我国城市公共体育场馆民营化管理模式分析

　　大型体育赛事在我国许多大城市的举办为城市大型公共体育场馆设施的建设升级提供了重要契机。自 20 世纪 90 年代以来，国内许多大城市已经建成一批达到世界先进水平、标志性的、多功能的大型公共体育场馆。在满足城市承办国际国内重大赛事的需求之余，各大场馆也大力挖掘场馆资源，对市民开放进行运动健身。我国目前已建成的大型公共体育场馆中多数是独立的事业单位性质，另有一部分采用政府委托管理的形式进行经营开放，近年来在管理上暴露出一些问题，管理模式选择成为实践中亟待解决的难题和体育理论研究的热点。国务院于 2006 年颁布实施《关于事业单位分类及相关改革的试点方案》，重新规定了事业单位类型划分，对于像公共体育场馆这样的准经营型和经营型公共服务事业单位，按照政策，应当向企业化和产权多元化进行改制，可见公共体育场馆民营化是国家的宏观政策取向，是大势所趋。笔者以上海市各级各类公共体育场馆为例，通过文献分析、实地调研、案例研究等方法分析民营化改革的可行性，并在借鉴国外先进经验的基础上提出符合我国城市公共体育场馆实际情况的民营化管理模式的建议。

　　1 公共体育场馆管理现状分析

　　以上海为例进行分析，上海共有市属区属公共体育场馆 59 家，其中市属场馆 13 家，比如东方体育中心、东亚体育文化中心、仙霞网球中心、田林体育俱乐部等；区属场馆 46 家，比如静安体育中心、徐汇游泳馆、上海国际体操中心、宝山体育中心等。除此以外，还有各级政府主导投资建设的星罗棋布的社区健身步道、苑点和政府投资兴办的社区体育活动中心等。总体来讲，上海目前的体育场馆设施远远不能满足市民的需求，市民对于 30 分钟体育生活圈的建设充满期待，对于政府公共体育场馆的开放和服务都提出了更高的要求，与此同时，政府职能转变的不断深入要求政府在划拨财政投入建设和升级公共体育场馆设施的同时必须深入研究公共体育场馆设施的供给与管理模式问题，从而实现供给增加和管理效率提升，以顺应我国大力发展体育事业、推进全民健身的趋势，满足广大市民的需求。调研发现，目前上海市公共体育场馆的管理与学者们对北京、广州、深圳、天津等城市的研究颇为相似[1 -5],可以总结为以下几种模式。

　　1. 1 事业单位管理模式

　　作为各级地方政府和体育行政主管部门的下属单位，上级政府对公共体育场馆给予财政拨款，包括全额或差额拨款，以维持其正常运营。一般来讲，这种类型的公共体育场馆管理人员甚至全部职工属于事业单位编制，他们全权负责场馆的运营管理，财务上实行独立核算。比如黄浦市民健身中心采取的就是自主管理的模式：健身中心的所有收入上交上级主管部门，运营经费则由上级主管部门全额拨付。

　　黄浦市民健身中心用于人员经费（32 名在职员工和56 名离退休员工） 、物业管理、能源消耗等年支出约950 万元，年收益约为 151 万元。我国大多数大中型体育场馆采用这类经营模式，最大的优势就是能够充分保证场馆的公益性运营，但需要建立完善的管理与人员激励机制，确保服务质量，同时，政府每年要有稳定的预算资金保障其正常运营。

　　1. 2 事业单位企业化管理模式

　　事业单位企业化管理模式实质上是对纯事业单位管理模式的改良，在单位性质上，公共体育场馆仍旧属于事业单位，但在运营管理上采用企业化的管理模式。这种模式的优势在于，单位职工可以享受事业单位的相关政策及福利待遇，但在日常工作管理当中，采用的是更为注重效益的企业化机制，管理机制更为先进，因此，事业单位企业化管理模式下运营的公共体育场馆往往整体经营效益会高于纯事业单位模式运营的场馆。比如，田林体育活动中心部分享受财政拨款，但在内部管理上建立激励约束制度，学习企业化运作，积极开拓市场。这种模式的特点是具有一定的激励机制，经营目标比较明确，具有一定的经济效益；缺点是产权界定不清，吸引投资的能力薄弱，可持续发展能力不强。

　　1. 3 国有企业管理模式

　　上海市部分大型公共体育场馆采用国有企业管理模式，场馆设施由政府投资兴建并进行大型维护，但日常管理则建立具有独立法人资格的企业负责。企业对于场馆设施的管理要严格按照国有资产管理运营的相关法律政策进行，企业在组织机构构建、管理规范要求、财务制度建设等方面都遵从企业化的机制。比如上海东亚体育文化中心就是国有企业管理模式的典型代表。企业化经营的体育场馆对经营利润的追求不可避免，他们的经营目标就是提供市场需要的服务并实现利润最大化，相应地，缺点就是可能忽视了公共体育场馆公益性服务的内容。

