贿赂犯罪治理协作机制的完善

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【题目】贿赂犯罪案件侦办治理探究 
【引言  1.1】贿赂犯罪的定义、特点及危害
【1.2】贿赂罪治理的途径与困境 
【第二章】贿赂犯罪发现机制的完善 
【第三章】贿赂犯罪侦查机制的完善 
【第四章】贿赂犯罪治理协作机制的完善 
【结论/参考文献】贿赂犯罪的有效治理论探析结论与参考文献

　　第 4 章 贿赂犯罪治理协作机制的完善

　　4.1 完善检察机关自身，加强与其他机关合作

　　在谈贿赂犯罪的协作机制之前，我想有必要谈一下主办检察官的建设，之所以将主办检察官建设放到治理协作机制这一章，其目的是打铁还需自身硬，现在贿赂犯罪治理工作面临诸多困境的一个很大原因就是检察机关系统内部的关系没有捋顺，使得无法与其他部门合作。众所周知，贿赂犯罪的侦办需要人财物等各方面的支持与保障，其中人即是侦查人员，人才保障的困境表现为不够专业。专人专案是现代司法的必然要求，随着犯罪越发的智能，专业化的检察队伍也必须及时的建立起来。专业化要求办案人员要在精通法律的基础上对所负责案件的相关知识有一定的了解。“从管理上对检察官的任命进行改变，实行一案一检察官制度；检察官应该是终身制的，一旦获得任命在没有法定理由的情况下，不得被免、降、辞退或者处分，不得将检察官随意的调离工作岗位；提高其待遇；真正实现检察机关的独立。”①专案的检察官制度建设是顺应时代潮流发展的，近年越来越多的人呼吁要改革双层领导体制，实现整个检察系统的独立。这种说法很有道理，其改革手段之一就是要建设主办检察官制度。

　　主办检察官在上个世纪 90 年代就已经出现在个别检察院，这种制度在保障办案质量、提高办案效率、节约司法资源方面发挥着巨大的作用，但是时至今日主办检察官制度没有获得法律上认可的独立地位，仍被视为检察院内部的一种工作方式。存在着一系列的问题：如主办检察官没有明确的法律地位、缺少必要的制度支持、权利和义务不对等、制度设计跟不上现实需要和司法体制改革的形式主义局限了这一制度的发展②。

　　（1）主办检察官在贿赂案件初查时期就负责整个案件的侦办工作，但是主办检察官的权利却受到许多限制，如案件的不起诉、撤回起诉、抗诉仍需向主观机关报告，没有径行实施的权利，因此，在制度设计上应该让主办检察官拥有更多的决定权。检察机关往往出现人手不够的现象，主办检察官不仅要在全局上负责案件的侦办，主办检察官还需要出庭支持诉讼，这种“事必躬亲”的状况使得案件的“将军”做了冲锋陷阵的“士兵”,极大地分散了办案人员的注意力。（2）主办检察官制度要求检察官不仅具有法律知识，专业技能，而且要求检察官爱岗敬业、遵纪守法、中正和平，对待案件有客观的态度，既有全局观念又能从细微处查找案件的线索。对主办检察官选任应当重视其法律修为、办案技能，更应重视其品格。赋予主办检察官对案件最大决策权，应当在侦查终结后由检察长或者分管副检察长为首成立案件评估小组，并由这个小组对案件的办理进行评估，以确定案件办理是否得当，是否有违法行为，在案件进入诉讼程序终结后要及时在案件进行审查，及时归档备案，对案件要实行办案人员终身负责制。（3）根据现有侦查部门的人员状况，以若干中层领导作为主办检察官，并针对特定案件的性质大小复杂程度组成以一个主办检察官为核心的人数不等的办案小组，在办案期间这个主办检察官拥有绝对的权威并享有绝大部门的侦查决策权力（在逮捕、搜查等部分侦查措施上仍应按程序报请批准），其他中层领带（级别更高的）以及分管副检察长、检察长等院领导均无权对具体办案发出指令。针对可能会出现的主办检察官权力过大的问题可以通过以下途径解决：一是在侦查终结后由检察长或者分管副检察长为首成立案件评估小组，并由这个小组对案件的办理进行评估，以确定案件办理是否得当，是否有违法行为等，主办检察官有汇报及解释的义务，并对案件的办理错误、违法等负责。

