韩国文化产业政策的主要措施及效果

　　第 4 章 韩国文化产业政策的主要措施及效果

　　韩国政府主导型经济体制的特征决定了其文化产业的发展也带有鲜明的政府主导性质。韩国政府很早就意识到文化产业政策对促进和引导文化产业发展的重要性，因此通过积极制定和实施一系列文化产业相关政策和法律法规，对文化产业的发展起到了极大的支持、引导和规范作用。韩国政府从上世纪 80 年代开始逐渐意识到文化产业对国民经济发展的重要作用，并开始从政策上予以大力扶持，尤以经历了 1997 年亚洲金融危机之后，韩国政府将文化产业作为促进经济复苏和发展的新的经济增长点，文化产业政策的制定和实施从产业结构政策、产业组织政策、产业布局政策以及产业技术政策四个方面不断丰富完善。因此本文对于韩国文化产业政策的主要措施及其效果的研究和分析，主要侧重于从韩国遭受了亚洲金融危机之后这一时期开始。

　　4.1 韩国文化产业政策的主要措施。

　　4.1.1 韩国文化产业结构政策的措施。

　　第一，提出"文化立国"战略，将文化产业确立为战略产业的政策内容日益明确具体。

　　为促进国民经济快速发展，必须把产业结构高度化作为重要目标，积极寻找拉动经济增长的"战略产业",然后政府应积极发挥引导作用，制定战略产业的相关政策法规，如产业战略计划、实施步骤和手段等，以此来推动战略产业的快速起步和发展，同时这也能够保证本国的经济发展按既定目标来一步步进行。

　　1997 年亚洲金融危机给韩国造成的灾难使韩国政府深刻意识到依靠其传统的优势制造业是无法快速扭转颓势的。韩国政府很快注意到文化产业这一新兴产业，将会成为扭转韩国经济衰退局面并带动经济再次腾飞的重要支撑。韩国政府于1998 年正式提出"文化立国"战略，将文化产业确定为国家战略产业，并围绕文化产业制定了一系列相关的政策规划，逐步开展了一系列重大政策措施的实施，这极大地推动了文化产业的迅速发展。这一时期韩国政府的文化产业发展战略主要是为了集中力量培育文化产业的重点行业和重点项目，开发高质量的文化产品和服务，确定文化产业在国民经济中的地位。金大中政府发表的《文化产业发展 5 年计划》，提出文化产业要从 1999 年到 2003 年在五年时间里分三步逐步实施完成。金大中之后的历任韩国总统都制定了相关政策，继续推进文化产业发展。卢武铉当政时期（2003-2007），韩国政府于 2004 年和 2005 年分别发布了文化蓝图--《创意韩国》和文化产业发展战略--《文化强国 C-Korea2010》，提出要把韩国建设成为世界五大文化产业强国的政策目标；并制定了与文化产业相关的四大核心策略：培养国际水平的文化产业市场，革新文化产业的流通结构，建立活跃着作权的产业基础，通过韩流世界化加强国家品牌的力度。李明博当政时期（2008-2012），韩国政府于 2008 年年底发表了《文化蓝图 2012》。于 2011年 5 月颁布了《内容产业振兴基本计划》，确立了三大目标：体现智能的内容产业增加值 2015 年达到 GDP 的 5%（2009 年为 2.7%），相比市场出口规模达到 7%（2009 年为 4.2%），创造 10 万就业岗位。2013 年，新任总统朴槿惠上台伊始就提出了"创造经济"的增长思路，即将韩国的两个强项--风靡世界的"韩流"与信息技术（IT）结合起来，打造文化内容产业。朴槿惠还表示，要支持和培育更多销售额达到 1 亿美元以上的大型文化内容企业，目标是从 2010 年的 16 个增至 2020 年的 100 个。可以预见，在其任期内，文化产业依然会得到政府的重点扶持。

