美国青少年体质健康促进相关政策的执行与启示

　　随着经济社会的发展，青少年体质健康问题已成为世界性的问题，困扰着各国政府，为此各国出台了大量政策对青少年体质健康问题进行干预.虽然各国面临的问题和处理的方式相似，但取得的效果却不尽相同.

　　我国政府针对青少年体质健康出台的相关政策，不论是政策的层级和类型，还是数量和频度，都属于“政策高密集区”.然而，令人遗憾的是，高密集的政策并没有产生应有的效果[1].美国青少年体质问题的出现比我国早很多年，为此美国政府采取了大量政策措施，并取得了一定的效果，美国的经验和教训为我国相关问题的解决提供了启示.

　　本研究在对美国青少年体质健康政策进行回顾的基础上，依据公共政策执行的相关理论，分析其有效执行路径，拟为我国青少年体质健康政策的执行提供借鉴和参考.

　　1 美国青少年体质健康促进相关政策演进

　　美国是开展体质测定最早的国家，在20世纪50年代前，美国青少年身体健康问题并未显现.1954年，克诺斯·韦伯（Kraus-Weber）等人的健康测试显示美国儿童的体质水平要远低于欧洲儿童，为此，艾森豪威尔于1955年成立“青少年健康总统委员会（以下简称PCYF）”,以促进青少年健康发展，之后，美国健康、体育、娱乐和舞蹈协会（以下简称AAHPERD）制定了《学生体育及格测验标准》，面向全国学校推行.

　　1957年，前苏联人造卫星上天，美国感受到了科技和人力的双重危机，政府开始重视教育的发展.1958年，美国国会通过了《国防教育法案》，提升了青少年体质健康重视程度；1960年，美国医学协会通过决议要求下属各部门帮助学校开展体育教育活动；1961年，肯尼迪总统发布《学校青年身体健康总统咨文》，敦促发展体育运动；1963年，肯尼迪将PCYF更名为“体适能总统委员会”（以下简称PCPF），并聘请医学和体育学专家进行体适能研究；1966年，约翰逊总统创建了“总统体适能奖励”,后更名为“总统的挑战---青少年体适能奖计划”,以鼓励青少年参与体育活动；1968年，PCPF又更名为“体适能与运动总统委员会”（以下简称PCPFS），以促进公民健康和全民体育的开展；1972年国会通过了《第九教育修正案》，学校体育作为教育的一部分受到该法案保护；1973年，美国国会先后通过《康复法案》、《残疾人全员教育法案》，关注了残疾人青少年体育发展；1978年国会通过了由美国总统奥林匹克委员会提议的《业余体育法》，规范业余体育，为青少年运动员提供法律保护.1979年，美国发布《健康公民：美国卫生署关于健康促进和疾病防治报告》，开始全面介入包含青少年体育的公民体育与健康.20世纪末，美国健康与公共事业部（以下简称HHS）先后推出《最佳健康计划》和《健康公民》系列方案；1994年，美国国会颁布《目标2000:教育美国法案》，把制定国家教育标准写入联邦法律；1995年，国家体育运动学会（以下简称NASPE）研制出学校体育国家标准《走向未来---国家体育标准：内容和评价指南》（K-12），首次提出“一个受过身体教育的人”的概念和标准；1996年，美国卫生署（以下简称USPHS）推出《身体活动和健康报告》；1997年制定了《促进青年人终身体育学校和社区规划指南》，学校和社区联合推动青少年体育提供了方案；2000年，HHS推出最新国民健康促进政策《全民健身计划》，号召通过积极的体育参与提升健康水平，同年，该部又先后出台《健康公民计划2010》和《健康公民2010中期回顾》；2008年，出台了《美国人体育活动指南》；2010年，颁布了《健康公民计划2020》；同年，国家疾病控制和预防中心（以下简称CDCP）研发了《增进身体活动：社区预防服务工作小组的建议报告》；2010年6月，奥巴马总统将FCFPS重新命名为健康、运动与营养总统委员会（以下简称PCFSN），以强调营养作为健康组成的一个重要元素；2011年，HHS联合CDCP等机构推出的了《促进青少年体育活动的行动指南》，动员全社会共同努力促进青少年的体育参与，并对家庭、社区和学校的职能提出了具体的可行性建议；2012年9月，PCFSN宣布了新的“总统青少年健身计划”,帮助美国青少年促进健康和终身体育锻炼.