　　二是赋予辩方以强大的对抗权力，即犯罪嫌疑人的免除自证其罪的义务，要求律师在场的权利、真正的律师会见权，包括不得派员在场，不得以任何借口阻挠律师会见，不得窃听，完全保密①。三是对于采取强制措施、搜查等程序采取司法令状主义，由中立的司法官审批，已达到权力制约的目的。四是严格的法定程序主义，程序优先原则，强调程序合法是案件进入实体审判的前提，实行严格的证据排除规则。相信检察机关自身捋顺关系后，将更有利于与其他部门的协作。但是贿赂犯罪案件光靠检察机关的自身的完善是不够的，还需要其他机关的协作。如何完善协作机制，我们将在下面加以论述。

　　4.2 完善贿赂犯罪治理协作机制的具体措施

　　贿赂类行为的特征前文已经论述过了，实施者在事先会精密的部署避免留下蛛丝马迹，作案过程中又及其注意保密性，使用的手段也是花样百出力求做到不留痕迹，作案后也会及时的采取各种手段掩饰、隐瞒犯罪所得；贿赂犯罪的侦查也受到很大的外界压力，因为中国是一个人情社会，社会关系盘根错综，有些犯罪案件中，犯罪嫌疑人一荣俱荣一损俱损，结成共同的利益主体，环环相扣很难撼动①。更不用说贿赂犯罪线索少、实物证据少、言词证据效力低。这些都极大的限制了贿赂犯罪的侦办，因此贿赂犯罪案件的侦办需要多部门协作，互相配合。然而，中国司法如今的情况是违法行为的查办“条块结合，以块为主”的侦破模式，从而导致侦查工作效率很低。从检察机关自身情况分析，我国在所有的检察部门均采用双重领导的模式，也就是辖区范围内党委作为主要领导，检察机关的领导发挥辅助作用。实际上，上级检察部门仅为工作上直通下属检察部门的业务罢了。这使得一是地方保护主义阻挠本地检察机关侦查工作，二是同级监督实践中极易造成许多有价值的线索难办和流失。因为贿赂犯罪侦破部门的机构组成与管辖范围都只是行政区域的一部分，从而导致贿赂犯罪侦破工作遇到了非常大的阻力。而随着经济的发展，无论贿赂犯罪呈现出跨区域作案，还是异地藏身或者携款外逃，都需要协助侦查，因此在贿赂犯罪日趋严重的情况下，检察机关内部协助侦办。从外部来讲，对贿赂犯罪使用特殊侦查手段，需要国家安全机关和公安机关予以实施，在案件线索发现方面，更有许多贿赂犯罪是由普通刑事案件作为案件线索来源。检察部门超出管辖范围开展工作时，不但离不开当地检察部门的帮助，还需要当地公安部门与政府的帮助。

　　此外，还需要成立跨国协同侦破模式，来解决跨国犯罪增加的情况。针对贿赂犯罪自身与外界的合作需要关注如下几方面：

　　4.2.1 在检察机关系统内建立健全上下联动的纵向协作机制

　　在检察机关，上级是下级的领导，下级接受上级的指挥，省级检察部门对全省的检察机关进行统一领导，在指挥方法上，开展专项行动、专案专查和交办、参办、督办、提办以及指定异地管辖等方法，在侦查人员以及侦查资源的配合上应当统筹安排。由于检察机关在财政方面受制于地方经济的制约，很多贿赂案件面临的压力很大，上级检察机关要及时沟通、协调，保障办案环境。下属检察部门对于一些重大案件必须在第一时间上级检察部门进行沟通上报情况，以便上级检察部门能够全面把握案件的相关信息，下级要严格履行上级下达的命令，不遗余力的配合从而更快更好地完成案件侦查工作。