　　第二，制定一系列经济扶持政策保证文化产业的成长发展。

　　在财税政策方面，其一，韩国政府建立了文化产业财政资金扶持机制，主要从两方面着手进行：一方面，制定了年度国家公共财政预算，将政府公共基金全部向文化产业部门进行投资，并且提出国家每年支出的文化经费应保持在财政总预算支出的 1%左右；另一方面，鼓励民间机构进行非盈利性资金投资，与官方机构的财政资金共同出资，对各个经由文化振兴院评定的文化项目、文化部门给予金额不等的援助。其二，为提高国民的福利和扶植文化等弱势产业，韩国政府自 1999 年 1 月以来先后颁布实施了《税收减免管理法》、《特别税收待遇管理法》等税收法律，来鼓励和扶持当时仍处于起步阶段的包括文化产业在内的各种新兴产业规范、快速的发展。对于文化产业具体而言有以下措施：（1）采取间接税收优惠政策方式扶持文化产业的持续发展；（2）对于尚处于起步阶段的文化企业，按照税率 6 年逐级递增的公司所得税优惠政策实行；（3）实施文化产业地区差异化税率优惠政策，以鼓励文化产业实现均衡协调发展。

　　在金融政策方面，首先，韩国政府鼓励文化企业进行股票和债券等证券发行，这不仅能够为企业提供更广阔的资金来源渠道，更能够不断改善融资公司的治理结构。其次，鼓励文化产业领域的风险投资，支持更多企业对游戏、电影、音乐、人物形象等重点行业进行了风险投资，同时政府还提出对进驻文化产业园区的单位和企业长期提供低息贷款，以形成产业聚合效果。再次，韩国政府近年来每年向政府招标中投标后中标的银行提供 100 亿至 500 亿韩元不等的政府预置金补助，使这些中标银行能够为文化企业提供符合市场标准的低息贷款，以这种方式对本国文化产业进行间接扶持。

　　在鼓励出口方面，提出实施所谓"前沿据点"的战略规划，通过制定一系列的优惠政策，来大力支持和鼓励文化产品和服务走出国门，尤其是激励包括影视产业和游戏产业等在内的这些在国际上久负盛名，具有较强竞争优势的产业参与到国际文化市场的竞争中去。例如为了促进影视产品的出口，韩国政府几乎全额补助翻译与制作费以鼓励电影公司、影视制作单位将韩文翻译成各国外语以吸引各国购买其版权扩大出口。同时，还积极鼓励国内文化企业与各国文化企业之间进行相互合作，并设立了海外出口奖励机制，帮助其文化企业占据更多的国际文化市场份额。韩国也积极举办和参与国际性文化产品展销洽谈活动。例如，2002年韩国政府为支持文化产业相关企业参与到美、日、德等国举办的文化产品的展销活动，共拿出了 17.1 亿韩元。[1]

　　4.1.2 韩国文化产业组织政策的措施。

　　第一，韩国政府支持和鼓励各大行业、企业投资文化产业，把文化产业"做大做强".

　　在激烈的国际竞争中，各文化产业强国通过跨行业、跨地区以及跨国兼并，企业规模得以迅速壮大，并逐步占据了国际文化产业的垄断地位。当前，时代华纳、环球、迪斯尼、索尼 BMG、哥伦比亚等国际文化大企业已经成为世界文化产业格局中的"第一世界".面对其他文化产业大国强国的压力，唯有做大做强本国的文化产业才能在国际文化市场上占有一席之地。资本对韩国文化产业的发展具有重要影响力，主要表现为大集团与文化产业的联系。这些大集团、大财团在韩国政府的鼓励下对投资文化产业表现出十分的热情。这些大集团利用自身所拥有的先进技术力量，引导着文化产业形态的变化和发展。目前乐天集团兴建和经营的乐天世界已经发展成为韩国知名的旅游景点；LG 公司投资的影视作品以及三星公司投资兴建的首尔爱宝乐园，都是大集团投资文化产业的典型例子。韩国政府为推动产业结构的调整和升级，鼓励和支持文化产业集团之间打破行业、地区间的分工界限，进行多方位合作。鼓励公司之间在资金、技术、经营管理方式等多方面进行交流与合作，形成以传媒业、娱乐业、电信业、电脑业等跨行业的文化产业集团。韩国之所以鼓励和支持文化企业间的合并，力争做大做强，不仅是为了使本国的文化产业具有更强的国际竞争力，更是基于以下两方面的原因考虑：一是由于文化行业属于进入壁垒较高的行业，要进行文化产品的研发，需要大量的资金和人力资源，只有一些大型企业能够承担这些成本，因此易产生产业垄断；二是因为文化产品本身更新换代相对较快、产品的寿命相对较短，这需要巨大的投资规模，并存在潜在的市场风险，只有大企业集团才能承受文化产品的这一风险。

