法治湖南建设的困境与突破

　　湖南省在政府的主导下构建了一系列以行政程序法治化和政府服务法治化为核心的省级政府规章制度体系，在具体实践中真抓实干、敢为人先，取得显着实效，并正以其独特的内容和魅力促动着中国法治政府建设全面发展。但法治湖南模式在具体实践过程中，困于国情、省情等带来的诸多复杂因素而面临着实施难题。因此，深层次探究其实施困境和实现路径是法治湖南建设顺利推进的必然要求，是法治湖南从应然到实然的实践前提，其对 “法治湖南”乃至 “法治中国”的实现具有重要的意义和作用。

　　一、政府推进型的法治湖南建设模式

　　世界上没有普世价值的法治模式，也没有最好的法治模式，只有最适合本国国情的法治模式。因为一个国家的法治建设路径是由一个国家的国情所决定的，国情的复杂性决定了法治模式的多样性。

　　我国法治政府建设基于历史与现实的需要采取政府推进型发展模式，而各省市由于区域的差异性与复杂性，一直努力寻找地方法治建设的切入点与突破口。法治湖南顺应国情的需要采取政府推进型发展模式，开辟了以行政程序建设和服务型政府建设为切入点和突破口，全面推进依法行政、建设法治政府的新路径。湖南省政府行政决策层， “基于对湖南经济社会发展客观需要的理性认识，以现代法治理念和法治技术进行主动改革，主动制定规划、颁布地方政府规章、出台配套规范性文件来设置法治政府的战略、目标、方式、方法、手段，通过自上而下的各层责任体系对下级政府的法治政府建设具体实践进行监督、督促。”

　　一方面，湖南模式在省政府行政力的主动引导和强烈推动下，快速地构建起了以 “程序”为核心的一系列体现现代法治精神的法律法规制度体系，具体呈现出 “一纲要一规划两规定六办法”的法律制度格局，实现法治政府建设的程序化、法典化、系统化，为法治湖南的推进与实现提供了坚实的制度保障。另一方面，湖南模式由于法律制度构建速度快、力度大，与湖南省现有的经济与社会发展水平、固有的行政管理体制、政府与公职人员的利益偏好、官民的法治文化素养等产生非常激烈的冲突，在法治化实践过程中存在许多问题、矛盾和潜在的危险，从而陷入制度实施的困境。

　　二、法治湖南建设的现实困境分析

　　（ 一） 主观能动力不足

　　公众普遍认同和信仰法律并且自觉遵纪守法是建设法治政府的内在动力。法治社会的建立绝不仅限于其物质层面的制度建设，绝不仅限于其技术性“硬件”系统的完备周详。法治社会的有效建立，最为基础、也最为关键的，乃是作为其基础以支撑整个法治大厦的精神层面的意识与观念的确立，是作为其内在灵魂的 “软件”系统的开发[2].湖南人在意识层面跟法治政府建设所要求的法治精神还有很大的差距。首先，政府公职人员由于受传统官本位文化和旧的行政管制思维的影响，基本上还没有从意识上完全认同或遵从现代行政法治理念。在官本位的影响下，人治观念比较严重，法律意识淡薄，法治观念不强，法治思维没有养成。一些公职人员仍然习惯于以言代法、以权压法、人大于法、权大于法，甚至把法律视为为个人、部门谋求利益的工具。同时，我们的政府公职人员还停留在 “决定-宣布-服从”为特征的传统的 “管理”型社会治理模式当中，习惯于用行政管制的思维方式去实施行政管理活动，经常以国家或人民的 “代表”自居，自以为拥有行政权力而 “高人一等”,而公民无权无势而 “低人一筹”,甚至把公民视作手段、工具、器具或资源加以利用。同时，湖南基层群众认同法律，信仰法律的意识还没有得到完全提高。杨叶红教授认为， “霸蛮”文化造就了湖南人规则意识也就是法治意识淡薄或缺失。 “人们之间利益关系的调节通常不是靠规则，而是靠 ‘蛮力',……官员信奉 ’蛮政‘,而百姓也喜欢 ’蛮争‘.许多事情的处理，喜欢通过极端的方式解决而不走法律的途径”,这是其一。其二，在法治发展到今天，仍然有很多基层群众在潜意识里存在 “信权不信法”的惯性思维。 “信权不信法”一方面是基于传统文化的影响，但另一方面更多的是因为现实生活中人大于法、权大于法现象的大量存在，损害了群众对法律的信仰。在政府不诚信、不守法的导向下自然无法形成对已制定的规则制度的认同与遵从，法治湖南建设的强大内在动力也就因此而消解。

