治理裸官职务犯罪问题之困境与出路

　　通常所谓裸官，即官员的配偶和子女在国境外定居或加入外国国籍，或取得国境外永久居留权的公职人员。裸官转移赃款出国出境的途径有: 直接转移出境; 洗钱出境; 隐秘截流; 虚假投资。通常会通过聚敛财产 － 海外安家 － 资产转移 － 择机出逃 － 滞留不归等几个步骤。

　　一、裸官职务犯罪问题的现状

　　( 一) 裸官现象概述

　　近年来，媒体报道的裸官外逃案件有许多: 2000 年，原福建省某市副市长蓝某某，涉嫌受贿罪逃往澳大利亚，涉案金额 505． 76 万元人民币; 2002 年，原贵州省交通厅厅长、贵州高速公路开发总公司总经理卢某某，涉嫌受贿罪、巨额财产来源不明罪、偷越国边境罪逃往斐济，涉案金额 5536．9 万元人民币; 2003 年，原吉林省省长、云南省委书记、电力工业部副部长、国家电力公司总经理高某某，因背叛党和国家，生活腐化，侵吞巨额国家财产，对国有资产大量流失负有直接责任逃往国外，个人主导的决策造成损失 32． 8 亿元人民币; 2004 年，原浙江省建设厅副厅长杨某某，涉嫌贪污罪、受贿罪逃往新加坡、美国、荷兰等地，涉案金额 2．532 亿元人民币; 同年，原中国银行广东某支行行长余某某，涉嫌贪污罪、挪用公款罪逃往加拿大、美国，涉案金额 4． 82 亿美元; 据媒体披露，在铁道部刘某某案中，参与国外采购高铁相关设备的 28 位铁道部官员中，竟有 19 位在海外有账户，12 位的账户开在瑞士银行，所有28 位官员都有直系亲属在海外……另据最高检披露，自 2000 年底最高人民检察院会同公安部组织开展追逃专项行动以来，至 2011 年，检察机关共抓获在逃职务犯罪嫌疑人 18487 名，仅最高检公开的其中 5 年的缴获赃款赃物金额，就达到 541．9 亿元人民币。

　　这些裸官背叛了党和国家，背叛了人民，他们的前半生也许为祖国建设走出过贡献，有的可能是很大的贡献，但是他们之后的犯罪及叛逃行为不仅造成国家巨额资产外流，还损害了党和国家的形象，破坏了我们的廉洁政治，甚至损害了国家社会的基本道德体系，冲击了人们对国家治理的信心。

　　( 二) 裸官职务犯罪案件的总体特点

　　第一，外逃裸官的数量在不断增加。逃出去的官员，职务层级集中在厅局级和省部级，主要发生在交通、烟草、铁路等封闭性领域，不仅有党政干部，还有国有企事业单位的管理人员。

　　第二，裸官转移到境外的赃款数额在增加。中国综合国力不断增强，公务员财产收入不断增加，既包括合法的，还有一部分违法的或是犯罪所得的收入也在不断增加。

　　第三，裸官外逃的目的地越来越远，国际化能力提升得很快。随着中国不断融入国际经济格局，对外交往频率越来越频繁，给人员或者资金的外逃提供了很多的便利。原来官员外逃出去很难，甚至是偷渡出去，海外也几乎没有接应。现在大多数是直接拿着护照出境的，护照上贴着他的照片，以虚假的理由如出去看病、探亲或者考察，就借机走了;或者以虚假的身份，换个假名办护照; 或者一个人办很多本护照。

　　二、治理裸官职务犯罪问题之困境

　　( 一) 经济全球化为裸官职务犯罪提供客观条件

　　经济全球化背景下，很多情况会导致官员的妻子儿女不在身边，成为一个裸官。如官员的家属去国外进行深造、留学、移民，或者官员早期就在国外深造并在当地结婚生子，求学完毕后回国任职，而家人仍留在国外等情况。而且，只要能通过相关的政治审查和资格考试，出国工作和移居国外也不再像以前那样困难。但官员家属、子女在国外的消费需求很容易迫使官员腐败，同时，由于没有后顾之忧，官员腐败起来也会更加肆无忌惮。

　　( 二) 国家立法对裸官的规定尚属空白区

　　裸官和贪官之间究竟有多大关系，目前很难下定论。因为官员家属也有一般公民所有的自由迁徙权，而且并不是所有裸官都有腐败问题。因此国家还没有一部法律对裸官加以限制。2012 年，广东省推出《中共广东省委关于加强市县领导班子建设若干问题的决定》，规定对官员配偶、子女均已移居国境外的，原则上不得担任党政正职和重要敏感岗位的领导职务。这个规定可谓中国治理裸官的先行样本，但也存在一些问题，如这种规定包含着某种“有罪推定”的思维，一旦成为裸官，就意味着其在官场被边缘化的命运，而且也有不少副职官员涉嫌重大腐败案件。