　　第二，鼓励和扶持文化产业各领域各行业的进一步调整和规划。

　　随着数字技术的快速发展和广泛传播，韩国的文化产业表现出相互融合的趋势。相应的，韩国文化产业政策也表现出从过去的以行业为中心向以功能为中心的调整转变趋势。对于能够产生高附加值的部门和企业，政府加大了培养扶持力度，为其规划未来的发展方向和重点。而对于包括电影、游戏在内的那些已经进入成熟期的领域，政府鼓励其进行行业整合、重组和重新规划，寻找新的突破点，采取鼓励其自主发展的方式。对于一些新兴的文化产业领域，政府将继续按照直接支持的原则来为其提供所需的包括人才培养在内的各种费用。同时也提供间接的支持，包括建立顺畅的流通秩序以及引导公平竞争等。

　　第三，保证为数众多的中小型文化企业的生存和发展，以促进文化市场更具有活力和创造性。

　　韩国政府很早就颁布了反垄断和反不正当竞争相关的各项法律，尤以《限制垄断及公平交易法》以及《防止不正当竞争法》最为重要，对保证市场经济的公平竞争以及维护交易秩序起到了关键作用。到目前为止，针对不同行业不同产业领域所存在的垄断和不正当竞争现象，韩国共有多达 173 部左右的法律法规对其进行限制和规范。竞争在市场经济中始终处于核心地位，充分的竞争有助于激励企业改革创新，在市场经济中促使企业保持一定的压力而免遭淘汰，这有利于保证资源有效配置，实现优胜劣汰。而提高产业竞争力的根本途径在于建立有效竞争的市场结构。以韩国的电影产业为例，在上世纪 90 年代之前，韩国的电影业主要是由政府和文化公共管理机构共同运营的，由为数不多的几家电影制作公司进行电影制作发行，这种环境使得这些电影制作公司感觉不到有太大的竞争压力而缺乏活力。90 年代之后，韩国电影业打破了垄断，允许私人财团参与。这使得当时的大宇、现代、三星等这些大企业财团迅速向电影行业投入了巨额资金。

　　并且在这之后，进一步放宽电影市场准入要求，出现了为数众多的中小型电影公司。

　　4.1.3 韩国文化产业布局政策的措施。

　　第一，韩国政府积极推行产业集群化道路。

　　1999 年，由韩国政府颁布的《文化产业基本法》，对于推行地方文化产业的集群化发展奠定了制度性基础。2000 年，韩国政府提出了发展文化产业的总体生产经营战略，在这之后的十年里，韩国共建成了 10 个传统文化产业园区和2 个综合文化产业园区，形成了全国文化产业链。2005 年，韩国政府所规划构筑的"文化产业集群地形图"的诞生标志着文化产业培育及支援战略开始系统化形成。2006 年，《文化产业振兴基本法》的修订，标志着文化产业振兴机构制度的形成，此法规鼓励产、学、研三方集中力量对各类文化产业园区进行支持和培育，承担起相应的技术和产品研发、信息交流和生产制作等任务。地方政府提供的资金以及中央政府的大力扶持是这些文化产业园区的主要资金来源，同时也鼓励民间社会资本对其进行投资。根据规划，韩国政府分别给予了综合文化产业园区和传统文化产业园区 300 亿韩元和 50 亿韩元的资金支持，另外，还以 2 至 3年内分期拨款的形式，为每个文化产业园区各支持 200 亿韩元。2001 年至 2004年，韩国共建成了 8 个国家级文化产业基地，走上了产业集群化发展道路。