　　自此，美国青少年体质健康政策执行步入运用健康体适能的理念培养健康生活方式和终身体育健康行为观念的新时期.

　　2 美国青少年体质健康促进相关政策有效执行路径分析

　　美国政策学家马尔科姆·L·戈金[2]认为，现代政策执行研究已发展成以整合自上而下与自下而上模式为基础、构建政府间政策执行沟通模式的研究.成功的政策执行一方面在于“向前探索”策略的运用，期望由政策制定者科学规划政策方案、理性选择政策方式、合理分配政策资源，另一方面必须采用“向后探索”策略，广泛掌握目标群体的诱因结构[3],同时强调执行机构间的网络互动关系与执行力的表现.因此，本研究从政策方案、政策资源、政策执行机构及执行方式、目标群体等方面分析美国青少年体质健康政策执行路径，为我国相关政策的有效执行提供启示.

　　2.1美国青少年体质健康促进政策目标与标准情况分析

　　美国体育政策及其主体具有多元性特征[4],青少年体质健康促进政策既存在于极具权威的美国联邦政府和国会颁布的《国防教育法案》、《第九教育修正案》、《业余体育法》等法案中，也存在于教育部、HHS,USPHS,CDCP以及PCFSN和AAHPERD等政府部门和非政府部门发布的文件中，这些政策方案辅以科学研究数据证明了体育的正面效应，使其具备较大权威.有研究表明，预防疾病和治疗疾病一样重要，而体育锻炼和健康知识是预防和治疗疾病的最重要手段[5],美国政府把体育政策提升到健康医疗和社会保障的高度，政策目标层次较高.

　　青少年体质健康促进政策同样如此，虽然早期也出现“专注学生运动能力相关或运动体适能的以提升学生体能”的功利性目标，后通过执行主体的不断研究和调适，调整为“以健康体适能理念指导培养健康的生活观念和终身体育意识”政策目标.为达成目标，各执行主体先后制定了10余项具体的执行方案和政策标准，最重要的如：库柏有氧运动研究所（Cooper Institute for Aerobics Research）开发的“体质测试标准（以下均用FITNESSGRAM）”和奖励计划，已发展成为在全美中小学广泛使用的体育教育评估和报告软件系统；AAHPERD开发的“最佳体适能（Physical Best）”,已作为指导中小学体育教学和培训的健康体适能教育课程；2012年，PCFSN宣布了新的“总统青少年健身计划”,为青少年提供运动加科学营养健康饮食习惯的指导.

　　这些具体方案和执行标准环环相扣、层层互补，形成完整的青少年体质健康政策方案体系，为青少年体质健康政策的有效执行提供依据.
　　
　　2.2美国青少年体质健康促进政策资源分析

　　政策执行资源是指政策执行主体在执行政策过程中所需要的各种资源，包括经费资源、物质资源、信息资源、人力资源和权威资源等[6].充分的资源供给是保证政策有效执行的必备条件.美国通过学校、社会多重支持保障了政策执行资源供给.

　　2.2.1经费资源：学校体育经费有限，社会支持无穷美国是经济最发达的国家，也是世界上教育经费支出最高的国家，近年来其教育投入占GDP的7%以上，地方政府的财产税主要用于教育，教育支出占各州经费的40%,然而美国中小学体育教育经费的绝对值并不高.