　　4.2.2 建立健全各地检察机关之间横向协作机制

　　检察机关的横向协作在这里主要是指省际间检察机关的协作关系，包括调查取证、文书送达、缉捕犯罪嫌疑人等方面的相互协助关系。因为分别隶属不一样的检察系统，在沟通和协作方面存在较多的障碍，因此在省级检察机关内部设立专门负责机构。专门负责省际间协作的事项，这样既保障了办案效率，又保障了沟通上级别对等的要求。省际间检察机关的协作，应该由请求机关向被请求协助的机关发请求函，如果是文书间的协作事项，被请求协助机关应尽快将协助事项办妥，如果是指派检察机关异地办案，应携带身份证明、协作事项、法律文书到被请求地找相关人员进行协助办理。接受求助的检察部门如果没有正当原因则不能拒绝开展相关工作，要是对工作存在异议，双方应共同商议具体事项，因协助工作发生的费用应秉着“谁发起、谁负责”的原则承担。

　　4.2.3 建立健全与其他部门的协作配合机制

　　贿赂犯罪案件难度大、任务重、要求高，大多案子都涉及经济领域，另外现阶段贪污贿赂犯罪嫌疑人潜逃现象突出，因此，检察机关在侦办贿赂犯罪时常常涉及与其他部门的协作，进一步加强与公安、安全、电信、海关、金融等部门的联系与协作是非常必要的。一是要加强与公安机关的协作。在侦办贿赂犯罪时，检察机关因为受到技术侦查手段等因素的制约，往往在强制措施执行、缉控、网上追逃等方面需要取得公安机关的配合。二是必须积极和审计、海关、电信、银行等单位合作。在造成重大经济损失的贪污、贿赂犯罪中，可商洽审计机关进行审计；此外，在查询出入境状况、限制出境等方面，可请求海关部门协助；在调查通信情况时，可以请求电信部门的协助；开展调查、冻结相关人员银行账户的时候，应该向相关银行求助。

　　4.2.4 规范与纪委监察部门的协作配合机制

　　纪检部门处理的违纪行为，通过调查确定是违法行为的，必须确定为刑事案件的，应依据刑事诉讼法的相关条款，在第一时间把相关证据材料交给相关的检察部门。检察部门应尽快做出反映，尽快介入调查并展开审理工作，以确定是不是应该立案。如果检察机关确定应该立案，应及时进而展开立案侦查，把案件的处置决定尽快把该案送交给相关纪检部门①。在检察部门处理案件的时候，对应该给予党纪、政纪处分的相关涉案人员移交纪检机关处理，针对某些监察部门还没有了结的案子，纪检部门应该涉案人员依据相关规定给予恰当的党政纪处理，检察机关应该在确保侦查顺利开展的情况下，予以全力协助。纪检单位与检察单位在处置重大案件的时候均必须依据法律的规定办事，把违纪行为与违法案件区别对待，既要做好本职工作，又要实现互相协作，步调统一，在某些方面出现分歧时，要积极沟通，如果协商无果，就要向各自的上级部门反映情况。

　　4.3 完善贿赂犯罪侦办的国际司法协助机制

　　4.3.1 国际司法协助面临的困难

　　惩治贿赂犯罪难点之一就在于贪官外逃，解决这一问题的有效办法就是通过逐步完善国际私法协助制度来加强贿赂犯罪国家间的司法协助。国际刑事司法协助制度，是指各个国家之间，依照达成与加入的国际公约，如果不存在相关的公约，就要依照互利的原则，共同协作，相辅相成，帮助对方处理一些相关的刑事案件。在上个世纪九十年代初期，中国便逐步关注和别的国家进行刑事案件的司法协助，参加了很多与刑事司法协助相关的国际组织，以便稳固外交方面的相关法律，再有，中国还尽力使国际司法协助体系更加完善，更加符合法律要求。如今，我国通常通过以下方式开展与别国的司法协助，包括中央机关途径、国际刑警途径、外交途径，虽然途径众多，但是刑事司法协助仍面临着许多困难：