　　第二，注重区域发展，根据行业特点和地区优势，重点开发和培养，进行以功能为中心的格局调整。

　　从 2001 年开始，韩国逐步形成合理的文化产业布局，现已建成的具有代表性的文化产业园区主要有首尔数字媒体城（DMC）、坡州出版产业园区、韩流世界、Heyri 艺术村、富川影视文化园区、春川动画基地以及制造工业为主题的韩纸村等。其中，坡州出版产业园区的建设主要是为了推动出版产业发展、促进流通结构优化。Heyri 艺术村由数百名艺术工作者建造的工作室、美术室、博物馆组成，在这里，文化艺术产品形成了从生产到销售的一体化模式。首尔数字媒体称（DMC）是一个数字内容制作基地，集中了韩国广播、游戏、电影、动漫、音乐和网上教育等基于信息技术的产业园区。从 2000 年起，由韩国政府投资，逐步建立起多个"文化产业支援中心"（见表 4.2），形成了中央与地方共同负责的文化产业管理运行体系。

　　4.1.4 韩国文化产业技术政策的措施。

　　第一，十分重视文化产业的科技性。

　　文化产业作为新兴产业。在经济结构中所占比重越来越高，对经济的增长具有重要影响，而科技众所周知，是推动经济社会持续不断向前发展的原动力。韩国政府意识到这一点，迅速将这二者结合起来，新创立了"文化科技"这一具有独创性的产业名词。随着对文化科技的日益重视，韩国政府已将其确定为六大战略性行业之一，可见韩国政府将继续积极引领文化产业走向与科技紧密结合的道路。

　　第二，非常重视对文化科技相关领域专业人才的培养。

　　韩国目前已经形成了较为完善的文化产业培训系统，主要包括以下几部分：

　　（1）设立文化产业相关的专门学校或开设相关专业。韩国已在 100 多所大学里开设了文化产业本科专业，在 81 所研究生院开设与文化产业相关的硕士博士学位课程；（2）通过网络或者社会教育机构对文化产业人才进行培训。韩国通过短短数年时间已经通过网络培养了数千名急需的实用性人才；（3）注重与各国文化产业领域相关专业人才以及研究机构之间的交流与合作，以致力于培养出具有国际先进水平的专业人才为目标；（4）加强文化产业人才培养的系统化管理，建立制度性保障机制。

　　第三，"产、学、研"模式得到充分运用。

　　在韩国，形成了文化企业、教育培训机构、研究机构三方共同合作，各自负责不同的职能，对文化科技项目进行共同研究开发的模式。韩国政府在这一模式中，主要通过制定和颁布相关法律和规划来为企业、教育培训结构、研发机构这三方开展合作提供良好的法律政策环境；在"产学研"的模式中，教育机构的作用主要是通过制定专门的人才培养计划和方案，为文化产业相关项目培育和输送大批专门人才；文化产业相关学术研究机构的任务主要是在政府和企业的资金、人力等支持下，成立专门的技术研发部门，进行文化产业目标项目的可行性分析和技术开发；文化企业在政府、教育机构以及研究机构的支持和合作下，能够制定合理的企业发展规划，了解市场并建立适当的市场营销体系，最后找到适合自身的企业发展模式，这有助于企业将科研成果迅速投入市场转变为盈利产品。例如，"首都圈特性化优秀大学支援事业",韩国国家均衡发展委员会、教育人才资源部、产业资源部都共同主管的"产学结合中心大学支援"等，就是对"产学研"相结合模式的成功运用。这一模式的经典案例有以全州映像委员会为媒介的产学合作。设立于 2001 年的全州映像委员会旨在为电影制作提供一站式服务，例如外景地推荐、许可、涉外等基本事项，提供低价的旅馆住宿、外部条件和摄影机等设备，以及争取警察厅、消防署的合作等多种服务。如果剧组人手不足，还可以通过全州映像委员会，吸收当地电影相关专业的学生进入剧组实习，以补充人手。

