的颁布实施有助于我国社区养老服务发展円益步入规范化和法制化的轨道，有力的推动了我国社区养老服务制度法制化的进程。

　　2.资金来源

　　（1）政府财政拨款和财政补助

　　目前，我国社区养老服务的主要资金来源是财政性拨款和财政性补助，目前大部分的社区服务设施及服务组织都是政府出资建设的，除此之外政府还要负责对特殊困难的老人社区养老进行资金支持。如：重庆市人民政府《关于加快推进养老服务业发展的意见》（渝府发〔2014〕16号）文件规定：各区县（自治县）人民政府要将养老服务体系建设经费列入年度财政预算，加大对政府办福利中心、敬老院的财政投入，完善设施设备，改善供养条件，对达不到福利院、敬老院基本建设标准和入住条件的，要限期整改，确保城乡"三无"老人得到良好照顾。加快城乡社区养老服务设施建设，市级财政对城乡社区养老服务设施建设通过以奖代补的方式给予补贴。支持社会力量举办养老机构，新建、扩建养老机构或用自有房屋改建养老机构新增床位50张以上的，市级财政对其新增床位给予每张5000元的建设补贴；租用房屋（房屋租期5年及以上）改建养老机构新增床位20张以上的，市级财政对其新增床位给予每张1000元的建设补贴。29根据民政部统计的2005年至2013年中国社会服务事业支出的情况（见下表2）可知，截至2013年，民政部门的社会服务事业费用支出已达到4276.5亿元，比上年增长16.1%,其中用于社区养老服务体系建设的费用有了显着增长。

　　（2）福利彩票收入
　　
　　福利彩票筹集的福利金主要是用于扶老、济困、助残等社会福利事业。1995年，民政部印发《全国社区服务示范城区标准》要求：当地社会福利有奖募捐应不断增加对社区服务业的投入，60%以上的示范城区有奖募捐自留福利资金应用于发展社区服务。2001年6月8円民政部根据其出台的《"社区老年福利服务星光计划"实施方案》正式启动全国社区老年福利服务星光计划（以下简称"星光计划"），"星光计划"要求：2 - 3年内，通过发行福利彩票筹集的福利金，从中央到地方大部分（至少保证民政部和省级民政部门掌握的福利金的80%,约40 - 50亿元）用于资助建设老年人服务设施、活动场地、敬老院等基础设施。"星光计划"实施期间，全国城乡新建、改建社区"星光老年之家" 32490个，投入资金134.85亿元，其中，民政部本级福利彩票公益金投入13.53亿元，地方福利彩票公益金投入26.33亿元，地方财政投入43.36亿元，项目单位自筹和社会力量投入51.63亿元。

　　"星光计划"之后，2012年民政部在《关于幵展"社会养老服务体系建设推进年"活动暨启动"敬老爱老助老工程"的意见》中强调：民政部、地方福利彩票的公益金留存部分要集中用于社会养老服务体系建设，每年投入比例不低于50%.根据民政部发布《2013年社会服务发展统计公报》统计：2013年中国福利彩票年销售1765.3亿元，全年筹集福彩公益金510.7亿元。全年民政系统共支出彩票公益金195.5亿元，其中：资助用于抚恤7.5亿元，社会福利117.1亿元，社会救助26.1亿元。综上所述，我国社区养老发展过程中的一个非常重要的资金来源就是福利彩票收入。

　　（3）社区企业税后利润及有偿服务收入

　　社区企业主要是指由社区兴办的经济实体、社会福利企业、经营性服务设施、民政经验实体等机构。民政部于2005年发布的《全国社区服务示范区标准》要求：区、街道福利基金利息收入的50%以上、居委会所办经济年产值的2%以上用于发展社区服务业。区、街道、居委会所属的社区服务单位年产值6%以上投入自身社区服务业的再发展。在老龄人口円益庞大、老龄化结构较为复杂的情况下，传统社区养老服务由政府包办买单的做法，在巨大的财政压力下，已严重脱离实际并不能满足社会发展的需要，社区养老服务市场化，服务对象在享受养老服务的过程中缴纳一定服务费用已是大势所趋，也将成为我国社区养老的重要资金来源。

　　（4）社会捐赠

　　社会捐赠也是社区养老服务的一项重要资金来源，根据2008年财政部、国家税务总局、民政部《关于公益性捐赠税前扣除有关问题的通知》（财税[2008]160号）企业通过公益性社会团体、县级以上人民政府及其相关部门进行捐赠支出用于公益事业，对该支出在年度利润总额12%以内的部分，准予在计算应纳税所得额时扣除。截至2013年底，民政部门直接接收社会各界捐款107.6亿元，各类社会组织接收捐款458.8亿元。全年有1246.0万人次困难群众受益。323.社区养老服务设施。