　　（1）法律规范之间的矛盾给我国贿赂犯罪国际私法协助带来的阻碍。

　　由于各国法律存在很大的不同，所以具体操作过程中出现了一些矛盾，最根本的原因是我国对于刑事犯罪的界定与别的国家相关法规和相关国际组织的界定存在差异。例如，联合国《公民权利和政治权利国际公约》的相关条文就给出了详细的解释：所有已经按照某个国家的法规和审判程序被认定有罪与无罪的，不能针对同一个罪名再次进行判定与处罚。此便为司法协助里提到的“一事不再理”的规定。可是中国的《刑法》有关条文指出：所有在中国范围外发生的违法行为，根据《刑法》应该承担的责任，及时在其他国家接受审判，也必须按照我国的《刑法》来定罪，然而在其他国家已经受到处罚的，就能从轻或免于处罚。这项条款就和国际上实行的“一事不再理”存在差异。再比如，《联合国反腐败公约》中规定，要实现腐败资产返还，必须依据请求缔约国的生效判决。而我国现行审判制度中禁止刑事缺席审判，这就无法对外逃的犯罪嫌疑人或被告人进行审判，也无法根据《公约》追缴其赃款，使得诉讼效率的提高和实体主义的实现都缺乏有效的制度支撑。

　　（2）引渡制度不够完善给我过贿赂犯罪国际私法协助带来的阻碍。

　　首先，我国的法律还没有专门针对从外国展开引渡的相关规定。及时我国和超过 30个国家签订了引渡方面的条约，而且加入了很多具有与引渡相关内容的国际公约，美中不足的是，在这些国家里，发达国家所占的比例非常低。在有的国家来看，及时不签订双边公约也不会影响该国引渡工作的开展，其原因在于，此类国家并没有禁止依照互利原则进行引渡，中国现有的《引渡法》是允许互惠原则存在的。然而，像美国、加拿大、荷兰等这些国家所遵循的是“条约前置主义”①，这些国家的法律将引渡方面的双边条约视为进行引渡行为的基本依据。中国还没有和除了西班牙、澳大利亚、法国以外的其他西方国家确立引渡条约，从而对引渡合作造成了巨大障碍。

　　其次，中国的《引渡法》本身就有很多不足。我国的《引渡法》和目前签订或加入的国际公约的规定大相径庭，由于国际上的引渡法发展速度很快，我国的相关法律明显不能与之同步。具体的表现有：一、拒绝引渡的标准与国际相关规定相矛盾。按国际规定，针对引渡本国公民是完全禁止的，而在我国则是相对禁止的。二、按照国际引渡法的规定，或引渡或起诉的规定已经得到了大部分国家的认可，在具体的引渡行为中发挥了非常大的作用，而在我国则尚未作出相关规定。三、《引渡法》还不具有针对简易引渡的有关条文。简易引渡说的是请求引渡，清楚地表明希望被引渡到提出请求的国家进行审理与判决而开展的引渡，这个操作方式简化了通常的引渡行为里必需开展的相关程序，在引渡法中占有非常重要的比重，可是我国尚未确立相关条文。

　　（3）死刑犯不引渡原则给我国贿赂犯罪国际司法协助带来的阻碍。

　　死刑犯不引渡原则说的是要是被请求的国家难以确保对涉案人员不判以死刑，那么请求国就可以不执行引渡活动的规定。如今，很多西方国家都存在这过分强调生存权的现象，认为生存权是一种不能被剥夺的权利，不管在什么情况下，不管处于何种目的，都不可剥夺这一权利。②所以，这些国家觉得死刑可以成为国际司法协助的必须拒绝的情况。可是中国的刑法对由于贪污而触犯法律的涉案人员是可以执行死刑的，因此在我国提出请求引渡某个死刑犯的时候，要是，被请求国并没有设置死刑的相关法律，而这个国家又命令禁止剥夺生存权的情况下，就为因为涉案人员是死刑犯而提出拒绝，这样也就谈不上国际刑事司法协助了。

　　4.3.2 完善国际司法协助的具体措施

　　面对上述困难，解决办法应做好以下几点：

　　（1）确立司法协助内容相关的法规，完备相关法律。中国在司法协助方面没有一个详细的法律体系，仅仅是在《刑法》中有一些相关条文，再有就是《引渡法》，还不具备系统的司法协助以及案件侦查、账户冻结、上报法律信息等内容的法律。可是现实情况说明，不管是引渡方面还是迁回非法移民，均需要搜集证据、冻结账户、汇报情报的协助，所以，中国必须及时制定刑事司法协助的相关法律，让司法协助活动形成坚强的法律后盾。再有，还应该完善现有的刑事诉讼法，实行缺席审判模式，不过为了保证涉案人员的合法权益，需要把缺席审判独立于刑事诉讼法之外，依据“限制适用范围”、“严格适用条件”、“规范适用程序”和“不适用死刑”的规定来决定诉讼环节①。

