国内外公共租赁住房分配制度之比较

　　第 3 章 国内外公共租赁住房分配制度之比较

　　3.1 国内公共租赁住房现行分配模式概况

　　我国目前对公共租赁住房的分配制度并没有规定一个统一的模式，各个城市都是根据自己的实际情况摸着石头过河般的走自己的道路。在这些城市积极探索自己的道路的过程中，有的城市已经取得了实效并且形成了自己特有的模式。本文选取深圳、上海、重庆三个代表城市为研究对象，概述其各自在分配机制上所做的工作，分析其优点与缺陷，为进一步完善自己的模式做到知己知彼。

　　3.1.1 深圳公共租赁住房分配模式

　　深圳市的公共租赁住房在分配上最值得注意的是，其在公共租赁住房配租对象上的规定，该市对于公共租赁住房配租对象的范围做出了细致的要求。

　　对于本市户籍人员要求：不得有任何形式的住房或可建筑面积的存在、个人的可支配收入必须连续两年位于低收入标准线以下、以家庭形式存在的全部资产必须低于一定限额并符合国家有关政策人口；对于非本市户籍的外来务工人员要求：依照该部分人群对本市所做的贡献，即缴纳的税、费的多少随着发展逐步将其纳入保障范围；区别于这一部分人群之外的高级人才与军休、准转干部这部分特殊群体，深圳市政府给予其特殊的照顾。

　　此外，深圳市的公共租赁住房的配租方式也是秉持着以实物配租为主，以货币补贴为辅助方法的原则。在实物配租情况下，深圳的公共租赁住房的租金标准以保本微利为原则，比同区域其他住房市场的租金低于 30%-40%.并且深圳市对新建公共租赁住房的建筑面积作出了规定：单间的住房面积不得大于 50 平方米，户型有单间、一房一厅以及两房一厅三种；在既实惠又环保的前提下可以装修一回，除此之外，该住房的承租人不得再对该住房进行其他功能的改变以及进行第二次的装修。但是，这一规定也是有例外存在的，即高级人才在前面二者的要求下是具有可选择性的，也就是说高级人才在同等条件下，其住房的面积是可以超出 50 平方米的硬性规定的，装修标准亦可以适当提高。

　　深圳市的这种对具体问题具体分析的理念对公共租赁住房的发展是相当重要的，并且对同一问题既有原则性的规定又有例外的宽严结合的做法是值得其他各城市学习的。

　　3.1.2 上海公共租赁住房分配模式

　　上海市的公共租赁住房分配模式的形成，与其他各城市相比较因为有自己独特的地理环境，在这一因素的限制下，形成了自己的特点。就配租对象角度而言，上海市公共租赁住房的配租对象必须同时具备以下条件：具有上海市户籍的住房困难者，同时要求其社会保险金的缴纳必须已经达到了政府规定的年限；已经决定在该市劳动的外来务工人员，同时要求其已经与劳动单位签订了劳动合同并且个人的住房面积不足 15 平方米或者根本就没有住房且未享受该市其他住房保障政策。可以看出：上海市的配租对象的条件限制是与其存在相当广泛的流动性人口相适应的，其公共租赁住房的配租对象主要定位于有阶段性困难的本市青年职工、引进人才以及外来务工人员。

　　这一群体的特征直接决定了上海市公共租赁住房的建设面积与建筑形式，以适配性为原则，上海市新建公共租赁住房的建筑面积受到严格地控制，即始终保持在 40-50 平方米的范围内；在公共租赁住房的建筑形式上，小户型住宅和集体宿舍是上海市始终如一的选择；在装修的要求上，上海市无太硬性的规定即在使用前承租人可对自己的住房进行简单、适度的装修；在租金的确定上，上海市综合地址因素、面积因素与建筑形式等要素的前提下，只是原则上规定稍微低于市场租金水平，具体的价格定位是由各运营机构按规定制订。