　　1. 4 国有资产委托经营

　　目前，我国有越来越多的公共体育场馆开始尝试进行委托经营。即各级政府投资兴建公共体育场馆，由相关政府部门作为产权所有者以合法的方式选择专业机构，并与之签订委托代理合同，委托专业机构对场馆设施进行日常运营管理。理论上来讲，受委托的管理机构应当向产权所有者支付一定的费用，但目前多数是产权所有者为了保证场馆提供充足的公益性服务而适当地给予财政补贴。上海大多数区属体育场馆采取或部分采取了委托经营的模式，比如宝山体育中心将市民健身馆委托给美格非进行管理，将游泳馆委托领先体育进行管理。更早的委托经营尝试可以追溯到 1998 年，为举办第 8 届全国运动会而投资兴建的符合国际比赛标准的上海浦东棒垒球场在赛后运营中遇到困难，因此与上海康贝有限公司签署合同，委托后者进行运营管理，合同期限为 16 年。康贝有限公司对棒垒球场进行市场化运营，每年上交一定数额的资金至浦东新区社会发展局，资金用途主要是支持浦东新区体育事业发展。康贝有限公司接受委托后，进一步对棒垒球场的设施进行了丰富和优化，增设门球场、篮球场、乒乓室、桌球室等在上海较受欢迎的体育设施，对周围绿化环境也进行了改善，使康贝棒垒球场在功能上既可以满足竞技体育赛事需求，又可以服务于全民健身和群体活动。在上海康贝有限公司的管理下，浦东棒垒球场成为我国首先达到现代化标准的棒垒球场，先后举办了许多国际国内棒垒球赛事，取得了较好的经济和社会效益。可见，这种管理模式的优点在于经营管理者的专业化程度高，因此经营管理水平高，能够有效降低经营成本，产生较高的经济效益。缺点是容易忽视公共体育场馆的社会效益。这种模式是体育行政部门开始借助市场化的经营措施和手段来提高公共体育场馆供给效率，缓解政府财政压力的积极尝试，产生了一定的效果，但在代理人选择、监管、财政补贴等诸多方面仍旧存在问题。研究发现，无论是上海还是广州、深圳等地，大型公共体育场馆采用委托经营模式进行管理的越来越多。可能在引入委托运营的方式上有一定的差异，但委托专业机构经营管理的模式是明显的发展趋势。

　　2 国外公共体育场馆民营化的基本状况

　　美国的公共体育设施主要是指州、地方及社区利用税收修建的娱乐和体育设施。美国联邦政府通过多项立法，向美国公民提供休闲场地和设施。美国大约有 29 个联邦政府机构向州及地方政府提供有关休闲体育场馆设施建设和维修的财政支持。这些款项主要用于场地设施的规划和开发，组织特殊群体（老年人、残疾人、低收入者）的休闲体育活动及开展休闲活动指导。这些设施免费或以很低的费用向居民开放，不以营利为目的，设施的维护与运营主要依靠政府财政支持，因此政府的负担越来越重。

　　在 20 世纪 80 年代初，政府的理念开始有所转变，他们认为政府的义务并不是提供服务，而是保证服务提供得以实现。各级政府开始积极寻求私营部门提供体育公共产品的可能。比如，1985 年，美国圣克拉拉市与大型公共游乐场经营者金斯娱乐公司签约，经营“伟大的亚美里加”公园5 年，到期后有购置的权利。1989 年，政府把乐园的设施出售给金斯娱乐公司，但金斯娱乐需要每年支付政府租金，以获得土地的使用权。为租用这块土地，金斯公司一年需支付 530 万美元，约定期限为 50 年。签约时双方还约定当游乐场总收入超过 5 600 万美元时，其超过部分收入的 5%也要归市政府所有。市政府由于乐园建设所背负的 420 万美元欠款由金斯公司的租赁付款来偿还。欠款还清后，市政府一年将至少有530 万美元的收入[6].学者研究发现，德国、日本、韩国等自上世纪 80 年代起也出现了类似的情况[1,7].

