文化产业政府规制现状、问题及完善建议

　　我国文化产业从2004年开始进入高速发展阶段，目前多个文化产业园区已经建成并相继投入使用。伴随着文化产业的迅猛发展也涌现出一系列的问题，例如盗版现象严重，文化创新能力不足，缺乏国际竞争力等。文化产业要想健康发展就离不开政府规制的引导作用，因此，探索文化产业政府规制问题对于文化产业的健康、持续发展具有重要意义。

　　一、政府规制的内涵

　　目前，由于研究角度不同，学术界关于政府规制的内涵界定并不完全统一，有三种观点最具代表性：第一种观点站在经济学的角度，认为政府规制是为了解决市场失灵问题，通过行使公共权力以实现资源有效配置的行政行为，其最终目的是优化资源配置。第二种观点则站在政治学的角度，认为政府规制是政治家为得到某些政治目的而对市场控制权进行的争夺，其最终目的是维护公共秩序、实现社会稳定、实现公共利益。

　　第三种观点站在法理学的角度，认为政府规制是一种法律限制模式，需要对被规制者和规制者两方同时进行限制。在此基础上，笔者认为余晖（1997）对政府规制的理解最为全面，他指出政府规制“是指政府的许多行政机构，以治理市场失灵为己任，以法律为根据，以大量颁布法律、法规、规章、命令及裁决为手段，对微观经济主体（主要是企业）的不完全公正的市场交易行为进行直接的控制或干预。”从这个概念出发可以更好地指导我国文化产业的发展。

　　二、文化产业发展需要政府规制

　　政府规制在克服市场失灵，实现资源优化配置方面具有重要作用。而文化产业作为一种特殊产业，资源配置效率与其他产业相比更为低下，在这种情况下就需要政府进行适当的规制，从而保证文化产业健康发展。导致文化产业资源配置效率低下的原因主要体现于：

　　（一）文化产品具有外部性

　　文化产业是一项特殊产业，由于其集知识、审美、道德、娱乐、价值、科技等于一身，与普通物质产品不同，因此具有很强的外部性。如果文化产品生产合理、消费理智，不仅可以促进区域经济发展，提升物质生活水平，而且对于弘扬传统文化、保护民族文化资源、提高国民精神文化素质也有重要作用。此时就会产生正外部效应，即社会收益大于私人收益。如果文化产品生产不合理，企业不顾文化宣传责任，片面追求经济利益；消费者产生不理智消费，就会产生负外部效应，严重损害文化产业市场秩序。

　　这种外部性难以通过市场来调节，因此往往会导致市场失灵，出现供过于给或者供给不足的现象，因此必须依靠政府规制来调节市场失灵现象，通过补贴正外部性文化产品或服务来鼓励其发展，通过惩罚负外部性文化产品或服务来抑制其发展，或者将其转化为具有正外部性效应的文化产品。

　　（二）文化产品具有公共物品性

　　大部分文化产品都具有公共物品的性质，个人消费在文化产品时，其他人也可以同时进行消费，例如电影，这就产生了非排他性。同时其他人也不会因为别人的消费而降低其消费效用，这就产生了非竞争性。正是存在公共物品性，消费者在消费文化产品时会出现“搭便车”现象，导致提供文化产品或服务的一方难以获得应有的价值补偿。长此以往，供给方会在经济利益的引导下只为那些愿意付费的消费人群提供具有公共特性的文化产品，而低收入者的公共文化消费需求会被忽略，从而引发社会不公平。因此，文化产业市场需要政府规制，防止文化产品供给者追求经济利润，破会社会公正。

　　（三）文化产品具有垄断性

　　文化产业市场中多数行业具有自然垄断性，这主要表现在：首先，文化资源是文化产业的核心，而文化资源具有不可替代性和稀缺性，正如历史文化资源，它不能进行移植也不能再生，因此就行形成了一定的文化资源壁垒；其次，有些文化行业的投入资本量巨大，例如开办一份报纸需要上亿元的资金，拍摄一部电影也要花费上千万元，很多行业存在规模经济特性，因此，大部分投资者只能望而却步，进而形成了资本进入壁垒。这种自然垄断性使得文化产业市场难以通过自由竞争进行市场运作，否则会导致扰乱市场秩序和浪费社会资源。政府应当进行对文化产业进行适度规制，优化文化资源配置，维护文化市场秩序，满足社会福利需求。

　　（四）文化产品具有信息不对称性

　　文化体验是消费文化产品的根本目的所在，文化产品信息不对称也表现在文化体验上：一方面，消费者事先无法确定该产品或服务是否具备文化体验的功能，只能在消费中或消费后得知，因此很难事前对产品或服务的体验价值进行准备判断。另一方面，对文化产品或服务消费以后，文化体验功能会产生相应的作用：科学、健康的文化产品可以陶冶性情，满足消费者的精神需求；堕落、消极的文化产品可能对消费者造成某些不良诱导，损害消费者身心健康。所以，政府应当加强对文化产业的规制，对优良文化进行宣扬，打击不良文化的冲击，维护消费者权益。