　　4.2 韩国文化产业政策的效果分析。

　　4.2.1 逐步实现产业结构的转型和升级。

　　韩国的文化产业与金融业、房地产业已并列成为服务业的三大支柱性产业，且已成为韩国第二大出口创汇产业，仅次于传统优势产业汽车产业。韩国文化产业的迅猛发展，对国民经济的增长起到了巨大的拉动作用。2014 年 1 月 24 日，韩国文化体育观光部公布了"2013 文化产业统计调查"结果（见表 4.3），该调查结果显示 2012 年，文化产业的从业企业数量达到 111,587 家。从各行业从业企业数来看，音乐类企业达到 37,116 家， 占 33.3%,在整个文化产业企业中占据最高比重。2012 年文化产业销售额达到 871,716 亿韩元，与 2011 年相比增加了 5.2%.文化产业中销售规模最大的是出版行业，是全体文化产业销售额的24.2%,为 21,973 亿韩元。

　　从出口额来看，2012 年出口额达到 461,151 亿美元，和 2011 年相比增加7.2%;进口额为 167,379 亿美元，和 2011 年相比减少 9.4%.文化产业的总进出口差额为 293,772 亿美元，出口额多于进口额，出口得到了良性发展。其中旅游行业是出口最为明显的领域，2012 年出口额为 263,892 亿美元，进口额低于出口额，为 17,914 亿美元，每年平均增长 24.6%.音乐行业的销售额每年平均增加 11.3%,出口额为 2008 年 1,647 万美元，2009 年 3,127 万美元，2010年 8,326 万美元，2011 年 19,611 万美元，2012 年 23,510 万美元，显示出持续增长的态势。增长最为显着的是角色行业，其出口部分，每年平均增长 16.2%,相反，自 2008 年起进口额每年持续减少，而 2012 年比 2011 年降低 1.7%.

　　从就业方面来看，2012 年文化产业从业人数达 611,437 名，和 2011 年相比增加 1.1%,出版行业从业人数比重最高，达 198,262 名。音乐行业的从业企业数从 2008 年的 37,637 家，到 2012 年为 37,116 家，出现小幅降低，每年平均减少 0.3%,但从业人数则每年平均增长 4.2%.广告行业的从业企业数量从 2008年的 4,767 家增加到 5,804 家，共增长 1,037 家，每年平均增长 3.2%,且从业人员数量每年增加 4.4%.角色行业的从业企业数 2008 年为 1,521 家，2012年为 1,992 家，每年平均增长 7.0%,从业人员数每年平均增长 6.3%.

