行政裁量基准在依法治市中的地位及发展方向

　　一、行政裁量基准概述

　　行政裁量基准是指行政主体在法律规定的自由裁量空间内，根据公平公正等合理行政的理念，结合管辖范围内的社会经济状况，细化裁量方式、结果的法律制度。行政裁量基准是为了应对行政自由裁量权扩张和滥用而出现的。行政自由裁量是指行政机关依照组织法规定的职能和通过法律法规的授权，在从事行政管理活动时在职权范围内依公平公正合理合法的原则，对法律法规没有具体规定或只规定裁量幅度的内容自主选择处理方式和处理内容。自由裁量是行政机关在处理具体职务时的必然结果，也是法律从抽象文本转换为现实的要求。但是，法律的抽象性赋予了行政机关较大的自由选择，导致行政权的恣意。随着我国依法行政的发展，行政法治理念越来越受到重视，各级行政机关对行政自由裁量权进行了自我线索的尝试，其中以制定自由裁量基准的方式最为广泛。除了行政执行、行政处罚等行政行为，在行政审批改革中，有学者也提出引进日本的基准制度，在中国建立行政审批基准。

　　在 2003 年，浙江省金华市首先制定了《行政处罚自由裁量基准制度》，开启了我国裁量基准制定的浪潮，国务院在 2004年颁布的《全面推行依法行政实施纲要》中明确提出控制自由裁量权，在文件中指出“行使自由裁量应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰; 所采取的措施和手段应当必要、适当”。

　　2008 年，国务院公布了《关于加强市县政府依法行政的决定》，其中第十八项提出“要抓紧组织行政执法机关对法律、法规、规章规定的有裁量幅度的行政处罚、行政许可条款进行梳理，根据当地经济社会发展实际，对行政裁量权予以细化，能够量化的予以量化，并将细化、量化的行政裁量标准予以公布、执行”。

　　2010 年，国务院又在《关于加强法治政府建设的意见》中明确提出要建立行政裁量权基准制度，科学合理细化、量化行政裁量权，完善适用规则，严格规范裁量权行使，避免执法的随意性。行政自由裁量基准制度的构建在全国各地全面开展起来。

　　二、依法治市概述

　　依法治市概念应该说是地方政府为了贯彻执行“依法治国”“依法执政”战略的重大实践探索，是依法治国的局部实践。但是依法治市早在 1986 年就已经在本溪市开始进行先行探索。在某种程度上说依法治国着力于战略层面，依法治市是依法治国的具体实施内容之一，是有立法、行政、司法、社会组织和市民合作，合力落实依法治国理念的侧重于行政管理效果的行政法治理念和实践。慎到认为“法虽不善，犹愈于无法”，“治国无其法则乱，宗法而不变则衰，有法而行私谓之不法。以力役法者，百姓也; 以死守法者，有司也; 以道变法者，君长也”。

　　古代先哲提出的法与治国的关系是“以法治国”的法律工具论的表现，传统的行政管理也是在这一理念支配下的“驭民”之术，党的十五大报告中出现“以法治国”是对这一理念的重大转折，全国各省市也顺应这种理念转变适时地开启了新的管理实践———依法治市。

　　到目前为止，我国直接提出依法治市目标的城市不在少数，像上海市之类的一线城市还通过政策咨询课题立项连续多年向社会征询建议，在建设自贸区后其面临的挑战也是推进依法治市的动力之一。而从互联网搜索引擎百度的搜索结果中共有相关结果约 1530000 个。依法治市已经成为新时期有关政府治理的热门话题，各市相继出台了“依法治市纲要”“加快依法治市进程”等推进依法治市进程的规范性文件或政策指导文件，并定期召开依法治市工作会议总结经验、规划今后的依法治市工作内容。

　　三、行政裁量基准在依法治市中的作用

　　行政裁量基准的主要领域是行政许可和行政处罚，而这两项内容可以说是城市管理工作中最重要的内容。依法治市就需要不断提高法律服务经济和社会发展的能力，创新治理社会的方式，增进用法律保障和改善民生的能力促进社会和谐健康的发展。行政裁量基准的创造性提出和实践是城市管理理念的创新内容之一。“行政机关必须在法律规定的职权范围内活动。非经法律授权不可能具有并行使某项职权。”城市政府职能的转换不仅是理念的转变，还应该是操作方式的转变，行政裁量基准对于政府管理的自我约束和自我规范已然成为城市政府职能改革的典范，在城市管理中发挥了重要的作用，而这些作用反映了事情的两面性。

