我国地方立法“依法立法原则”探究

　　摘要：党的十九大报告在“科学”“民主”两大原则的基础上，确认了“依法”第三大原则。这表明新时代对立法工作提出了更严格、更规范的要求，是依法治国向前推进的重要体现，探析我国地方立法“依法原则”也自然变得尤为重要。本文从多个角度和层面，结合我国实际情况，对地方“依法立法”原则进行初步探析与思考。

　　关键词：地方立法；依法立法原则；法治；新时代

　　一、地方立法中实施“依法立法”原则的意义

　　（一）有利于完善立法逻辑体系

　　“依法立法”原则提出后，与此前提出的“科学”“民主”两大立法原则结合，形成严密的立法逻辑体系，有利于提高我国立法水平，促进立法理论体系构建和优化，推动我国法治体系的发展和完善。

　　（二）有利于地方立法主体在法定权限内开展立法，消除立法乱象

　　在我国地方立法实践中，仍存在诸多立法乱象：

　　其一，地方立法主体因超越上位法确定的立法权限或缺乏上位法的明确授权，出现违反上位法以及越权立法行为的情况。

　　其二，地方立法存在大量抄袭上位法的情况，地方立法部门为了应付或者追求立法数量，在内容和形式上对上位法条款的内容进行简单拼凑变通后使用，甚至直接抄袭和模仿法律和行政法规，致使地方所立之法很难结合当地实际情况，无法针对地方现实问题，缺乏科学性和针对性，缺少地方特色，不能因地制宜，可实施度低，使立法质量得不到提高，不利于行政机关执法和全民守法。

　　其三，地方立法存在保护主义，有些地方利用规章和条例的制定来对非本地企业、人员等在某些方面进行限制，使地方利益“合法化”。

　　其四，《立法法》明确表明地方人大及其常委会才是地方立法的权力主体，但实际情况却是地方行政部门主导了法规制定，而本是法定立法主体的人民代表大会及其常务委员会仅发挥了审议的功能，出现了架空人大立法权的情况，因地方性法规由地方行政部门主导制定，所立之法必然会存在保护部门利益的趋向。

　　（三）有利于严格规范立法程序，保证公平、正义、民主

　　实践中，地方立法在立法程序各阶段都存在着不规范的问题：

　　首先，在草案提出阶段，草案提出渠道单一，容易导致前述部门主导法规的制定，成为实际立法主体的情况。此外，立法过程中未能通过各种渠道征求民意，公众参与度不高。

　　其次，在审议阶段，地方立法听证程序和论证组织程序没有进行规范，缺少相应的实施规定，配套的辩论制度和讨论发言制度也没有进行规范，而且在听证和论证的人员选择上缺乏广泛性和公开性，事后立法主体也未对听证、论证后所收集的意见予以重视和分析，致使地方立法很难准确反映人民群众的需求。

　　最后，在表决阶段，地方一般是对草案的整体可行度进行表决，对其中部分内容无法具体选择和表决，容易保留不合理的部分或者排除了合理部分，影响立法质量。

　　（四）有利于规范地方立法监督和审查

　　地方立法与人民生活紧密联系，因此自然要对其进行监督和审查，这是为了保障广大人民群众的利益而对公权力进行的有效规范和制约，然而在立法实践中此方面仍有许多不足：

　　首先，我国缺乏规范的立法监督机制和立法问责机制，对立法领域的问责力度不大，无法完全遏制部门利益法制化，而且目前现状是我国仅重视事后监督，而事前和事中缺乏监督。

　　其次，虽然目前《立法法》规定了备案审查制度，许多省、自治区、直辖市也都出台了有关备案审查规章，但是存在备而不查的情况，而且现有法律没有对法规和规章的审查标准做出统一明确的规定，从而使法规和规章的审查缺乏操作性，而且备案时间规定过长，致使还没有开始审查，该法规或规章就已经开始实施。

　　最后，《立法法》第九十九条规定，公民如果想申请对规范性文件进行合宪、合法审查，则必须经过地方人大常委会工作机构审核，并只有在被认为“必要时”才能进行进一步审查，但该条对“必要时”的标准并未具体规定。

