应急物资管理与流程再造相关理论基础

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【题目】我国应急物资储备管理流程优化探究 
【第一章】流程再造视角下应急物资储备管理分析绪论 
【第二章】应急物资管理与流程再造相关理论基础 
【第三章】应急物资储备管理的现状分析及流程诊断 
【第四章】应急型物资储备管理流程再造 
【第五章】应急物资储备管理的流程有效性分析 
【结论/参考文献】应急物资储备管理体系构建研究结论与参考文献

　　第二章 相关理论基础

　　2.1 政府应急管理概述

　　2.1.1 突发性公共事件概述

　　突发性公共事件是指突然爆发，造成或有可能造成重大人财损失、生态环境破坏和严重危害社会秩序和公共安全，并需要政府采取应对措施的公共事件。按照发生的属性一般主要分为自然灾害类、事故灾难类、公共卫生事件类以及社会安全事件类。突发性、危害性和非常规性是其最主要的三个特征。

　　突发性是突发公共事件的最基本的特点。是指事情的发生出乎人们意料，事先毫无任何准备就突然发生的。事情发生之前几乎没有任何征兆，或者让人很难发生其征兆，这说明它的发生具有极大的偶然性。这类事件的发生要求人们必须在极短的时间内做出对事件的分析和判断，很难给予人们周密考虑做出决断的时间。突发特性对于应急预警机制的建立是一个巨大的难关。预警机制需要建立在大量的经验数据和信息基础之上的，然而由于突发性公共事件极难事先捕捉，使人们很难积累足够丰富的数据，从而使得预警机制能以形成，灾难发生时不容易做出正确的判断。

　　危害性是指此类事件所造成的危害面广且影响力大。它可能影响到一个地区甚至整个国家，引发连锁效应，即此地区的突发性公共事件可能影响到彼地区。

　　这带来的一个直接购过就是使危机变得更加复杂，变成了一种含有政治、经济、文化等多项内容的综合性社会危机。非常规性是指突发性公共事件与一般社会危机的规律相比，呈现出了易变性的特征。它的发展态势多变，难以形成规律甚至无规律可寻，让人难以应对。这种非常规性为正确处理社会危机造成了很大的障碍，它挑战了人们传统的思维方式，打乱了人们的惯有思维。对于处理这类突发公共事件，我国中央及各地方政府相应建立了应急机制、预警机制、决策机制、保障机制、信息机制等来应对这类事件的发生。

　　2.1.2 政府应急管理的内涵解释

　　应急管理是指以政府采取应对措施为主体，协同民众各类社会团体组织，为了应对突发事件而进行的一系列有计划、有组织的管理活动。主要包括突发事件的事前预警、事发响应以及事中处理和事后恢复的管理过程。

　　应急管理的概念可从广义和狭义两个层面来理解。在应对突发事件的全过程中可以分为两个阶段：第一个阶段是指一种非常态并且有一定风险的特殊管理阶段，此阶段的特点主要体现于“应急”二字，在这个阶段中政府部门要紧急采取措施应对突发事件并要尽快排除危险，狭义上称其为“应急阶段”.这个阶段由于采取了与日常管理不同的非常措施和程序，故是一种特殊的政府部门管理形态，即狭义上的应急管理。第二个阶段便转入常态管理阶段，包括预防、准备、恢复和改进四个方面的应急管理工作。它与非常态下的应急响应阶段共同构成了广义的应急管理。

　　而政府应急管理则是指政府对这类突发性公共事件进行的管理。政府的应急管理应当是一种可持续性的管理，它不仅要有效的应对突发性的自然和社会危机，同时要站在人类和社会永续发展的角度，谋求人与自然的平衡，实现社会的可持续发展。政府的应急管理应当是信息系统支持的管理，应急危机的每一个环节都应当建立在完备的社会信息基础上，随着信息化社会的不断发展，现代信息工具的传播，信息的不及时很容易造成十分严重的负面影响。政府的危机管理应该是建立在法律系统支持的管理。

　　2.2 应急物资管理

　　2.2.1 应急物资管理的概念与分类

　　应急物资是指在应对严重自然灾害、突发性公共卫生安全事件、突发环境事件以及军事冲突等应急处置过程中所需要的保障性物资。简而言之，凡是在突发性公共事件应对过程中使用的全部物资都是应急物资。

