20世纪以来，全球范围内的恐怖主义犯罪日益猖獗，给人类社会的和平与稳定、进步与发展带来了巨大危害。各国政府和相关国际组织纷纷对恐怖主义做出立法反应，以求遏制其滋生与蔓延。
在我国2015年通过的《中华人民共和国反恐怖主义法》（以下简称《反恐怖主义法》）中，“恐怖主义”是出现频率最高的词汇，正文中一共出现了128次。在研究《反恐怖主义法》时，首先应当对“恐怖主义”的概念进行界定。其一，对“恐怖主义”的概念界定是进行反恐怖主义研究的逻辑起点。“恐怖主义”的概念界定是对恐怖主义认识的理论化、体系化的显现，是反恐怖主义理论研究的起始范畴、逻辑起点，贯穿于反恐怖主义法、反恐怖主义理论体系的始终。其二，明确“恐怖主义”的概念，是反恐怖主义的现实需要。与一般犯罪行为相比，恐怖主义犯罪的社会危害性更大，由于其与宗教极端主义、民族分裂主义有千丝万缕的联系，因而治理起来更为困难，反恐必须走法治化之路。《中华人民共和国刑法修正案（九）》（以下简称《刑法修正案（九）》）在增设的4个罪名中5次出现了“恐怖主义”一词，对恐怖主义的概念进行深入分析，既有利于准确理解刑法增设罪名的构成要件，实现罪刑法定，又有利于整合各种反恐措施，使各种反恐措施法治化，从而为反恐实践建立可靠的法律基础和坚实的理论基础，奠定其合法性和正当性。其三，厘清“恐怖主义”的概念，是推进反恐国际合作的前提。当今社会的恐怖主义呈现出全球化的趋势，单凭一国之力无法根除恐怖主义。但是，由于恐怖主义具有强烈的政治性，不同政治立场的人对同一行为的评价可能大相径庭，“一个人眼里的恐怖主义者却是另一个人眼里的自由斗士”;由于形势的变化，同一主体在不同时期对恐怖主义的态度可能截然相反，如“在以色列的早期历史上充斥着恐怖主义行为；但是在21世纪，以色列的领导人公然宣称的一个重要方面就是‘对恐怖主义作战',并且将恐怖主义视为其主要的敌人”.〔1〕993反恐是一种国际社会共同开展的法律行为，国际合作不可缺少。中国缔结或加入的有关反恐公约如《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》、《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》等当中多次出现“恐怖主义”一词，公约的规定应当体现、落实在国内法中，这既是中国必须承担的国际义务，也是为了更好地开展反恐国际合作，从根本上遏制恐怖主义的蔓延。
《反恐怖主义法》第3条明确规定了“恐怖主义”的概念：“本法所称恐怖主义，是指通过暴力、破坏、恐吓等手段，制造社会恐慌、危害公共安全、侵犯人身财产，或者胁迫国家机关、国际组织，以实现其政治、意识形态等目的的主张和行为。”据此，“恐怖主义”的内容包括四个方面：一、恐怖主义的表现形式包括主张和行为；二、恐怖主义的手段表现为暴力、破坏、恐吓等；三、恐怖主义的直接目的是制造社会恐慌、危害公共安全、侵犯人身财产，或者胁迫国家机关、国际组织；四、恐怖主义的最终目的是企图实现其政治、意识形态等方面的目的。
该定义有两个显着特征：其一，将恐怖主义的表现形式规定为“主张和行为”,未将其局限于行为。刑法是一切法律的最后制裁力量，只有行为才能成为刑法规制的对象，但《反恐怖主义法》是刑法的前位法，正如民法、行政法是刑法的前位法一样，《反恐怖主义法》对“恐怖主义”的规定和刑法对“恐怖犯罪”的规定不必也不能一致，刑法只规制宣扬、煽动恐怖主义或实施、帮助实施恐怖主义犯罪的行为，但无论是主张还是行为，都可以成为《反恐怖主义法》的规制对象。《反恐怖主义法》的该项规定是我国反恐政策“主动出击、露头就打、先发制敌”,“打早、打小、打苗头”的具体体现，是“反对一切形式的恐怖主义”原则的体现，有利于提前对恐怖组织或人员采取防范、监控、打击等措施，加强预防、监控、打击恐怖犯罪活动的力度。其二，将“制造社会恐慌、危害公共安全或威胁国家机关、国家组织”作为恐怖主义的直接目的，从根本上否定了恐怖主义的正当性，有利于纠正、防止对恐怖主义的错误看法，有利于将出于私人报复等目的实施的极端暴力行为排除在恐怖主义之外。