　　4.2.2 形成大型文化企业领军，中小型文化企业积极参与的繁荣景象。

　　韩国政府鼓励和支持文化企业做大做强，拥有了像乐天、SM、showbox（秀宝）等一批大型的文化娱乐公司。其中乐天集团是及食品事业群、零售事业群、石化/建设/制造事业群、金融事业群、服务/研究/支援事业群为一体的跨行业跨地区跨国家的大型集团。目前乐天集团兴建和经营的乐天世界以及乐天济州度假村和乐天扶余度假村已经发展成为韩国知名的旅游景点，很多影视作品都选择乐天世界作为取景地，这吸引了很多通过电影、电视剧知道乐天世界的观光客。并且像三星、LG 以及现代这些跨国集团也与韩国的娱乐文化产业有着紧密的联系，这些电子信息业、汽车制造业通过参与韩国娱乐文化产业，与娱乐文化企业合作，在这个全民娱乐的时代里，提高了自己的知名度，其产品受到了一批"韩流"狂热者的追捧。SM 是韩国着名的综合性娱乐公司之一，主要涉及唱片、经纪、明星产品及其周边等。韩国的电影产业也颇具规模，拥有 Showbox 公司、CinelickAsia 公司、Cinema Service 公司、希杰娱乐公司、Kang JeGyu 公司等 8 家大型电影公司，以及为数众多的小型电影公司。MBC、KBS、SBS 是韩国最具有影响力的三家具有垄断地位的电视台。其发展规模很大，已在很多国家和地区设立分部，其中 SBS 电视台的几个重要的地区分部分别设在釜山、大邱、大田、江陵等 9个城市，另外设有纽约、北京、东京、巴黎等海外分部。

　　4.2.3 文化产业的布局形态趋于稳定和高效。

　　坡州出版产业园区、韩国民俗村、Heyri 艺术村、首尔数字媒体城（DMC）、韩流世界、富川影视文化园区、春川动画基地以及制造工业为主题的韩纸村等一大批高新技术产业园区的建立，使产、学、研合作模式得到了大力发展。同时还创立了一批创意城市，如韩国首尔被称为"韩流的中心",一首《江南 style》

　　更是唱出了首尔江南区的时尚和繁华。韩国的第二大城市釜山也逐渐成为一个多种文化和谐共存相互交流的国际性现代都市，釜山的海云台每年都会举行各种各样别开生面的文化活动及庆典。同时釜山也是着名的海上体育城市和电影城市。

　　釜山国际电影节是韩国着名的电影节之一。济州岛是韩国乃至世界有名的旅游观光胜地，拥有独特的风土人情。安东仍保留着较为完整的朝鲜时代的官家宗宅和书院，是韩国有名的民俗村。

　　4.2.4 文化产业的科技水平已处于国际领先地位。

　　韩国文化产业的繁荣与韩国先进的科学技术息息相关，尤其是近几年的数字内容产业更将使得文化产业的发展达到一次质的发展。动画制作技术、电影电视3D 技术、网络技术的开发以及文化产品相关硬件设施（如手机、电视等）的升级，都极大地促进了韩国文化产业结构的不断升级。近年来，以网络、手机等新媒体为载体所流通的文化内容产品在韩国文化产业的发展中增长最快，因此文化产业发展的大趋势必然是以高新技术为载体的数字内容产业。韩国政府所采取的一系列关于人才培养的政策措施，为韩国文化产业的发展输送了一批又一批的高新技术人才、艺术创意人才和管理人才，提供了大量创造性职业，为文化产业的发展注入了源源不断的新鲜血液。

　　4.2.5 文化产业政策仍存在一些根本性问题需要解决。

　　然而，韩国的文化产业政策在促进文化产业发展的过程中，也存在着一些根本性的问题需要解决。由于韩国文化产业起步的相对较晚，并且大多数文化企业是在韩国政府的扶持下建立起来的。这种过于倚重政府宏观管理的产业发展模式本身就存在着风险。由于各企业的发展战略和方向都与政府的战略方针和政策保持一致和同步，一旦战略方向错误，就会给文化企业乃至整个国民经济带来巨大损失。这种政府主导型的文化产业发展模式，使得企业和社会不能充分发挥其主动性和自主性，在推动韩国文化产业的建设中发挥的作用相对较小。并且政府主导型发展模式虽然短期内能够帮助文化产业实现快速发展，但是在中长期来看，却会存在政府主导与市场衔接间的重大挑战。因此，从长期来看，韩国的文化产业政策如何调整和改革以更好的促进文化产业市场的发展，成为韩国政府的主要任务之一。