　　社区内为老年人提供生活照顾、文体教育、医疗保健等服务的福利性、非营利性的机构和场所统称为社区养老服务基础设施。据民政部统计，截至2013年底，全国各类养老服务机构42475个，拥有床位493.7万张，比上年同比增长18.9%（每千名老年人拥有养老床位达24.4张，与上年同比增长13.9%），其中64.1万张为社区留宿和円间照料床位，年末收留抚养307.4万老年人，比上年增长5.5%.33并根据民政部统计的2004年至2013年社区服务机构情况（见下表3）可知，全国共有各类社区服务机构25.2万个；其中：890个社区服务指导中心，19014个社区服务中心，比上年增加3517个，社区服务站108377个，比上年增加20446个，养老等其他社区服务机构12.4万个，比上年增加2.8万个，城镇便民、利民服务网点35.9万个。社区志愿服务组织12.8万个。

　　4.社区养老服务人员

　　目前，我国社区养老服务人员主要有三类：一是社区养老服务专业服务人员，主要指分布在养老机构，受过专门培训，具有老人医疗护理、理疗保健、生活照顾、老人心理学等知识的专业服务人员。这部分人员在社区养老服务人员中的比例非常小。二是社区志愿者，据统计，截至2006年底，全国共有1300万人次的志愿者为280多万名老人提供了超过6.3亿小时的志愿服务，建立志愿者为老服务站6万多个。34三是其他服务人员。包括社区中的家政公司、4050人员、享受低保者，被社区招聘为老人提供养老服务的人员等。

　　5.社区养老服务责任主体

　　政府和社会是社区养老服务事业发展的重要主体，对社区养老服务事业发展上有着不可推卸的责任。首先，政府在社区养老服务中发挥主导作用。政府的主导作用体现在整合社会资源发展养老服务，履行好政策引导、资金支持、市场培育和监督管理等方面的责任。政府要通过各相关部门、镇街、居委会直接参与社区服务并督促政策的落实。此处需要强调的是居委会虽然是城市居民自我管理、自我教育、自我服务的民主管理机构，但在现实中，其群众自治组织的地位被虚化、行政化了，而成为各级党委、政府部门工作的承受层、操作层和落实层，其在社区养老中承担了非常重要的角色。我国政府在社区养老相关事务中，一方面，要警惕政府包办，过政策化影响养老市场发展，同时，也要避免政府置身事外，把养老事业过分市场化，偏离社会养老服务应有的公共属性。我国政府的责任在于加强制度建设，规范养老服务市场行为确保养老服务行业的规范运营。其次，社会在社区养老服务中发挥关键作用。由于养老权本身是一种社会权，社区养老服务属于社会权的范畴。社区养老服务仅依靠政府是不足以解决社会老龄化问题的，这需要在加强政府指导的前提下，充分发挥市场机制的作用，引导和鼓励社会各方面的积极支持参与。我国社会各方力量不仅包括专业供养型、养护型、医护型养老服务机构、老年人F1间照料中心、托老所、老年人活动中心、互助式养老服务中心等正式照顾的力量，还包括家庭、邻里、朋友、志愿者这些非正式照顾的力量。此处需要提及并强调的是，提倡社区养老并不意味着对家庭养老责任的抛弃，相反，是在社区现有的平台上，整合居家养老的优势，发挥家庭成员（配偶、子女、子女配偶、孙子女和老人的兄弟姐妹等亲属）作用的同时，也充分利用各种社会资源，为老年人提供包括对老年人的经济支持、生活照顾、精神抚慰、疏导、病理医疗等内容在内的全方位的服务，从而使责任主体更多元，让老人享受服务更便宜，养老服务的内容更全面。

　　6.社区养老服务的开展

　　我国的社区养老服务，以社区为依托，但养老资源并不拘泥于社区，而是整合了家庭、机构和社会养老服务服务资源，着眼于老年人的实际需求，特殊困难老年人的服务需求，兼顾全体老年人提高养老服务质量要求，以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为支撑提供全方位的养老服务。服务的内容不仅是要满足老年人经济上的需求，还包括在此基础上提升老年人的生活质量，给予老年人已精神上的慰藉。随着我国社区养老服务制度近30年的发展，目前各地城市社区养老服务政策不断增多，社区建设投入不断上升，2013年全国社会服务事业费支出比2006年增招了 3361.1亿元，城市社区大多建立了社区托老所、社区服务中心，社区卫生服务站等基础性的社区养老服务设施，2013年我国社区服务机构覆盖率36.9%, 2006年-2013年期间，养老服务床位增长了 322.2万张，专业护理人员数量达到近10万人，35养老服务的专业化、标准化、信息化水平有所提高，各地在推行社区养老服务的过程中，依托热线电话、爱心门铃、一键通、紧急呼叫器等信息化设备的方式已经非常普遍，科技在社区养老服务中发挥着越来越重要的作用。