　　国家发改委颁布的《应急保障物资分类及产品目录》中将应急物资按照用途分为 13 类。分别为防护用品，如消防设备、卫生防疫设备等；生命救助，如处理外伤设备、生命救助通用设备等；生命支持，如窒息设备、防毒设备等；救援运载，如救援运载通用设备、空投设备等；临时食宿，如饮用水设备、住宿设备等；污染清理，如垃圾清理设备、污染清理通用设备等；动力燃料，如发电设备、配电设备等；工程设备，如通风设备、起重设备等；器材工具，如声光报警设备、起重设备等；照明设备，如工作、场地照明设备；通讯广播，如无线通讯设备；交通运输，如桥梁、水上、空中设备；工程材料类，如防洪材料、抢修材料等[11].

　　国家民政部颁发的《自然灾害应急救助物资生产商》中以衣、食、住、用为大类并细分为两层为标准对救灾物资进行分类。具体列表如下：就应急物资的本质而言，就是在非常态下保障人民生活的物资。其中包括保障人民生命安全的基本物资，如饮用水、食物等；还包括工作物资，即危机处理过程中由专业人员使用的专业物资；以及适用于不同灾情的特殊性物资，一般这类物资的储备量较小，如疫苗、药品等等。

　　2.2.2 应急物资管理的特点

　　正确的认识应急物资，能够让我们在灾情发生时更加迅速合理的筹集并调运物资。与普通物资相比，应急物资有如下特点：

　　（1）不可替代性。应急物资是在非常态的情况下使用的物资，它的用途十分特殊，除了少数物品之外，应急物资的大部分种类都是不可代替的。

　　（2）时效性。“应急”二字顾名思义，就是在最短的在的时间内将应急物资送达受灾者手中才能发挥出应急物资的最大效用。如果物资送达时间过久，则失去了应急物资该有的意义。

　　（3）不可确定性。由于突发性自然、社会事件的发生在时间上、空间上、发生的性质和规模上都具有不可预测性，因此也就不能提前确定应急物资的数量、筹集种类和应用的范围。

　　（4）滞后性。由于突发事件的不确定性，应急物资必须是在突发性公共事件发生之后才开始启用的。在时间上具有滞后性。然而，我们应当尽可能的缩短滞后的时间，是应急物资管理的重点。

　　2.2.3 应急物资管理的要求

　　应急物资管理是应急管理的重要保障环节。它贯穿于整个应急管理的全过程，它包括物资的需求分析、采购、日常储备、运输、调用、分配和回收等环节。应急物资的妥善运行能最大程度的减少外在因素对应急管理体系的影响，充分发挥应急物资的价值，使得物资能在应急状态下得到合理的调度及使用。因此，应急物资若要达到有序且科学的管理，需要有具体的要求来约束应急物资的管理行为。

　　（1）注重质量。这是应急物资管理的最基本要求。质量是对于物资最重要的要素，没有了可靠的质量，就不能保证高水平的应急的有效应对，无法保障受灾人民的生命财产安全。因此，要重视应急物资所处的地理自然环境，为物资的存储、运输和使用提供良好的外部环境。

　　（2）确保安全。应急物资是政府在应急管理当中的物质保障。确保物资在存储、运输和分配等各个环节的安全工作是应急物资管理的基础。做到无事故发生、保证万无一失。

　　（3）合理存放。将应急物资进行合理的存放要求在物资仓储库的合理建设，能够保证在非常态下的快速筹集、调度及分配，以缩短应急物资的滞后性，提高效率。

　　（4）优化流程。这是应急物资管理的内在要求。对应急物资管理流程的优化能够最大程度的减少因储备、调度不当带来的财产损失，因分配不力带来的人员伤亡，能够减少不必要的环节，实现效益最大化。

　　（5）准确无误。应急物资在数量、种类、规格等方面的信息准确无误，在储存、筹集、分配过程的准确无误，体现了应急物资的管理水平。因此，为了杜绝事故的发生，必须在应急物资管理的各方面做到不错、不差。