　　三、文化产业政府规制现状及存在的问题

　　（一）文化产业政府规制现状

　　我国文化产业近些年才开始发展壮大，政府规制也经历了由被动到主动，由局部到整体的演变过程。改革开放以后，我国政府在文化产业各行业中掀起了规制改革之风，相继出台了一系列政策规范以促进文化产业的持续发展。总体来看这些改革涉及两项内容：；一项是对国有企业进行产权改革，培养其自我成长的能力。另一项是打破行业壁垒，鼓励投资主体多元化，借此提高市场的竞争效率。

　　目前，文化产业政府规制的内容主要包括社会性规制和经济性规制。社会性规制是指针对文化产品的教化功能，对其在质量和内容上进行限制，保证文化产品符合主流文化思想，在文化教育方面发挥积极作用。

　　（二）文化产业政府规制存在的问题

　　文化产业政府规制虽然在各方面已经有效展开，但是仍存在一些问题，主要体现在：

　　首先，规制体制不健康。这一问题体现在：第一，受传统文化体制的影响，计划经济的痕迹依旧明显，规制部门没有脱离于行政体系，在政府体制改革中不断被调整，难以保证规制效果的实现。第二，规制时政企不分，企业主管部门正是规制部门，容易在经济利益的诱导下放松规制，因此难以公平客观地进行裁决；第三，规制部门数量多且较为分散，各部门之间相互分割，沟通不利，在经济利益驱动下各部门根据自身需求制定相应政策，有的政策之间相互矛盾，影响文化产业市场的有序进行。

　　其次，规制内容不平衡。规制内容包括社会性规制和经济性规制，而在实际生活中，经济规制要严格于社会性规制。例如在进入规制中，政府管得过严过死，文化产业的融资体系并不完善，很多投资者由于缺少资金而难以进入文化产业行业；同时对于例如新闻传媒一类的文化企业，在退出市场时也无路可寻，退出的壁垒也相当大。相反在文化产品的内容规制上，政府就显得有些松软，近年来一些低质量、内容低俗的文化产品在市场中蔓延，严重损害了人们的精神健康，然而并未得到应有的重视，使得一些人利用空隙制造垃圾产品，有利可图。

　　再次，规制手段不健全。由于缺乏制度保障和法律规定，文化产业政府规制存在较大的随意性，行政手段的使用远高于法律手段和经济手段的使用。

　　四、改善我国文化产业政府规制的建议

　　（一）健全行为主体

　　规制行为主体是规制行为的主要指导者，对规制效果有重要影响，因此必须健全其行为主体。具体做法是：第一，保证规制主体独立。深入实施文化体制改革，根据政府部门的文化职责建立较为权威、公正、透明、独立的文化产业政府规制主体，从而保证政企分开，使规制机构与被规制企业之间没有利益关系。第二，实现规制主体多元化，只将政府作为规制主体已经难以满足文化产业市场发展需求了，合理分散规制职权，实现规制主体多元化是文化产业政府规制的必然要求。

　　（二）协调规制内容

　　政府规制要发挥有效作用，必须保证经济性规制和社会性规制相协调，做到齐头并进。

　　首先应当重视经济性规制，文化产业要想在市场中得到发展，必须依靠市场竞争机制来协调资源的配置，因此就要建立文化产业进入与退出机制，适当降低进入壁垒，开放市场环境。要始终明确进入规制并不是不允许新企业的进入，而是在满足适当的条件后鼓励新企业进入，充分发挥市场竞争的优胜劣汰作用，从而为文化产业发展注入新的活力。

　　其次应当改善社会性规制，文化作为特殊产品具有很强的文化传播性，政府应当充分重视这一特性，通过规制促使企业重视产品的质量，加大对传播赌博、恐怖、色情、暴利等垃圾文化产品的惩罚，抵制有害和虚假信息的传播，尤其对针对未成年人的文化产品要重点规制。同时对于有不良消费倾向的消费者要进行指导和矫正，维护社会文化健康繁荣。另外，社会性规制也要求加大对知识产权的保护力度，严厉打击盗版、毁坏文化资源等的行为，保证市场协调有序，促进经济效益和社会效益的协调统一。

　　（三）健全规制手段

　　行政性规制手段由于采用控制的行为进行规制，因此规制的效果较差切规制成本偏高，长期以往会影响企业的积极性。因此必须健全政府规制的手段，创新性地采用具有激励效果的规制手段，通过市场作用，引导企业主动参与到规制活动中来，自觉遵守各项要求，最大化被规制者的整体利益。这样不仅降低了政府规制的成本，而且由于企业主动制约自身行为，规制的效果会更加突出。同时，也要重视法律规制的作用，健全文化产业法律体系，通过法律规定确定政府规制的内容、范围、对象、程序等内容，防止政府在规制行为中滥用权力，确保文化产业规制工作法制化、科学化。

　　参考文献：

　　[1]余晖.《政府与企业：从宏观管理到微观管理》.福建人民出版社，1997.
　　[2]张庆霖，苏启林.《政府规制失灵：原因与治理》.经济学动态，2009（4）.
　　[3]陈虹.《政府规制机构研究》.理论与实践，2007（3）.
　　[4]张秉福.《我国文化产业政府规制的现状与问题探析》.图书与情报，2012（4）.
　　[5]张秉福.《论“适度型”文化产业政府规制模式的构建》.理论学刊，2012（9）.