　　上海市这种因地制宜、从实际出发的理念对全国各地区都具有借鉴意义，永远抓住最主要的矛盾，以主要矛盾的解决带动其他问题的改善的做法对我们具有影响深刻。

　　3.1.3 重庆公共租赁住房分配模式

　　重庆市在公共租赁住房的配租对象上最独特的规定是，其配租对象不受户籍因素的限制。

　　重庆模式下，公共租赁住房的申请人不考虑户籍，只要其具有稳定工作和收入来源，即必须具有支付公共租赁住房租金的能力，那就可以与重庆市市民一样对公共租赁住房进行申请。这就说明了，只要你有支付公共租赁住房低廉的租金的能力，无论你是重庆市民、外来务工人员或者刚毕业的大学生，对身份不进行区分，只要你是在重庆市是无房人员或者自己的居住面积在 13 平方米以内，就可以在重庆市提交公共租赁住房的申请书。此外，对于特殊的人群，重庆市有自己的规定，即市、区政府引进的特殊专业人才和在重庆工作的全国、省部级劳模、全国英模、荣立二等功以上的复转军人住房困难家庭需要按照属地原则对公共租赁住房进行申请，这部分特殊群体甚至是在不受收入水平的限制基础上就可以申请公共租赁住房，并且相较于其他人员这部分特殊群体可以优先进入轮候群。重庆市的公共租赁住房面积的特点是，以每人 20 平方米为原则，根据申请家庭的人员多少而不同，意即一人的住房面积必须在 20 平米以内，2 个人的住房面积是在 40 平方米以内，3 个人的住房面积是在 60 平方米以以内，以此类推对住房困难家庭进行分配。

　　重庆模式最大的特点是，该市打破了长久以来户籍的限制，这种取消户籍限制的做法对将来公共租赁住房的发展至关重要，亦值得其他各城市学习。

　　3.2 国外公共租赁住房分配制度概况

　　3.2.1 荷兰公共租赁住房分配制度

　　纵观欧洲各国，从数量角度出发，荷兰是公共租赁住房总量占全国住房总量比重最高的国家（荷兰的公共租赁住房被称为社会租赁住房，通常情况下两词可以混用），基于这样可观的比重，可想而知荷兰在公共租赁住房分配领域必然进行了不少的探索与实践。

　　我们将目光聚焦于"二战"结束后的早期这一时间段，在此期间公共租赁住房供给的特点是，荷兰政府以身作则进行了不遗余力的推动作用，并且在 1974 年中央政府根据本国实际情况的变动，颁布了《住房分配法》用以确保住房得到公平分配。这一法律确定了公共租赁住房的主要分配模式--分发模式。所谓分发模式，是指住房申请者先到地方政府住房主管部门或住房协会登记注册，符合条件的申请者在注册成功后，根据一定的分配规则，如注册时间、实际住房情况等排队等候进行选房，最后经公示无异议后获得住房租赁权的分配模式。

　　在这一模式发展了一段时间后，为了提升分配的公平性与提高选择的自由性，以 1990 年为界点，荷兰政府批准代尔夫特市施行选择模式，开始了以点带面的改革。所谓选择模式也称为代尔夫特模式或广告模式,是指当地政府或住房协会通过媒体刊登空置公共租赁住房广告，申请者在满足相关条件下对符合其偏好的住房信息进行反馈以完成注册，并通过轮候、选房与公示等环节获得公共租赁住房分配的过程。这一模式一经问世就得到了相当高的呼声，取得了巨大成功，并且具有了向其他城市扩散的可行性。截止到 20 世纪 90 年代末，在荷兰的住房协会中，采用选择模式的住房协会比重高达 85%.

　　这一模式的成功实现了荷兰人民住有所居的梦想，为了加快这一美好愿望的实现，并且伴随着公共租赁住房市场化改革的不断推进与完善，荷兰政府加注在住房协会的目标亦随着为之改变：在 1997? 年，荷兰中央政府提出了"促进更宜居的邻里关系"这一目标，在 2001? 年，在此基础之上又增加了"为老年人和残疾人提供住房"这一美好愿景。纵观荷兰公共租赁住房的发展，可以得知其健康、长久的运转与政府的大力介入与推动是息息相关的。

　　3.2.2 日本公共租赁住房分配制度

　　在日本，为了解决其中低收入阶层的住房困难，国家带头主导房屋的建设，由政府设立的公共性住宅体系，其成为了日本解决住房困难的主导方式。立法先行是日本的公共租赁住房发展的一大特色：在日本无论是面对申请人的公共租赁住房准入条件，还是准入程序都有法律的直接规定。可以说，只要是与公共租赁住房有关的各个方面在《公营住宅法》中，都可以找到相关规定，在日本以法律为支撑壮大起来的公共租赁住房发展的如鱼得水。

　　以《公营住宅法》为依据，日本在公共租赁住房配租对象的选定上依法进行，其必须采取公开募集的方式，这一方式的运作方法是：将具有房屋基本情况和申请条件的募集通知书通过在通知栏张贴，或者将其进行登报的方式使该地区居民都能获悉，在此基础之上募集该批公共租赁住房的申请者法律对申请程序方面的相关规定为：在公民在同等条件下知悉了公共租赁住房的申请资格要求，自己对该情况进行自我分析，只要你符合条件你就可以向有关部门提交公营住宅入住申请表以及相关资料；然后将进入到下一个环节，即有关主管部门审查收到的相关资料，经过严格的审查之后，将以通知的方式进行告知，在日本，即使你不符合条件，你也会获得该主管部门的通知；对于通过申请的这些人员而言，假如其数量大于实际需要募集的数量，那么，政府将会对该批次的申请者进行有关贫困状况的调查，在调查的基础上，以公平为原则从中依照贫困程度对轮后者进行选取。