　　（6）全程监控。即在应急物资管理从任务开始到任务结束的每一个环节都做到动态与静态相结合的监督控制，及时收集实时信息，为指挥机构做出正确的决策提供可靠的保证。

　　本文主要是针对应急物资管理的“优化流程”要求中，对应急物资储备方面的流程进行进一步的优化和探究。

　　2.2.4 应急物资储备在政府应急工作中的地位和作用

　　应急物资储备工作是应急物资管理的重要一环，在应急救援工作当中发挥着举足轻重的作用。政府高度重视应急物资储备的管理和发展。《中华人民共和国突发事件应对法》在第 32 条中明确强调了对应急物资储备保障制度建立健全，对应急物资生产、储备及调配体系的监管和完善，并且要求县级以上政府要在灾难易发及多发区建立应急物资和生活必需品的相关储备制度。

　　（1）应急物资储备是应急管理体系的物资基础。

　　我国是一直是突发性公共事件的多发国，每年的自然灾害、社会危机等各类突发事件已经造成了 20 万人次以上的非正常死亡，伤残人数已达 200 万人，经济损失超过 6000 亿元人民币。（注）中国发生的破坏型地震占全球的三分之一；死亡人数占全球的二分之一。传染病、食物中毒事件都引发了大量人民的伤亡。对自然灾害的应对与防护是应急物资储备的重要职能之一。唐山大地震中，车辆和铁路桥梁等物资储备使交通运输得到了迅速的恢复。2008 年的汶川地震中，国家紧急成立抗震救灾小组，在短时间内就实现了上万顶帐篷的支援以及二十多余件的救援物资。近年来，随着应急管理体制的初步形成，法制体系的日益完善，我国对应急工作的保障能力也不断增强，中央政府对应急物资储备和应急队伍装备的建设投资累计过亿，大大强化了灾后重建能力。

　　应急物资关系到整个应急工作的成败，它是应急管理工作坚实的后备力量。在应急工作中，向受灾地区提供充足的物资保障是应急物资储备工作的职能之一，否则应急工作就会成为“无源之水，无本之木”.

　　（2）应急物资储备是应急物资管理工作的关键环节

　　突发性公共事件一旦发生，就如同一颗爆炸了的炸弹，其破坏性会迅速向周边地区蔓延，事态急剧恶化，危害国家的安全和社会生活的安定，甚至会危害到人身财产安全。应急物资通常分为已有储备资源和生产储备资源两个方面。已有储备在灾难初期时的及时供应能够产生比较大的效果，然而当物资出现缺口是，生产储备物资便可以做到及时的供给。但由于生产储备物资的转化过程需要一段时间，所以，合理的将二种物资进行动态结合，在第一时间快速做出正确的判断，将物资的种类数量科学的进行配置后及时送往受灾区，赶上黄金的救援时间，最大程度的保证人民生命财产安全以及减少国家损失。因此，应急物资的管理是十分必要的。

　　2.3 流程再造理论

　　2.3.1 业务流程再造的概述

　　工作之间的传递和转移的关系称为流程，通常分为业务流程和管理流程。业务流程就是“工作的流动”,是业务与业务之间的传递或转移的动态过程。管理流程就是“管理工作的流”[12],是管理工作之间的传递或转移的动态过程。管理流程支撑业务流程，二者相互影响，相互制约，不可分割。

　　业务流程再造（Business Process Reengineering,BPR）最早由美国的汉默（Michael Hammer） 和 CSC Index 公司董事长钱匹（James Champy）提出的，在20 世纪 90 年代达到了全盛的一种管理思想。其观点是以将改造对象和中心放在企业的业务流程上，追求以客户的去求和满意度为出发点，通过先进的现代化技术，最大限度实现企业在管理职能和功能上的集成与汇总，打破以职能型组织结构为主的传统模式，建立全新的注重水平协作的扁平型组织结构，最终达到节约经营成本、提高产品质量、提升服务态度和企业运作速度的目的。它是一种改进的哲理和思想，它能够实现企业从职能管理到面向业务流程管理的转变，注重整体流程最优思想，并且能够充分发挥每个人在业务流程中的作用，整合企业业务流程，以及利用信息技术手段协调分散于集中之间的矛盾。这一帮助企业重新规划，使得企业绩效显着提高的改造方法渐渐吸引了公共管理领域的注意，于是从理论到深入实践，将企业业务流程再造进行了深层的挖掘与借鉴，逐渐掀起了公共管理的新浪潮。