　　有数据显示，体育教育预算的中位数年均每个学校仅为764美元，61%的体育教师反映每年预算低于1 000美元，仅15%的体育教师反映达到2 000美元或更高.虽然学校体育的执行经费不多，但学校体育只是青少年体质健康政策执行的一部分，美国非政府部门和社会组织对青少年体育的支持才是无尽的源泉.美国的青少年体育活动有学区的税收、家长-教师协会或组织的会费以及企业和社会各界的项目资助作为资金支持，如“洛杉矶84奥运基金会”赞助了2 162个青少年体育社会组织以及每年约7 000人次的青少年体育教练员培训，300多万青少年受益[7].

　　2.2.2物质资源：学校、社会双重保障美国中小学拥有完善的体育场馆设施，多数学校都有综合体育馆、室外田径场等，这些学校体育设施也构成了社区体育设施的一部分，为青少年和大众体育活动提供保障.国家非常重视这些体育设施的建设，即使在经济大萧条时期，政府仍投资15亿美元用于体育设施建设.美国国会还通过MISSION66（第66号命令）和《土地与水资源保护法》等法案规定体育配套设施的标准和每年用于体育设施建设的执行经费，此外地方和州政府利用联邦税收政策，鼓励私人资金流向公共体育场馆的建设.美国平均每万人拥有200多个体育场地，人均面积高达16平方米，而且在规定时间免费开放，为青少年体育活动提供了极大的便利和条件.

　　2.2.3人力资源：学校、社会、家庭三重支撑美国青少年体质健康政策人力资源相对丰富，2010年政府劳动力统计显示，大约150万美国人从事体育及相关行业.学校体育师资方面，美国对中小学教师的资格要求不高，在51个州中，28个州（54.9%）同意临时资格证可以教授中小学体育课，68.6%（35个）的州允许其他学科教师教授小学体育课，初、高中要求体育教师需具有资格证的州分别为82.4%（42个）和90.2%（46个）.目前，体育教师的任职条件逐步升高，据2002年度美国联邦政府的统计，有50%左右的中小学体育教师具有了硕士学位，保障了执行人员素质.人力资源还包括大量非政府组织的体育从业人员、教练员、志愿者以及青少年学生家长等.美国多数父母鼓励孩子从事校外体育运动，也乐于充当青少年运动队的教练、司机和球迷.据统计，每年参加社区体育活动的青少年约有4 000万，教练达200万人，这些教练中75%由孩子们的父母担任[8].

　　2.3美国青少年体质健康促进政策执行组织沟通与执行方式分析

　　美国对于青少年体育的管理是典型的“社会管理型”,联邦政府与各个执行主体不是科层制的上下级关系，其政策主体呈现典型的政策网络特征，形成了以联邦政府、教育部、HHS、PCFSN等政策制定和执行为主体，负责制定大众健康政策和体育活动评价标准；以内政部、农业部、国防部、劳工部、交通部、住宅与城市规划部等政策执行保障为主体，负责修建与维护公共运动休闲场地设施；各级学校、国家州高中协会联合会（NFSHSA）、国家娱乐和公园联合会（NRPA）、男孩女孩俱乐部、基督教青年会（YMCA）、基督教青年女子会（YWCA）、童子军协会（BSA）等非政府部门以及206个全国性体育协会和102个全国性学术团体和社会组织组成具体执行部门，进行青少年体育政策方案落实.

　　这些政策制定主体和执行主体结成相互合作、协同共进的政策网络，为青少年体质发展提供支持.

　　例如，美国为实施包含青少年体育的《健康公民2000年计划》，由HHS联合全部51个州的健康与福利政府机构及336个社会团体组成健康公民2000年联合体，进行相关的体育服务.教育系统是执行青少年体质健康政策的具体执行主体之一.美国中小学体育教育管理相对松散，虽然设有教育部，但并没有专门管理全美中小学体育教育的行政组织.在州教育局类似于学科委员会的组织中设有1名体育协调员，负责为学校体育教育的开展提供指导性意见.在州与学校之间的学区组织设教育委员会，决定是否执行上级的教育政策和制定本学区的教育政策.