　　申请程序的完美运作与协调发展，这完全得益于日本透明、公开的收入系统以及发达的个人信用联网系统，从而保证了申请人的确定更加合理真实。日本在公共租赁住房上的成功经验是，其法律上的完备与先进的联网运转系统，这两方面需要其他各国结合本国的情况有选择性的进行借鉴与学习。

　　3.2.3 新加坡公共租赁住房分配制度

　　众所周知，新加坡以不足 700 平方公里的国土面积养活了大约 350 万的人口。更值得一提的是，仅就住房保障的发达度而言，新加坡是一个唯一实现了"人人有住房"这一美好愿望的国家，这所有的一切都应当归功于新加坡政府在 1964 年 2 月提出的"居者有其屋计划"的有效实施。

　　新加坡的住房保障市场发展的顺风顺水，究其原因是，新加坡完善的住房流转体制与退出机制。对于无房居民，其可以直接从政府那里购买住房，但是这部分群体必须具备一定的条件：首先，该申请者必须是年满 21 岁且具有新加坡国籍的人员；其次申请者完全不具有任何房产与居所，月收入符合政府规定的水平；最后，申请者必须是以家庭为单位进行申请，即必须是以两人或者两人以上共同居住为前提一起进行申请。

　　由此可知，新加坡的组屋是以具有本国国籍的家庭为单位，用以满足不同收入层次住房需求的保障房制度。

　　在解决了住房困难的基础之上，经过时间的流转，该群体在经济上获得了发展，精神上需要寻求更好的住房环境，此时，新加坡发达的转售市场发挥了关键作用。转售市场的存在有效的链接了组屋租赁和购买商品房两个阶段的跨越问题，其起到了桥梁作用，并且促进了新加坡组屋退出机制的发展。该循环机制的市场虽然灵活，但是，相关的制度规定却相当严格。例如，对于购买了组屋的新加坡家庭而言，其就必须遵守新加坡房屋发展局的规定，即该家庭必须保持 5 年之内，不仅不得将组屋用于商业用途，也不得将其居住的组屋进行转让。人们不敢越雷池的重要原因得益于新加坡对此制定的严苛的惩罚标准。一经发现有人以虚假的证明文件获得了购买房屋的机会，其将面临着5000 元的罚款以及六个月监禁的处罚。此外，新加坡并不是完全不可将组屋进行买卖，但是，组屋买卖有次数的限制，即居民这一生只有两次买卖组屋的机会，这就致使其即使再想投资，也不会利用建屋局建造的组屋，这样就大大降低了组屋买卖这一投机行为发生的概率。

　　3.3 国外公共租赁住房分配机制的经验与借鉴

　　纵观国外施行的有关公共租赁住房分配制度的做法，通过对以上三个国家有关分配制度的分析后，经过与我国的现行模式对比分析进行总结，其中有些经验能够为我国政策制定提供启迪。

　　3.3.1 国外的经验总结

　　3.3.1.1 强化政府的主导作用

　　公共租赁住房具有准公共产品的属性，这一特征将以营利为目的组织从公共租赁住房提供者的范围内剔除出去。政府是宏观调控的主导者和政策的制定者，其自然而然的就成为了住房保障体系构建的主体，从而亦将保障居民基本住房权的责任扛到了肩膀上。无论是新加坡还是日本，政府支撑着着公共租赁住房的发展，中央政府起主导作用，各地区政府承接中央的责任，积极为保障性住房事业的发展出谋划策，不遗余力。

　　经过分析与总结，我们可以达到这样一个共识：各国或地区政府无一例外的设置了独立的住房保障专门机构，并且对该类机构配备了充足的人力，加之以科学的管理体系进行运作，其成功解决了低收入群体的住房困难问题。例如，新加坡政府成立的建屋发展局，该机构是新加坡政府组建的唯一的公共住房建设和管理机构。该机构目前具有的员工数量高达 2000? 多名，各部门人员各司其职且互相配合，其不仅有新加坡政府亲自给予的强制征地权，可以充分地开发供应公共组屋，同时，该机构还积极建立公积金制度，实行强制性储蓄计划，从住房供给和住房消费两方面确保住房困难问题的有效解决。

　　再比如，日本政府成立的以公共住房融资为职责的住房金融公库，该机构为购房者提供低息贷款，解决了中低收入群体的部分资金问题。在国内，仅以香港为例来说明政府的主导作用：香港政府在不同的时期，从实际情况出发，与时俱进的完善相应的住房政策，针对情况的不同采取完全不一样的政策，完成了从主要提供租赁型住宅到开发可租可售公共住宅再到完全退出房地产市场角色的转变，灵活解决了各阶段面临的住房问题。