　　2.3.2 政府流程再造概念及原则

　　传统以看重职能分工、层级分布的金字塔形组织结构模式随着经济全球化的发展、信息技术的普及以及人员素质的大幅提高，逐渐暴露出了如官僚主义、效率低下、行事呆板等严重问题。而已戴维·奥斯本为代表的公共管理领域的学者们开始认为，运用企业运行机制，发扬企业家精神，能够帮助政府改变当前不思进取、高成本运作的僵化模式。基于此，公共管理领域学者们逐渐将目光聚焦在在企业应用中先行一步的业务流程再造方法。

　　2.3.2.1 政府流程再造的概念界定

　　政务流程再造（Government Process Reengineering,GPR）是企业业务流程再造思想在公共管理领域中的移植。广义上来讲，它是以政府业务为再造的对象和中心，以关心公民对政府服务需求及服务满意度为目标，运用现代公共管理理论，以信息技术为手段，最大限度地实现政府管理上的职能汇总以及功能集成，以达到在政府办事效率、行政绩效、成本、行政能力和公共服务等方面的显着进步。

　　然而，对于政府流程再造的严格定义，在既有的研究文献当中并没有形成权威性和普遍的认同。由于所处的学术视角、所处的国家的国情存在差异、历史时期也不同，学者们对政府流程再造的看法众说纷纭，各抒己见。以下图表是比较流行且具有代表性的对于政府流程再造定义解析。

　　本文对应急物资储备管理的流程研究则主要是采用了第二种以流程优化为主来对其进行再造的。

　　2.3.2.2 政务流程再造的原则

　　政府业务的流程再造遵循以下三个原则：

　　（1）以公民为核心。美国于 1994 年宣布了以顾客至上的主张，英国在公民宪章中也主张实施公共管理的顾客导向。我们的政府应当是以人民的满意度和认可度为施政目标，然而，当前我们的政府仍然是以职能为中心的，当我们向以工作流程为中心转变时，才能真正实现“服务政府”的目标。

　　（2）以价值为导向。政府也应当像企业一样，更加看重投入产出比，以最小的投入取得最大的产出。所以政府的业务流程改造也要以价值为导向，提高投入产出比，删减不增值流程，优化系统流程，以实现价值最大化输出。这样就可以起到节约成本和节约时间的作用，以利于政府和公民的价值最大化。

　　（3）以人为本。公务员是流程实施的主体，而流程提供服务的对象则是公民。

　　因此，从任何一个方面来讲，政府业务的流程再造都需要以以人为本作为根本的指导方针，既要方便公务员进行操作，又能为公民提供优质的服务。

　　2.3.3 政府业务流程再造的一般步骤

　　国内外学者对业务流程再造的方法和技术工具进行了大量的研究。

　　（1）价值链分析法。价值链分析法是由美国哈佛商学院的迈克尔·波特提出的。

　　他认为在企业的价值链中，并不是每一个环节都能创造出真正的价值。而能创造出真正价值的关键环节才能使企业保持竞争优势，立于不败之地。因此，他将能创造出真正价值的“战略环节”作为一个企业的核心竞争力。通过系统性考察企业的每个环节及相互作用关系，形成具有核心竞争力的企业业务流程体系。

　　（2）作用力长分析。作用立场分析技术是业务流程再造的重要宏观方法论和分析工具。它能够识别流程改进的所有抑制力量以及流程改进中的所有驱动力量，同时要识别彼此之间的相对强度，为业务流程的下一步指明了方向。

　　（3）流程增值分析模型。它最主要的目的是要分析哪一项作业是必须或是浪费的，哪一项作业是增值或者是不增值的，以此节省了作业时间，为企业节约宝贵的资金，有效缩减了开支，降低浪费。