　　（ 二） 经济支撑力度不够

　　马克思主义政治经济学告诉我们，经济建设与法治建设，前者属于经济基础范畴，后者则属于上层建筑范畴。由于经济基础决定上层建筑，因而，经济发展水平对法治建设的内容及方向、实现的方式方法及其实施结果起着关键性作用。2013 年，中国政法大学应松年教授、马怀德教授在其主持的“全国法治政府评估项目”课题研究中发现法治政府建设水平在很大程度受到经济发展水平的影响，从而表现出明显的区域性差异。课题研究者按照东、中、西部的划分进行区域比较发现，东部城市的平均得 分 为 193. 73 分，中 部 城 市 的 平 均 得 分 为188. 46 分，西部城市的平均得分为 179. 18 分。东部城市的平均得分高于中部城市，中部城市又高于西部城市，这说明法治政府建设水平与经济发展水平具有一定的相关性。同时，西部地区各城市法治政府建设的水平相较于中东部地区城市更为参差不齐，与西部地区城市之间经济发展水平更为参差不齐也形成了一定的对应关系[3].法治政府在实现的过程中需要人力、物力、财力、技术、制度等等一系列条件，而这些条件的满足必须以足量的经济基础作支撑。经济发展水平较好的区域，政府有较多的资源投入到法治建设中，而在一些经济水平较为落后的地区，资源的有限性影响了其对法治政府建设的投入。此外，在经济发展水平较好的城市，促进发展的压力较轻，政府可以在法治政府建设上投入更多的精力； 而在经济发展水平比较落后的地区，政府的主要精力还是在招商引资、城市建设等发展议题上。近年来，湖南省的经济发展速度虽高于全国平均水平，但是从总量上来讲还处在全国中等水平，而长株潭区域几乎占了总量的一半，各市州之间经济发展水平差异非常大，特别是对于以山区为主，农村人口居多的其他市州来说，经济发展水平更为滞后，也极不平衡。在这种落后的经济环境下，当地政府普遍都患有强烈的发展冲动症，一门心思、想尽一切办法求经济的快速发展，有意或无意地降低了法治政府建设的力度与强度，甚至当地政府会主动地或有选择地去规避法律，突破法律甚至违反法律，由守法者变成违法者。这种现象在省内各市州甚为普遍。

　　（ 三） 内部阻力过大

　　法治是法律实践的结果，是法律能否不遭到人为的阻碍而畅通去实践。政府及其公职人员是法治政府建设的主导者、推动者和实践者，但现实中他们又是法治政府建设最大的阻碍者。因为他们在公共行政过程中，极易受到其私人利益因素的干扰，并 “怠于采取相应的处理措施，以致其价值判断和政策取向偏离公共利益的要求”,从而使私人利益与其公职所代表的公共责任产生激烈的冲突。现实中，国家公职人员，作为社会中单个的 “个体”,基于其人性的本领冲动，天然地具有对个人利益的追求。如果经济发展水平相对落后，在个人自身物质需求得不到预期的满足，自身发展平台得不到合理保证的情况下，人性的本能使然让其无法建立高度的法治自觉，从而失去践行法治的动力，甚至会为了一己私利利用手中的权力去破坏既有的秩序、制度、规则。公职人员利益冲突对法治政府的建设具有致命的伤害。其一，法治政府的要义就在于约束好公共权力的行使，使公共行政纳入理性的范畴。