　　德国早在 1960 年，其奥林匹克委员会推出了一个为社区提供体育场地的计划---“黄金计划”,目的在于呼吁有关主管部门真正承担起开办体育设施的责任，以满足社区居民的体育活动需求。1967 年和 1984 年，德国奥林匹克委员会又相继颁发了“黄金计划”的第二个和第三个备忘录。据统计，在“黄金计划”推动下，德国各地社区政府以包括土地转让费和基础设施建设投资等各种形式的投入约 150 亿德国马克，修建了大量的社区体育设施。社区体育场地设施针对不同的使用人群灵活安排开放，上午专门向学生开放，下午、晚上和周末专门向俱乐部开放。这种模式的最大优点在于收费低，而低收费是实现大众体育目标的重要条件。在德国，大多数俱乐部的会费是每个月 10 ~ 15 马克。这一模式的另一优点在于学校和社区共同使用这些场地设施，使得体育场地的利用率非常高。“黄金计划”的实施使德国体育设施状况得到了根本性的改善，为德国群众体育的发展奠定了坚实的基础。德国的体育设施通常都建设在交通比较方便的地方，社区兴建开放的体育设施需要与当地居民的时间安排、社会和家庭条件一致，使得每个居民都可以根据其兴趣和能力，能够在体育俱乐部中找到自己喜爱的体育项目。德国联邦政府对体育的拨款还保持了优惠政策。1997 年，联邦财产预算显示，联邦内政部的体育拨款为 2. 17 亿马克。再加上对联邦体科所和国防体育的拨款，联邦政府的预算突破了 33 亿马克。

　　州和地方政府的拨款要大大高于这一数目，估计接近 50 亿马克。联邦政府还出台了相应的税收优惠政策，非盈利性的俱乐部和协会可以享受税收减免，减免力度之大使大多数非营利性体育俱乐部几乎根本不用纳税。个人如果向非营利性的体育俱乐部和协会捐赠也可以获得个人所得税减免。这一系列的措施大大推动了德国的公共体育场馆设施建设和更加高效的管理运营[8].

　　国外公共体育场馆民营化的发展历程与案例给予我国重要的启示：首先，国外公共体育场馆实行政府与市场部门合作或委托管理模式已经成为发展趋势；其次，政府需要制定一系列的政策措施激发市场部门参与体育场馆设施管理运营的积极性，以确保体育场馆设施管理的效益与公益性并存。

　　3 公共体育场馆民营化模式选择

　　民营化是公共体育场馆管理发展的趋势。对于民营化的形式及选择，萨瓦斯认为政府服务的民营化方式可分为三大类： 委托授权、政府撤资和政府淡出，每一类又包括几种具体的方式，这三种形式在产权归属和经营方式上都有各自的特征[9].目前我国处在体育事业发展阶段，政府仍旧应该是提供或调节体育公共产品供给的主体，不宜采用政府撤资和淡出的方式，因此，就公共体育场馆可能采取的委托授权模式给出如下建议：委托授权模式下政府依然承担提供公共服务的职责，只是把实际的生产活动委托给企业或第三部门。委托授权的形式可以多样化，包括合同承包、租赁经营、特许经营等具体形式。

　　3. 1 合同承包

　　合同承包指政府部门通过与民营部门签订承包合同的形式实现公共体育设施的供给。杨风华调查发现，北京首都体育馆采用的是合同承包模式，且是整体承包，其前提是承包方每年需要完成 320 万利润，其中管理中心收取 40%,发展基金占 30%,剩余30% 由承包方自由支配。另一种形式是部分承包，这也是我国目前大多数场馆服务外包采取的方式，外包内容包括清洁、保安、商铺、场馆维护、广告、营运策划、经营管理等内容，项目结构近年来呈现由场馆关联性项目向本体性项目过渡趋势。在部分承包的形式下，政府仍旧或多或少地参与场馆的运营、维护等活动。笔者建议目前由政府管理运营的公共体育场馆可以从部分外包开始，逐渐过渡到整体承包经营，这样做的优势在于能形成竞争机制，降低运营成本，提高经营效率，实现政府人员精简，同时又能够提供高质量产品。当然也存在一些问题，如多余员工的安置、承包过程合法性、对承包商的监督等。

　　3. 2 租赁经营

　　租赁经营即私营企业租用政府的有形资产从事商业活动，并向政府支付费用。租赁经营是我国已建成的公共体育场馆民营化改革中采用的形式之一。郭惠平和李明对我国 108 家公共体育场馆的调查显示，使用租赁经营的有 8 家，占到 7. 4%.广州市的天河体育中心通过把闲置场地出租给商家进行相关经营，运用出租的方式，争取 30% （用房、占地）的附带产值，在场馆建设管理的初级阶段，70%的经营收入是靠出租获得的。场馆使用一部分收入建设更好的设施和项目（如通过筹办羽毛球、网球、足球等训练基地）为市民提供体闲健身场所。2001年以前体育中心每年需要政府拨给的近 40 万元来维持基本的维修建设，以后维持费用将由中心通过租赁经营及企业化管理自己承担[10].上海市已经有许多场馆采取了“以场养场”的租赁经营模式，不过在早期租赁的用途可能与体育活动无关，目的是增加收益，维护场馆运行，比如上海市划船俱乐部将部分场地出租给企业作为仓库使用，所得收入用于维持俱乐部其他体育活动运营。但是，随着体育产业近年来的快速发展以及来自公众对非体育设施建设及经营挤占场馆公共健身场地的质疑，公共体育场馆管理部门应当有意识地加大场馆本体产业租赁经营比例，公共场馆租赁的范围从场馆用地、配套辅助设施向场馆设施逐渐转变，通过举办国际国内体育赛事、大众健身活动、体育会展以及休闲娱乐活动等场地租赁经营中取得效益。