　　（4）S-A 阶段-任务框架。为了提出一个具有普遍指导作用的流程再造的方法论支撑。威廉姆·J·凯丁格等人通过大量的调查和统计，分析了各个阶段任务的共性和差异，从中择取了每阶段最核心的任务，最后整合总结出了应用最广泛的流程再造的方法，即阶段-任务（S-A）框架。这一框架在企业业务流程再造（BPR）中得到了十分广泛的应用。目前，在政府职能亟待转型的背景下，从以职能为导向的政府部门转变为以“流程”为导向成为不可逆转的趋势。而政府业务流程再造理论正是基于 BPR 所提出的。两者之间的相似性使得 GPR 的过程也同样可以应用阶段-任务框架来实现。

　　以下为阶段-任务（S-A）框架的一般步骤如下：

　　第一阶段：战略愿景与变革准备。这是政府流程再造的工作提供了一个“宏观模型”.流程再造的顺利开展首先要引起政府高层部门的重视和认可，从战略的高度认识到变革的必要性，充分理解业务流程再造的内涵，并寻找业务流程再造的机会，选择需要改造的关键业务流程，为业务流程再造做好充分的准备工作。

　　第二阶段：项目启动。这是流程再造工作的开始。由于牵扯到政府的各层面各部门，使得协调组织难度加大，因此首先需要组建专门的流程再造小组，小组成员由各部门代表以及专家、技术负责人等多要素共同构成。他们共同来设定项目的目标，并且制定详细的项目规划。

　　第三阶段：流程诊断。使用鱼骨分析法、帕累托法等多种方法对现有的流程及其子流程进行诊断，发现流程中的瓶颈。对现有流程的构成要素和结构之间的逻辑关系、信息数据以及参与者进行识别。用绩效重要性矩阵、流程优先矩阵分析关键的业务流程，寻找流程再造的突破口。

　　第四阶段：设计新流程。在分析、诊断原有流程的基础上，设计新的流程原型，并且同时设计支持新流程的技术手段和管理制度体系，包括人力结构、组织结构、信息系统及具体的细节设计等等。使无效流程得到清除、非增值流程得到简化、重复流程进行合并、各个流程得到整合及优化。

　　第五阶段：实施新流程。在新流程的实施过程中，组织上的变革容易遭到抵制。因此，必须强调管理层项目组和员工之间的广泛沟通来化解其中的矛盾和误会。加强员工对新流程的认识及培训，逐渐完成人力资源安排、IT 技术的实现、教育培训等配套工作。

　　第六阶段：监测评估以及持续改善。对新流程的运营状况进行监测，评估新流程是否达到了预期的目标。然而，业务流程的再造不可能达到“一劳永逸”的效果。

　　随着政府内外部环境的不断变化，政府业务需要不断的改进和完善，才能保持政府的活力，为公民带去方便。

　　政务流程再造是一项十分繁杂的系统工程，它涉及到政府部门工作的方方面面。因此，流程再造的过程也不是一步到位的，而是通过渐进的、持续的、合理的方式进行逐步的优化和改进。本文对于应急物资储备管理过程的流程优化更加侧重于管理流程的优化。并且是建立在阶段-任务（S-A）总体框架的基础之上展开的。如图所示：

　　2.3.4 应急物资管理的流程

　　应急物资管理流程是应急物资管理的核心和关键。应急物资管理流程的设计科学与否，直接影响到了应急物资处置活动快速和高效的开展。应急物资管理的流程具有系统性的特征。在基于以职能为导向的传统流程中，片面追求局部利益而忽略了整个系统的整体效益。应急物资管理系统应当是以扁平化组织结构，以流程为导向的系统。因此，在应急物资管理流程中，首尾相接、完整的流程团队要取代过去碎片式的、割裂性的职能部门，从而大大减少部门摩擦，加快信通，提高应急反应速度。

　　当突发公共事件发生之后，应急系统启动，随之物流应急系统启动并随时待命。应急指挥中心迅速建立后启动，分析受灾当地的受灾情况并进行物资需求分析，利用应急物资数据库对应急物资的数量、种类、型号等进行计划，并利用各类渠道进行物资的筹集，开展运输和调配。通过数据库随时监督物资运输的过程和使用情况，并收集物资发放和消耗信息，掌握最新动态，使得能够保障物资的持续供给。从流程图中可见应急物资的管理流程分为采购、储存、运输、配送等过程。文章在此暂且不对采购、运输和配送环节作分析，仅对应急物资的储备管理流程进行诊断及流程的再设计。