　　（三）制约社区养老服务制度可持续发展的环境因素评析

　　1.社区养老服务制度的法律体系不健全

　　（1）政策主导、法律缺失

　　目前我国没有社区养老的专门立法，现有社区养老服务以政策推进为主，法制化程度较低。面对社区养老服务侵权案件的日益复杂化，接受社区养老服务的老年人权益也只能通过散见于《中华人民共和国老年人权益保障法》、《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国继承法》等单行法中具有普适性的规定进行保障，这样的保障往往约束力不强、涵盖范围不全面。据全国老龄工作委员会办公室统计，我国现有保护老年人权益的专门性法律1部，即《中华人民共和国老年人权益保障法》，其他涉老法律23部；行政法规、规章及其规范性文件约394件，其中法规和规章12件，其余全部为国务院及其部委关于老龄问题以通知、意见、批复、复函等形式表现的具有政策性质的规范性文件。36然而正是这些数量庞大的涉老文件在我国社区养老服务过程中发挥着真正的法律功能。但是由于这些文件没有形成完整的政策体系，没有统一的目标和原则，多是"头痛医头、脚痛医脚"的"短、平、快"的制定思路，导致各部门间的规定不统一甚至相互冲突，政策缺乏系统性和前瞻性。与此同时，地方也相继出台了一系列的政策性文件，这些文件制定主体多种多样，有的是省级人民政府，有的是省老龄委；形式也千差万别，涵盖了"意见"、"通知"、"办法"、"决定"、"决定"等形式。但是这些政策文件地域性较强，各地政策各自为政，缺乏全国统一的执行标准；效力较低，缺乏权威性和强制执行力；稳定性较差，制定技术较低，规定不严谨，可操作性和实效性不强。

　　（2）实施机制不完善

　　现有法律法规原则性、指导性的条款过多，强制性条款和指导性条款划分不够明确，实际操作性不强，更缺乏相应的实施机制，对权利没有量化的界定，对责任的规定过于宏观，缺乏针对性和操作性。如：保护社区老年人权益的法律法规涉及多个部门，涵盖老龄委多个成员单位，但实际操作中缺乏统一的管理机构，《中华人民共和国老年人权益保障法》第五条规定："国家建立多层次的社会保障体系，逐步提高对老年人的保障水平。国家建立和完善以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系。倡导全社会优待老年人。"第三十七条："地方各级人民政府和有关部门应当釆取措施，发展城乡社区养老服务，鼓励、扶持专业服务机构及其他组织和个人，为居家的老年人提供生活照料、紧急救援、医疗护理、精神慰藉、心理咨询等多种形式的服务。对经济困难的老年人，地方各级人民政府应当逐步给予养老服务补贴。"第三十八条："地方各级人民政府和有关部门、基层群众性自治组织，应当将养老服务设施纳入城乡社区配套设施建设规划，建立适应老年人需要的生活服务、文化体育活动、日间照料、疾病护理与康复等服务设施和网点，就近为老年人提供服务。"以上规定太过笼统，没有给各级老龄部门相应的行政执法权和处罚权。而与之社区养老的政策主要靠行政力量推行，仅有监督权而无配套的权力支撑，使得社区老年人权益保障工作与现实严重脱节，政府相关部门、基层群众性组织想管、要管、应该管，却没有权力管。

　　即便是有权可管的事务，由因为社区老年人权益保障工作存在政出多门、多家管理的情况，一项事务可能涉及劳动、人事、民政、财政等许多部门，这种分散管理缺乏宏观的协调机制，造成既相互争管又相互推读的矛盾，以致削弱了法律的效用，不利于老年人权益保障。

　　（3）配套制度不建全

　　社区养老服务涉及到经济、政治、精神文化等社会各个方面，社区养老服务的法律和政策只是其中的组成部分之一。现实中，由于老龄工作内容会涉及到不同的行政部门，各部门会从各自的职能职责出发出台相关涉老政策而缺乏统筹规划，导致相关制度的衔接与配套缺乏完整性与系统性，进而影响政策执行效果。