　　（2）制定司法协助制度，合理调整国际与我国两者立法内容上的关系。第一，制定“一事不再理”的规定。“一事不再理”在刑事范畴还被叫做“禁止双重危险原则”.

　　在国际刑事司法协助领域执行这项规定即为规定所有国家都要尊重并认可别国司法部门的裁定结果，不能针对同一件事，面向同一个人开展二次判决。要是在国际刑事司法协助领域不执行“一事不再理”,肯定要出现法律混乱恶劣情况，也会为别国拒绝引渡提供借口，所以必须在引渡活动里明确“一事不再理”.第二，制定“死刑不引渡”的规定。我国与别国在法律上存在的差别阻碍着刑事司法协助的实施，尤其是在死刑方面尤为突出。世界上很多国家以保障人权为目的禁止对犯人执行死刑，还于本国法律中把可能判处死刑当成拒绝引渡的接口。在目前拒绝执行死刑的大环境下，我国也应该重新考虑一下死刑的有关条款。实际情况说明，我国和西班牙前面提到的双边引渡公约里第一次确定了“死刑不引渡”这一规定，成为一个漂亮的开头。中国需要尽快在引渡法里确立“死刑不引渡”相关条文，从而打消别国向中国引渡的担心，打通我国进行引渡活动的道路。

　　（3）通过与多国签订引渡相关的国际条约来填补法律空缺。当前我国与大多西方国家履行的是“条约前置主义”,如果不设置引渡条约，就使得一些政府官员贪污受贿后携款引渡到国外。在外交关系方面，我国一贯倡导主权平等，互利互惠政策，在双边关系上，签订的是司法协助条约，特别是引渡条约，能够有效地解决引渡问题。首先，针对欧美等欧盟成员国，罪犯容易选择的逃亡地，我国与之前订了一系列双边司法协助条约特别是与引渡相关的条款，防止条约前置带来的阻碍。其次，我国采取积极的态度，建立健全司法协助机构，借助中国东盟的力量钳制跨国罪犯的逃窜行为。利用司法机构的多边协商机制以及司法合作机制，在当前上合组织框架内签署区域性司法协助条约，通过确定各个环节的合作程序，明细条约内容，加强条约的约束力，从而建立起较为完善的司法协助体系。

　　（4）改变原来的司法协助管理模式，勇于创新。一方面，打破传统观念的禁锢，目的依旧是打击犯罪，只是采用灵活多样的司法协助方式。当前，针对一些潜逃在外的犯罪分子，即便我国与一些西方国家因没有签订双方引渡条约导致无法实施引渡合作，然而，我国可以向其潜逃国的执法机关提供其在国内的犯罪证据，提供其在办理移民时出示的假手续等相关材料。那么国外法律机关就可以以非法移民罪，向当地机关提出诉讼请求，对犯罪分子实施逮捕，将罪犯绳之以法的目的达到了。另一方面，完善司法协助的内容，细化实施策略，根据实际情况的需要，可调动民事、行政等多种手段了解账户中的可疑交易，掌握其账户的交易记录，寻根溯源，查处受益人的真实身份等等。

　　①当由于犯罪证据掌握不足无法对其行使刑事扣押时，可先冻结其银行账户，然后在海关、税检部门的通力协作下，控制犯罪嫌疑人的赃款赃物。因此，为了预防、打击经济犯罪，确保国家的经济财产不被破坏，司法部门可以结合刑事、民事部门灵活采用司法协助手段。另外，也可以精简引渡程序。精简程序是建立在对诉讼当事人尊重的基础上，本着节约诉讼原则，不仅有助于提高跨国刑事诉讼的办事效率，还有助于维护引渡公民的合法权益。这也是两国友好合作往来的保障。