　　但是由于代表国家政府行使公共权力的公职人员出于个人私益的实现丧失了理性的价值判断，在执行政策或法律的过程中，背离了其行为的公共利益性，其行为结果当然地造成政府行为的不当性甚至非法性。公职人员变成了 “知法犯法”的代表，纷繁复杂的行政乱相、大量存在的腐败行为即为佐证。其二，公职人员因为利益冲突衍生的一系列腐败问题必然导致法治政府建设无法获得公众的信赖与支持。

　　法治政府的建立不是政府凭一己之力就能完成，需要全民的支持和参与。但是权力腐败、权力寻租、权钱交易等违背公平正义现象大量发生时，民众就会因其负面的示范效应而失去对法治政府建设的信任和行为自觉，甚至会积极效仿，破坏法治政府建设。所以制止和治理公职人员利益冲突问题成为法治政府建设的关键之手，腐败不除，就不可能做到真正的法治。2015 年 1 月 24 日，湖南省第十届纪委第七次全会暨全省反腐败工作会议通报： 2014年，全省各级纪检监察机关共受理各类举报82 957件次，同比增长 56. 7%; 立案10 238件，同比增长39. 4% ,其中地厅级干部 28 人、县处级干部 447人； 结案10 349件，同比增长 28. 6%; 处分10 557人，同比增长 30. 9%,其中地厅级干部 48 人，县处级干部 441 人。惊人的数据足以证明湖南省内的权力腐败现象大量存在，防止公职人员利益冲突，破除内部阻力之任务也任重而道远。

　　（ 四） 监督效力不强

　　法治政府建设的核心是规范行政权力，因此构建有效的行政权力监督体系是其本质要求。在政府推进型的法治湖南建设中，由于行政的强势导致立法、司法的弱化，立法、司法对行政权的监督功能表现不力，也就无法真正实现对行政权力的控制与约束，势必造成 “短板效应”,从而延滞整体法治目标的实现。首先，地方人大监督作用不明显。对行政权力的监督，人大监督具有最高的法律地位，但在实践中其地位与作用却远没有党的监督、检察院的法律监督、法院的事后监督突出。表现有二：一是人大主导立法的缺位导致在制度设计中缺少立法监督。任何制度的构建必须以民主性和正当性为出发点与落脚点，在我国也只有通过人大的主导立法才能形成广泛的民主和保证其目的的正当。所以，法治政府建设的地方立法理应在人大的主导下通过民主的程序或渠道去形成代表公意的法律制度，从而实现规范行使行政权力。而湖南省 “一规划两规定六办法”的法治政府建设制度体系全由政府而非人大搭建的，法治政府的制度载体是政府颁行的改革纲要、规划、政府规章以及红头文件，这种 “自我革命”式的法律规则缺乏应有的民主性和正当性[1].二是工作监督力度偏弱。地方人大对政府的监督在实践中更多地表现为对政府的工作报告、预决算等形式上的审议和表决，缺乏实效性。而法律规定如询问、特定问题调查、质询、罢免和撤职等刚性监督手段却极少运用，因而对政府干部缺乏威慑力，监督作用不强。2014 湖南省纪检监察机关共处理地厅级干部 48 人，县处级干部 441 人。如果人大的刚性监督手段到位，我们的纪检监察机关怎会取得如此大的 “成就”.其次，司法监督、民主监督长期表现不力。由于行政权在法治政府建设中过于强势，从而使 “司法监督、民主监督等法治基本要素长期游离于法治政府建设的核心范畴之外。前者集中体现在我国宪政体制下司法权地位的劣势所导致的对监督行政的谦抑性失语，后者则表现在信息公开、民意表达机制尚处于初级阶段所导致的民主监督虚置。”

　　由此，政府在司法监督，民主监督不力的情况下，长期被隔绝在压力之外。在法治政府建设过程中，要么有章不循、有令不行，要么消极应对、懒政庸政，从而失去持续推动 “自我革命”式的法治建设的动力，法治政府建设的各项制度就难以贯彻执行，从而导致 “形式”法治。