　　3. 3 特许经营

　　在公私合作实施的公共体育场馆设施建造和扩建等项目上，多数采用特许经营的形式。特许经营权取得一般是通过社会公开招标的形式，在政府监督下委托给私人企业，双方签定合同，规范权利义务。合同内容一般包括： 经营期内提供公共产品的数量与质量或产品标准；政府部门可以委派相关人员担任企业的董事；经营期限明确，保证中标企业能够持续盈利；政府部门制定相关产品或服务标准，并负责监督执行；企业不能完成合约的要求时，政府可以终止其经营权等。特许经营的具体形式有多种，例如：1）建设-运营-转让的 BOT 模式，2）建设一转让一运营的 BTO 模式，3） 建设-拥有-经营的BBO 模式，它们也被统称为 PPP 模式，即公私合作模式，政府通过与中标的专业公司签订特许经营合同，由相关政府部门立项，中标的专业公司负责筹集资金及开展基础设施建设，建成后通过收取设施使用及服务费用来实现盈利。当特许使用权期限届满（一般为 20 ~30 年），基础设施就会无偿地转让给政府部门，政府可以自己经营，也可以通过竞争形式选择新的承租者。特许经营权形式有利于降低成本，以保证获得经济效益和社会效益。特许经营对政府部门的挑战在于如何选择专业、可靠的代理人以及在特许经营期间的监督。

　　4 结束语

　　经过以上研究，认为公共体育场馆民营化管理已经是发展的大势所趋，民营化管理模式的重点是政府职能的转变和市场资源的合理介入。1）对于目前已经建成的具有市场竞争力的大中型体育场馆可以采用租赁经营的方式，租赁经营时间可以参考其他行业租赁经营的期限设置为 20 年左右，伴随着使用权的转移，经营者需要进行一定的投资以确保场馆的竞争力。2）对于正在或计划新建及改扩建的公共体育场馆建议采用特许经营模式，时间可以设置为 20 ~30 年左右，既涉及使用权的变更，合同期满也可能涉及所有权的转移。3）对于具有较好效益的中小型体育健身场馆，政府可以以合同承包的方式委托给企业或者第三部门经营，或者鼓励民营资本的介入。同时，在公共体育场馆民营化过程中，要加强法制建设，确保政府的各种行为合法公正；在承包、租赁等经营模式中要引入竞争与评价机制，并建立完善的监督体系，从而保证公共体育场馆准公共产品的性质不变及为广大市民提供公益性体育服务的目标不变，国有资产及公共利益不受损害。

　　参考文献：

　　[1]杨风华。 公共体育场馆服务的有效攻击---民营化及政府职能研究[D]. 北京：北京体育大学，2007.

　　[2]张宏。 我国体育场馆经营管理模式的现状及发展趋势[J]. 西安体育学院学报，2009,26（4）： 413 -415.

　　[3]庄永达，陆亨伯。 公共体育场馆民营化经营管理的几个瓶颈问题思考[J]. 北京体育大学学报，2011,34（5）：4 -7.

　　[4]余惠清，张宏。 浅析大型体育场馆的经营与管理[J]. 广州体育学院学报，2002,22（3）：27 -31.

　　[5]谭建湘，周良君，陈华。 国内公共体育场馆运营管理研究综述[J]. 体育学刊，2013,20（5）： 1 -6.

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　　[7]黄文卉，黄样富。 美国体育产业中的公共一私有合作伙伴关系[J]. 武汉体育学院学报，2005,39 （18）：21.

　　[8]冯欣欣，邹英，荆俊昌。 西方国家大型体育场馆民营化改革研究[J]. 沈阳体育学院学报，2009,28（4）： 35 -38.

　　[9]萨瓦斯。 民营化与公私部门的伙伴关系[M]. 北京：人民大学出版社，2002:128.

　　[10]郭惠平，李明。 我国公共体育场馆经背现状与出路[R]. 中国群众体育调查，l997:239.