　　( 三) 官员财产申报制度、个人重大事项报告制度还不完善
　　
　　官员财产申报制度和个人重大事项报告制度均是治理裸官职务犯罪的有效手段。早在 1994 年，全国人大常委会就将官员财产申报制度列入立法规划，但实质性的立法工作并未启动。这一制度在推进过程中主要受到以下几个因素制约: 第一，官员财产核查困难，如金融实名制之外还存在着大量现金交易，不动产登记制度不完备，境外资产的核查更是困难重重; 第二，官员的抵触心理，腐败的官员肯定反对公开自己的财产，即使申报也一定瞒报，而大部分清廉的官员因为中国文化的熏陶，存在“藏富”心理和惧怕社会对其“仇富”的心理，此外还有人情、面子问题; 第三，官员财产申报涉及面广，牵涉到家属、近亲，侵犯了家属的个人隐私，对社会稳定和谐造成一定影响。

　　2011 年，中纪委就规定要求把住房、投资、配偶子女从业等情况列入领导干部必须报告的个人事项。但官员的申报材料是否应向公众公开，却未有规定。

　　( 四) 国际合作困难重重

　　我国追回逃官的方式主要有引渡和遣返两种。目前我国只与全球31 个国家签订了引渡条约，其中并不包括美国、加拿大等外逃官员最多的国家，因双方谈判、公务往返、调查取证等众多程序造成国际追逃成本巨高。不仅追逃贪官难，跨境追索腐败资产就更难。

　　三、治理裸官职务犯罪之应对

　　( 一) 加强立法，完善和创新各项制度建设

　　第一，完善官员财产和家庭重大事项信息申报制度。2010 年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于领导干部报告个人有关事项的规定》，对监管裸官起到积极作用。但这一规定缺少公示环节，使申报失去了最重要的监督途径———外部监督。同时，由于其属于政策性文件，法律地位不明确，效力层次较低。所以国家应该尽快出台一部相关法律，提高这一制度的权威性，并在申报主体、申报财产的范围、申报程序、申报的受理机构、申报结果的公示等几个重要环节制定具有可操作性的实施细则，做到科学、透明、合理，既要达到预防裸官腐败的积极效果，又要保证其正当利益诉求。

　　第二，充分发挥纪委和审计机关的监督作用。一是加强与银行部门的合作，通过合法途径实时掌握裸官的资金流向; 二是加强对裸官出国的管理，采取如组织集中管理出国证件，申请出国前的财产审查，同时要冻结其银行账户待其归国之后才解除冻结等措施。

　　第三，推进干部制度改革，建立科学有效的官员激励约束机制。在激励机制方面，一是提高官员的合法收入，逐步与国际接轨，做到高薪养廉，保障官员家人及子女生存和发展的正当需要; 二是设计勤政廉政公积金，承诺对始终清白做官、勤勉工作的国家干部退休时给与奖励。

　　在约束机制方面，一是完善绩效考核制度，淘汰不称职人员，保证干部队伍的高素质; 二是严格实行官员问责制，做到权责对等。

　　( 二) 加大对裸官职务犯罪的打击力度，保障反贪机构的独立和权威

　　第一，加大对裸官职务犯罪的查处概率和打击力度。一个人在从事某种犯罪活动时，会认真分析成本与收益，以达到个人利益最大化。当裸官从事犯罪活动的收益大于成本时，他就有腐败的动机，当潜在的收益足够大时，他就可能铤而走险。因此，提高对裸官职务犯罪的查处概率和打击力度，增大其犯罪风险和成本，可以遏制此类案件的发生。

　　第二，保障反贪机构的独立和权威。根据我国现行的反贪工作机制，省级以下人民检察院需要逮捕犯罪嫌疑人的，应当报请上一级人民检察院审查决定。因此，现在很多基层检察院立的案子，有相当一部分都是上级院交办的，级别高的干部，要层层上报。而我国裸官职务犯罪案件呈现出职务层级较高的特点，如果在司法领域完全按照行政管理的这套层层审批、层层请示、层层汇报的工作模式，这在一定程度上不利于充分发挥工作在第一线的基层反贪人员的工作积极性，反腐工作的成效会大大降低。

　　( 三) 加强国际合作，有效打击裸官外逃犯罪行为

　　裸官外逃是一个跨越国境的犯罪行为，一是要尽快与美国、加拿大等我国外逃贪官最多的国家进行积极有效沟通，修改相关法律，在引渡和遣返方面达成共识，签署有法律约束力的文件，使裸官及时回国接受审判。二是积极加入联合国打击跨国有组织犯罪公约等，尽快与世界接轨，使我国的司法水准达到国际司法的标准。三是跨境追索腐败资产要务实，加强谈判，不能全部追回就部分追回，不能部分追回，少部分也要拿回。

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