　　美国大多数州规定学生必须接受某种形式的体育教育，2012年AAHPERD的报告显示，明确规定了小学、初中、高中阶段必须为学生提供体育教育的州分别有84.3%,80.4%和86.3%,但只有35.3%的州要求每周或每天体育教育的最低时间，大多数小学每周只有1节体育课，只有26个州（53.1%）要求学生的学业成绩（GPA）应包含体育成绩.2013年，美国各州联合推出聚焦于“21世纪必备技能”的“共同教育州标准（CCSS）”[9],也没有关于体育教育的内容.

　　由此可见，在美国的中小学校中，体育作为一门学科的地位其实不高，青少年体质健康促进政策在学校层面执行并不理想.

　　随着“不让一个孩子掉队”（NO Child Left Behind Act）法案的落实，部分学校削减了体育课程和体育教师职位，学校体育教育有进一步下滑趋势，这种把青少年体质健康问题推向社会，减少学校对青少年体质健康责任的做法值得商榷.美国青少年学校体育活动的不足在社会中得到了很好的补充，《促进青年人终身体育学校和社区规划指南》、《增进身体活动：社区预防服务工作小组的建议报告》和《促进青少年体育活动的行动指南》等政策方案为动员全社会共同努力促进青少年的体育参与提供了可行性方案和政策保障，美国非政府公共机构、非营利和企业体育休闲服务组织，成为美国青少年体质健康政策执行的最重要的主体.

　　在这些社会组织的体育活动中，仅1995年5~17岁青少年有效参与者达4 837.4万人次，其中约45%的青少年参加机构赞助的体育，30%青少年参加了地方政府部门组办的体育活动[8].

　　2.4美国青少年体质健康促进政策的目标群体分析

　　美国青少年是体质健康促进政策的目标群体，美国青少年体质健康问题主要是超体质量和肥胖问题.

　　调查显示，在2009年-2010年期间，2~19岁的美国青少年儿童的超肥胖率为16.9%;2010年，美国各州的肥胖率超过20%,有36个州的肥胖率达到25%,甚至更多.美国的研究机构预测，到2030年，美国儿童的肥胖率将达到30%,显然青少年肥胖问题已成为世界性难题.美国人认为生活中有体育是理所当然的事情，对体育锻炼并不排斥，体育在美国的教育理念里面占有相当重要的位置，青少年本身不缺乏健康知识和健身知识，出现体质问题的部分青少年缺乏的是行动[10].

　　据调查，2012年，美国中小学生中有14%的学生在调查前一周未参加至少60min/天的身体活动.美国中小学注重学生对“运动员偶像”概念的培养，通过“偶像”激励，增强锻炼的动力.同时，美国通过多层次高水平体育赛事的引导，青少年从中小学就有各种各样的比赛，高中到大学，再到职业运动都有精彩的高水平赛事活动，青少年学生在观看和参与赛事时，其本身也受到体育的熏陶.美国青少年以成为学校运动队成员或职业运动明星为荣，他们会在课后甚至花钱到俱乐部参加训练.然而，竞技运动需要天赋，能成为运动员精英的青少年毕竟是少数，如何提升普通青少年参与体育的积极性，提升体育锻炼的短期效益，激发青少年参与体育运动的驱动力是改善部分青少年体质状况前提.

　　虽然美国中小学学业标准没有涵括体育，这在一定程度上影响了青少年参与体育的积极性，但美国家长十分支持青少年参与体育活动，调查显示，95%的家长认为每天有规律的身体活动更有助于学生的学习，并认为每天规律性的体育活动应纳入到学校课程体系.而美国家庭的业余活动主要围绕体育赛事进行，家长身体力行地把对体育的热情潜移默化地传承给青少年，对青少年参与体育活动起到了极大的督促作用.