　　因此，亟待依法规范地方立法监督和审查，明确细化审查标准，严格审查程序和具体实施，确保所立之法的合法与规范性。

　　二、“依法立法”原则的域外经验

　　（一）自然法学派的主张

　　自然法学派一直重点研究法的概念和价值以及法与道德关系。富勒等自然法学家们认为法其实是一种客观规律，是“理性”的反映，且尤为重视法律的价值目标，即公平、正义、民主、自由、平等，相应地提出了天赋人权、恶法非法、公平正义等一系列思想。首先，就自然法学派对法的本质的理解，立法者在制定法律时应秉持高度的责任感和使命感，应以理性为基础，要从实际情况出发考虑立法事项，尊重经济社会发展的客观规律；其次，天赋人权的思想给我们的借鉴，就是立法工作中要考虑法律是要扞卫人的尊严、维护人的自由和权利，要用立法权来保障公民的自由权、政治参与权、社会权等各项权利；再者，“恶法非法”的思想启发我们只有良法才能保障国家的有效运行、维护社会的长治久安。同时，还要将民主、自由、公平、正义等理念纳入立法工作。

　　（二）分析实证主义法学派的主张

　　分析实证主义法学派认为法律应在形式上具有正当性，在法律的正当性考量因素中，法律外在形式与体系要重于内容，启发我们要建立完备的制度体系，而建立完备制度体系的前提就是立法要经过严格的起草、审查审议等程序。当然，在此之前是保证立法主体的合法性，这其实正好对应了前述依法立法原则内涵中的“立法主体应依照法定程序立法”。此外，新分析法学派首创人哈特将语义分析哲学与法学相结合，强调法律的词语、概念依其被使用的环境、条件和方式，启发我们在立法工作中应重视法律语言的应用，创制法律时用语必须准确、简明，要明确各个范畴的具体含义和范围，避免因语义不明或歧义而引起争论和误解。

　　（三）社会法学派的主张

　　社会法学派素来强调法律的社会作用和效果。奥地利法学家埃利希认为法律发展的重心是在社会本身，不在立法与司法。美国法学家庞德将利益划分为三类，即个人的利益、公共的利益与社会的利益，其强调“社会的利益”在三者中居于首要位置，还认为当三者发生冲突时，“社会的利益可以代表个人的利益”，即个人的利益要让步于社会的利益，所以，社会法学家们一致认为法律应立足于社会效益，立足于社会实际生活，在社会环境中研究法律，用法律理论研究社会发展，通过分析经济、政治、社会、心理、文化等各种因素对法律活动的作用和影响来完善法律，法律的创制和实施要对社会利益予以充分考虑。反观我国地方立法现状，仍有诸多法规没有立足社会实际，缺少地方特色，因此，相应地，在立法工作中，要增强法的社会性和针对性，尤其在制定法律的过程中要考虑到社会现实，关注并察知立法需求，根据人民的生活需要和地方经济社会发展的现实情况，及时制定新法，修改或废止旧法，使其更加适应当地实际情况，更具地方特色更符合广大人民群众的利益诉求。

　　三、我国地方“依法立法”原则的现实思考

　　（一）地方立法要充分保障和维护公民权利

　　按照自然法学派观点，法律要维护人的尊严、自由和权利，而这也正是我国法治建设的核心，所以立法过程中要充分保障和维护公民权利，一方面，地方立法权要严格按照《宪法》《立法法》以及其他相关法律的规定和精神进行立法活动，立法内容要充分保障和维护公民的权利；另一方面，保障公民立法参与权，扩大公众在立法工作中的参与度，一来可以对公权力进行约束，有利于加强地方立法的正当性和民主性，二来可以使所立之法更加符合人民群众的切实需求，保障和维护公民的权利和自由，所以要逐步扩大公众对立法工作的参与度，鼓励人民群众积极参与国家、社会公共事务，要让公民参与立法全过程：首先，要激发和提升公众参与立法的积极性，加大法制宣传力度，引导公众积极参与立法过程；其次，建立完善地方立法信息公开制度；再次，建立、完善意见和建议反馈机制，立法部门对公众的立法意见和建议应当予以充分尊重与充分考虑。另外，拓宽参与地方立法的途径和渠道，可以通过座谈会、讨论会、听证会的形式让公众表达自己意愿、对法规规章创制的建议，真正做到立法为民。