但是，《反恐怖主义法》对“恐怖主义”的定义还存在一些留白。一是未明确恐怖主义的行为主体。在国际社会，国家能否成为恐怖主义的主体，即是否存在国家恐怖主义，一直是一个争论不休的话题。二是未明确目的与手段的关系问题。恐怖主义不具有正当性，但恐怖分子往往声称自己的目的是正当的，一些国际势力也以此为由或明或暗地支持、操纵恐怖主义，或者在反恐问题上采用双重标准。如何理解《反恐怖主义法》对恐怖主义的目的和手段关系的界定？三是未规定恐怖主义的对象。一般认为，当今恐怖主义的对象为无辜者，包括战争状态与非战争状态下的平民、非战争状态下的军事目标。《反恐怖主义法》对此的态度如何？此外，《反恐怖主义法》对“恐怖主义”的定义还有一定的模糊性。如将恐怖主义的手段规定为“暴力、破坏、恐吓等手段”,将其根本目的规定为“政治、意识形态等目的”,这里出现的两个“等”字应做何理解？能被“等”字所涵摄的内容有哪些？
本文将根据《反恐怖主义法》的规定，对恐怖主义的主体、目的、手段、对象进行分析，以达准确理解恐怖主义概念的内涵和外延之目的。
一、恐怖主义的主体：个人，国家？
恐怖主义的主体在学界颇有争议，主要集中于三方主体：个人、国家、组织（团伙），但争议最大的还是个人与国家。
（一）个人恐怖主义
个人恐怖主义指由个人实施的恐怖主义犯罪活动。个人恐怖主义犯罪存在两种争议类型：
1.为了表达某种政治、信仰等意愿，虽未加入任何恐怖组织，但受极端思想的影响，由个体行为者策划、实施的暴力犯罪活动。这类恐怖主义犯罪通常被称为“独狼式”恐怖袭击---个人由受极端思想的影响而实施恐怖袭击，他们不按常规手段行事，可能会在任何时刻、任何地点使用一切暴力手段发起袭击，因而被称为“一个人的军队”.当代恐怖主义犯罪案件中有多起“独狼式”恐怖袭击，如2015年12月2日美国加利福尼亚州南部城市圣贝纳迪诺发生的枪击事件，造成14人遇难，至少25人受伤。参与制造这起枪击案的枪手马利克和其丈夫可能是“极端激进”分子，曾受到过境外恐怖组织意识形态的影响，但这对夫妇本身并非恐怖组织成员。这些案件中的凶手都是受极端思想影响的个人，他们虽未加入任何恐怖组织，但其策划实施的犯罪活动具有政治、宗教或其他社会目的，采用非常规的暴力手段，针对不特定的无辜者发动袭击，因而符合恐怖主义的特征。所以，个人可以成为恐怖主义的主体。我国《刑法》规定“资助恐怖活动组织或实施恐怖活动的个人”可构成·06·恐怖主义的概念分析资助恐怖活动罪。《反恐怖主义法》第2条规定：“国家不向任何恐怖活动组织和人员作出妥协，不向任何恐怖活动人员提供庇护或者给予难民地位。”第3条规定：“本法所称恐怖活动人员，是指实施恐怖活动的人和恐怖活动组织的成员。”上述规定也明确了个人可以成为恐怖主义的行为主体。
2.个体为发泄对社会的不满而实施的极端暴力犯罪。即个人出于发泄私愤、报复社会的目的，针对不特定人群或公共设施，运用纵火、砍杀、爆炸等极端暴力手段严重威胁或者危害公共安全的暴力犯罪行为。它具有犯罪主体的单一性、目的的非政治性、侵害对象的不特定性、手段的暴力性、后果的恐怖性等特征。〔2〕如2008年上海的杨佳袭警案，杨佳因数年前盗取自行车被警方处理后极度仇恨警方，闯入闸北公安局杀死10人；2010年的福建南平市校园砍人案，作案人郑民生因恋爱受挫，与同事、家人关系不和而悲观厌世，携刀闯入校园滥杀无辜，造成8名小学生死亡、5名受伤的后果。这类犯罪是否属于恐怖主义犯罪呢？
个人极端暴力犯罪和个人恐怖主义犯罪有类似之处，但更有差异。其一，个人恐怖主义犯罪是“主义”的体现，行为人是基于某种信仰、理念而实施犯罪的，是确信犯；个人极端暴力犯罪源于个人自发的心理活动，不具备信仰、理念的深层支撑。其二，个人恐怖主义犯罪的目的属于政治、意识形态等超越个体利益诉求的范畴，其本质在于反现代性---反对现代社会的主流价值、社会结构，因而达到了社会、国家的位阶；而个人极端暴力行为多是基于个人对社会的不满或仇恨，未达到社会、国家的高度。其三，即使是“独狼式”的个人恐怖主义，其背后也有组织、群体甚至国际势力的物质上或精神上的支持，不同利益群体对其的道义评价大相径庭；个人极端暴力犯罪则完全是孤立的个人行为，即使可能有人对其犯罪动机不无同情，但对其行为却均持否定态度。其四，恐怖主义犯罪以制造社会恐慌、要挟政府或国际组织满足其不可能得到的要求为目的，对公众社会心理影响巨大，社会危害性更为严重；个人极端暴力犯罪的社会危害性虽然也非常严重，但对大众社会心理造成的恐慌程度相对较小；如果其提出诉求，也相对容易得到满足，因而很难对整个社会或国家产生影响。