　　如：我国在社区养老服务管理机制混乱，按照政策规定社区养老是由民政部门管理，但在社区实际幵展工作并实施管理的单位是居委会；居委会作为社区养老服务的直接管理机构，其城市居民的自我管理、自我教育、自我服务的机构性质是完全被架空和弱化的，成为政府各项工作的执行部门，在相关工作人力、财力又没有落实到的情况下，疲于应对政府交办的各类工作；在"上面千根线、下面一根针"的趟她境况中，居委会在社区养老服务中的管理常常是心有余而力不足、并且行政单面性很强，较难获得居民认同。又如，在国外社区志愿者队伍和非营利性组织都是社区养老服务的重要提供者，在社区养老服务中发挥着不可忽视的作用，但是在我国社区志愿者服务组织建设不完善、流动性大，积极性不强，未形成规范化的运行机制；而非营利性组织在社区养老服务中的作用长期未被重视，并且参与社区养老积极性、系统性和活跃性不强，融入度不够。再如，由于我国缺乏养老服务行业自律性组织，致使养老服务行业的监管滞后性较强，多是事后弥补，并未形成事前预防监管的有效管理网络，致使政府对养老服务业行政干预过重，全局观不够，社会效果不好。

　　2.社区养老服务水平较低

　　（1）社区养老服务设施不健全

　　随着我国物质文化水平的提高，老年人服务需要的层次也在不断的提高，除了需要基本的生活照顾，还需要精神、文化娱乐的更高层次。虽然通过这些年的努力，我国社区养老的服务设施条件有所改善，但仍存在很多不足，在R常生活设施上，有很多社区仍没有配备托老所及円间照料站，而配备托老所和日间照料站的社区资源也没有真正运用，对于高龄、空巢、独居的老人，我国社区现有的无障碍设施配备，远不能满足其出行和生活的需要，而对于文化需求方面，社区内的文化设施和健身设施数量少、场地小远不能满足老人的现有需要。护理型养老服务设施严重不足，现有机构养老的床位数与实际需求的缺口也较大。

　　（2）社区养老服务人员专业性不强

　　我国社区服务从业人员受文化教育的水平偏低，社区服务从业人员一般来自下岗工人或外来打工人员。由于社区服务从业队伍制度建设滞后，缺乏系统专业的培训机制，管理机制不健全，市场竞争混乱。从业人员无护理专业知识，服务意识淡薄，职业道德感不强，总体专业素质较低，成为社区养老服务事业发展的重大阻碍。另外社会对社区工作人员的评价普遍偏低，根据中国城市居民职业声望量表的统计显示，社区工作人员的职业声望仅列第53位，略高于摸仪馆工人、保姆、建筑业民工等服务人员。

　　（3）社区服务管理体制不合理

　　我国社区因长期受行政体制的制约而发展不完善。在我国的社区管理组织中只有的街道办事处及居民委员会，而没有孕育出诸如社区养老行业协会等组织共同参与管理。加上我国以社区居委会作为群众自治组织的功能被弱化，在实际生活中成为各类行政工作的落实层，常扮演"政府代言人"的角色。这样的角色扮演，致使社区养老服务往往不注重老人的真实实际需求，有行政单面化的倾向，另一方面社区居委会的养老服务，也因为居委会要承载的各类政府行政事务太多而被弱化，不利于老人充分享受养老服务。

　　3.社区养老服务没有形成多元化供给

　　我国社区养老服务没有形成多元化供给主要表现在：社区养老服务资金不足，志愿者和非营利性组织对社区养老服务的支持度不够和社区居民互助未被有效利用这三个方面。首先，我国城市社区养老服务资金来源渠道狭窄，由于社区养老服务市场发展不健全，老年群体购买服务意识不强，社区养老服务提供和维系的主要资金来源，还是政府的财政支持，政府资金投入的压力依然很大，另外社会其他方面的资金支持来源不足，如：2008年福利彩票的公益金的总支出超过100亿元，但用于社区养老服务发展的资金只有7亿元，占总支出的6%,远不能满足现实需要。39其次，我国的志愿者人数较少，人群多为年轻在校大学生，缺乏志愿活动的连续性和持久性，志愿者的社区养老服务形式主义倾向严重，没有解决太多的养老实际需求，由于年龄差距较大与老人无法很好的沟通交流，难以在精神上给老人以慰藉。另外，非营利性的民间组织在西方发达社会是社区养老服务的主要提供者，但是我国的民间组织较少，并且民间组织的机制不健全，社区养老服务参与度低，老年人对其认可度不高。再次，随着城市社区的发展，社区内居民的生活日趋紧密，社区居民由于地缘上的优势，为老年人提供服务成本更低，时间更便捷，并且很多居民都有服务的意愿，但由于没有一个中介性可信赖的组织将这样分散的力量整合起来，为社区老年人提供养老服务，某种程度上导致了人力资源的浪费。