　　（二）地方立法要构建完备的制度体系，实行良法之治

　　分析实证主义法学派认为法律应在形式上具有正当性，同时富勒等自然法学家们一致认为恶法非法，认为良法才是保障国家和社会正常有序发展的正确选择，结合两者观点和“依法立法原则”内涵，我国地方立法要以良法为基础构建完备的制度体系，为此，笔者认为应从以下三方面着手：首先，具体的立法程序需要制度化、规范化。例如，在草案提出阶段，要拓宽草案提出渠道，可以鼓励多层次、多形式起草的多样性模式；在审议阶段，要进一步完善地方立法的听证、论证制度，保证相关利害关系人的发言和辩论权利等；其次，要规范和健全立法备案审查制度与法规规章清理制度，以保证法律的一致性和实效性，对规范性文件进行备案审查,将与上位法相抵触或抄袭情况严重等存在不合理的法规和规章及时清除,且应明确备案审查的范围和具体标准，做到“有件必备、有备必审、有错必纠”，严格把关，将违宪、违反法律、违反上位法的法律拒之门外；再次，为保证所立为良法，所以要严格地方立法监督和问责。要坚决摒弃部门通过立法来扩大自身权限的情况，也就是所谓的“遏制部门利益法制化”，地方人大及其常委会应当发挥地方权力机关的作用，积极行使监督权，形成问责规范和体系；另外，根据哈特的观点，地方立法要明确立法语言的使用标准和规范。法律语言是规范性文件的载体和直接形式，是社会大众理解法律法规的媒介，若使用不规范，尤其是在立法过程中，极易影响社会大众对所制定的规范性文件的正确理解，进而在适用时极易引起争论和误解，因此，要重视立法语言的规范性，要准确使用法律语言，其一，要对立法主体和人员进行宣传教育，使其认识到立法语言的重要性，培训其法律语言学方面的知识和技能；其二，制定并细化统一的立法语言标准，并要求各立法主体严格按照标准创制法律；其三，聘请具有语言学知识的专家学者参与地方立法工作，作为立法语言规范使用的顾问；其四，建立健全立法语言审查机制，在议案提交之前，可增加相应的立法语言的审查环节，对立法语言的规范性和合理性进行审查，使一些语言运用不规范、不合理的问题得到有效的纠正，使所立法规和规章用语准确、简明，更加易于理解。

　　（三）地方立法要立足实际和社会效益，突出地方特色

　　社会法学家们一致认为法律应立足于社会实际生活。此外，自然法学派认为法律以理性为基础，所以地方立法要从实际出发，尊重客观规律，结合两者观点来看，地方性法规和规章要体现地方特色，要依据本地实际情况进行，要使地方性法规和规章能够充分反映本地的经济发展水平、历史传统、地理资源、法治环境、人文背景、民俗风情等各个方面，能够体现本地区各项发展和人民群众的实际需要；另一方面，地方立法主体要增强问题意识，坚持问题导向，所立之法要注重解决本地当前各方面存在的局限，把制定地方性法规与解决地方实际问题相结合，为本地区经济社会发展过程中的痛点与不足提供法律解决措施，增强地方立法的社会效益。为此，可以从以下方面来保障：首先，要运用各类座谈会、听证会、论证会等形式广泛收集和吸纳正确的建议；其次，提高立法队伍素质，加强地方立法人员法律知识和立法技术的学习；再次，地方立法要突出地方特色，必须发挥立法专家咨询作用，立法队伍中必须保证有法学专家或者相关法学专业背景的人员在岗，相关法律专家和人员要以认真负责的态度，积极建言献策，为法规和规章的创制和完善发挥智库作用，以提高地方立法质量。

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