所以，应当将纯粹为了发泄对社会的不满而实施的个人极端暴力事件排除出“恐怖主义”的范畴，否则将导致恐怖主义外延的不适当扩大，使一切严重暴力犯罪行为都被纳入“恐怖主义”的范畴，导致恐怖主义犯罪的罪名被滥用，这样反而不利于打击和遏制恐怖主义。
（二）国家恐怖主义
各国法律多未明确将“国家”规定为恐怖主义的主体，因为基于主权平等原则，一个国家不能对另一个国家主张管辖权；根据主权豁免原则，即使一个国家对另一个国家实施犯罪，受害国也不能依据本国法律对施害国进行起诉。但也有许多学者认为，这些理由并不能作为国家不属于恐怖主义主体的根据。前国际刑法学协会主席巴西奥尼教授在《国际刑法·国际刑法典草案》一书详细阐述国家的国际刑事责任，他认为代表、支持或以国家名义的权威人士实施的任何犯罪，不论其在国内法中是否合法，国家都应该为此承担刑事责任。另外一些国内学者也认为，由个人或团体以国家名义实施的犯罪行为应归因于国家，应由国家承担刑事责任。〔3〕许多发展中国家希望确立国家恐怖主义罪名，如塞内加尔等国在1979年、南斯拉夫在1981年都向联合国关于恐怖主义特设委员会提出恐怖主义应当包括国家恐怖主义，要求确立国家恐怖主义罪名。
通常所说的国家恐怖主义，是指由国家实施的恐怖主义行为，多指不遵守国际社会制定或形成的现有行为规范，采取国家行为体的形式，为达到某种国际政治目的，自己或通过支持其他恐怖组织来对他国平民、政府和武装人员进行非常规的暴力或军事报复打击手段。〔4〕86这种“国家恐怖主义”包括对内的恐怖行为和对外的恐怖行为。前者指一国的统治者为了维护其统治地位，通过暴力手段袭击国内特定的公共人物或杀害特定群体的不特定个体以威慑反对势力，如卢旺达大屠杀、南联盟的科索沃大屠杀等。后者又包括两种具体表现方式。一是针对他国平民、政府和武装人员使用或威胁使用非常规暴力的恐怖主义行为，如阿富汗塔利班政权对外交人员的恐怖行为①、以色列对巴勒斯坦人的“定点清除”等。该种行为针对敌国平民“不加区分”地使用暴力，以期对他国平民心理上造成巨大恐慌，摧毁敌国的抵抗意志。从理论层面看，这些行为符合恐怖主义的特征。二是国家为实现自身政治目的，暗中支持或直接控制恐怖组织，通过恐怖组织对其它国家政府或平民实施犯罪的行为。当前一些国家实施差异化反恐，口头上高喊着反对恐怖主义的口号，谴责他国实施或支持恐怖主义，暗地里却支持对自身国家利益有益的恐怖组织，为他们提供资金、场地、武器、培训专家等。例如美国将伊朗、伊拉克、利比亚等国家列入支持恐怖主义的国家黑名单，但自己却在不同时期支持不同的恐怖组织。由此可见，国家恐怖主义是一个具有“政治性”的概念。
可以看出，国家实施的恐怖主义行为在理论上符合恐怖主义的行为特征，理应认定为恐怖主义，国家可以成为恐怖主义的行为主体；但在实践中，由于国际政治的复杂性，由于国际社会目前在很大程度上仍然处于丛林法则的自然状态，由1648年威斯特伐利亚体系所确定的国家主权至高无上的原则、所有国家一律平等的原则仍然是国际法的基础准则，目前尚没有凌驾于国家主权之上的国际权力，因而很难将此类事件认定为恐怖主义犯罪。
我们认为，尽管目前的国际政治实践不支持国家恐怖主义的说法，国家尚不能成为恐怖主义的行为主体，但随着形势的发展和国际范围内共识的达成，国家在未来有可能成为恐怖主义的行为主体，特别是国家对内恐怖行为和对外实施的第二类行为---国家为实现自己的目的而支持、控制恐怖组织的行为，理当被认定为恐怖主义行为。
我国《反恐怖主义法》未明确规定国家可以成为恐怖主义的行为主体，但也未明确将国家恐怖主义予以排除。相反，《反恐怖主义法》第2条规定“国家反对一切形式的恐怖主义”,在解释论上“一切形式的恐怖主义”可以涵盖国家恐怖主义；第3条第1款关于恐怖主义概念的规定未明确其主体，包含了将国家认定为恐怖主义行为主体的可能性；第3条第2款列举的5种恐怖活动也未明确其行为主体，解释论上也可以将国家包括在恐怖活动的行为主体之内。所以，根据我国《反恐怖主义法》，个人和组织毫无疑问可以成为恐怖主义的行为主体；由于相关条文有较大解释空间，国家在必要时也可以成为恐怖主义、恐怖活动的行为主体。