　　3 美国青少年体质健康政策有效执行的启示

　　3.1重新认识青少年体质健康问题，弘扬“青少年身体健康是全社会的责任”的观点

　　政策问题的认定是政策制定过程的逻辑起点，人的体质健康水平主要取决于生活方式和社会环境，目前国内有一种认识偏差，将学生体质下降归责于学校体育，殊不知，学生体质健康水平的提升是个系统工程，学校体育虽有责任为提升学生体质健康服务，但仅凭此扛不起“增强学生体质之大旗”[11].尽管我国大部分学校和地区的政策执行资源存在不足的现象，目前没有明确的数据证明政策资源充足的学校和地区的学生体质就一定好，同时美国良好的青少年体育体系也没能解决青少年的肥胖问题，因此，把解决青少年体质问题的重任单方面压在学校上，学校体育势必演变为体质教育，这不仅遮蔽了社会对青少年体质的责任，丧失相应的社会支持，也会抑制学校体育课程建设和体育文化的传承[12].因此，社会应对学生体质健康的问题进行重新认识，大力宣扬“青少年身体健康是全社会的责任”之观点，激发和促进社会在学生体质健康方面的责任感.

　　当然，也要吸取美国“放任”学校体育带来的教训，在当前形势下，应发挥学校政策执行主体地位，加强关于体育正面效应的精细化研究，使学校体育从经验走向科学，充分调动学校和社会力量关心和支持青少年的身体发展.

　　3.2打破目前青少年体质健康政策封闭网络，整合政策执行主体，形成全社会参与青少年体质健康的开放政策网络

　　我国行政管理呈典型的自上而下的科层特征，青少年体质健康促进政策从政策制定到执行主要由教育系统完成，由此形成一个封闭的政策网络，致使其他部门和社会机构无法参与到青少年体育中，而教育系统本身的弱势地位也无法调动大量的资源投入到青少年体质健康促进活动中，致使政策执行效果欠佳.

　　因而，应打破这种封闭的政策网络，以多部门、跨领域和多层次合作的理念进行政策规划和执行，成立以国务院为领导的教育部、体育总局等多部门联合的政策制定主体，把体育提升到健康医疗、社会保障和强国梦的战略高度，制定切实可行的政策规划方案，同时成立独立的政策咨询机构，加强青少年体质健康方面的科学研究，制定合理有效的实施方案，为政策执行提供理论依据.成立地方政府领导下的教育、体育、财政、规划以及民政等多部门联合的政策执行主体，确保政策的顺利实施.成立基层学校以及社区联合的具体执行体系，同时开放社会组织和机构进入本领域，形成全社会参与青少年体质健康的开放政策网络.

　　3.3整合各类政策执行资源，为青少年体质健康促进政策的执行提供保障

　　宏观上资源不足会引发政策问题，而资源不足又导致政策问题解决滞后[13].针对我国青少年体育政策资源严重不足的问题，应对学校体育场馆和社区体育设施的建设标准进行立法，强制要求体育场地设施达标标准，为青少年体育活动提供保障.

　　从长远来看，应将学校体育设施纳入体育公共服务体系，整合群众体育事业经费和学校体育经费等各方资源，建立以学校体育设施为主体的社区体育中心，完善社区全民健身服务体系，为最终的公共财政进入包括学校体育设施在内的公共体育服务体系铺平道路[16],完善社区青少年体育服务平台，发挥社会在青少年体质健康中应有的作用.

　　从近期来看，应出台相应政策敦促学校体育场地在放学后和节假日向在校学生开放，同时催促政府利用公共财政修建的体育场所免费或优惠向青少年学生开放，鼓励公共体育资源、企事业单位、社会团体、个人为学校体育活动服务，大力引入社会体育指导员制度，利用社区志愿者，缓解体育师资和学校体育服务供给不足.此外，还应加强家庭教育，学生家长应主动承担家庭体育教育责任，以此形成学校、社区、家庭三位一体的青少年体质健康促进体系.

　　参考文献：

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