　　( 一) 行政裁量基准对依法治市的消极作用

　　1． 城市治理僵硬。依法治市的目标之一是使市政管理更加合乎法律规范，使市民更加接受行政管理行为的合法性和合理性。现实生活的多变性要求行政机关进行职务活动要灵活多变，一般而言，行政目标的实现通常情况下是通过行政自由裁量权的行使来实现的。适应社会公众的心理而不仅仅是迎合法律，否则法律给予其行政自由裁量权就没有意义。而行政自由裁量基准的制定是为了限制行政自由裁量权，使行政机关的行政行为更加符合自然正义的需要，对相同或相似事件的处理要公平甚至一致。在行政自由裁量基准的限制下，行政机关在很多时候只能按照既定的规则办事，而这种规则很有可能在制定时没有考虑到实施中的具体情况，导致行政行为死板，引发社会公众对行政行为的不满。

　　2． 行政裁量基准对行政权力的扩张。城市治理制度的创新必须具有法律根据。行政裁量基准制度的合法性源于法律法规对行政机关的授权，只有符合法律、法规规定的裁量基准才是合法的。行政裁量基准是对法律法规的具体化，对行政机关实践的固化，往往以内部操作规范之类行政规则表现出来。

　　但是传统行政法学认为行政规则只是具有内部效力，对外不直接作用于公民。但是，作为行政规则的行政裁量基准早已突破这种限制，直接影响行政相对人的权利，行政裁量基准细化了法律规范，指导了行政主体面对具体行政事务进行何种判断，使得基准在行政主体的适用中产生了直接影响相对人的效果。

　　由于这种基准是由行政机关制定的，带有很大的高权色彩，在一定程度上会扩大行政机关的权力。比如2009 年8 月29 日一名市民在重庆朝天门金海洋批发市场内抽烟，结果被行政拘留5 天，而重庆消防部门给出的处罚依据是公安部同年 8 月 20 日发布的一则通知，此通知提出，违反规定使用明火作业者，或者在具备火灾爆炸危险场所吸烟者，行政拘留 5 日。这公安部是依据《消防法》制定的裁量基准，但是却使得消防法的阶梯规定成为具文，使得重庆市在执行法律时扩张了行政权力。

　　( 二) 行政裁量基准对依法治市的积极作用

　　1． 行政权的自我规制。政府行政疆域由“全能政府”到“有限政府”的转变，使得行政权的要有所节制。传统的三权分立中，行政权的控制作用主要由立法权和司法权发挥。但是在二十世纪以来传统的“传送带”模式变得脆弱之后，行政权的自我规制显得越发重要。在法国，“行政裁量基准的核心就是如何确定被用以明晰裁量权行使标准的通令、指示等行政内部文件法律效力的问题。”而对于依法治市的重要目标之一———明确市级各权力机关之间、上下级行政机关之间的权限而言，行政裁量基准的制定系统的明确了在裁量领域这一权限体系的分工。转变政府职能，规范和控制政府权力不仅仅需要立法和司法机关的监督，还需要行政机关内部的自我规制，从过去的由立法机关制定的侧重于完善政府体系和强化政府权能的倾向转变为立法的规制和行政机关的自我规制。行政法治目标的内核之一就是城市政府行为的法治化，是在法律下的治理活动。对于二十世纪以来行政权扩张的趋势来说，行政裁量基准制度无疑可以起到限缩作用。

　　2． 市民对城市管理活动认可度提高。自然正义是行政立法、行政裁量和行政救济等行政行为的应有之义。城市政府职能的实现必须最大程度地将公正体现于行政自由裁量之中。

　　城市管理只有最大限度地满足社会公众普遍接受的公平正义观才能赢得社会的遵守、尊重和拥护。在城市治理活动中，市民通常自觉或不自觉地用自然公正理念来衡量某一政府治理行为合理性，并依据对这种公平的要求的实现度也评价城市政府行为。在政府裁量领域，市民对这一公正的要求尤为强烈。

　　运用行政裁量基准制度是城市管理合理化重要创新，也是实现城市管理精细化目标的重要方式。公正合理的法律制度可以有效控制城市政府的管理肆意，确保城市管理者主动选择公平有效的管理手段。运用行政裁量基准制度可以减少甚至消除公众对具有高权优势的政府的不公正感，有利于提高城市管理活动的确定力、可执行性和可接受性，预防和消弭在市民中引起的争议，维护社会稳定。行政裁量基准预先设定了可以为市民知晓的行政行为方式和内容，让市民更清楚地了解和预估行政行为，必然得到市民更多的认同。

　　四、行政裁量基准在依法治市中的发展趋势

　　( 一) 侧重治理中行政裁量的技术性基准建设

　　依法治市不是口号，而是实实在在的行动。行政裁量在市政活动中如此广泛，而法律的授权通常非常宽泛，通过建立行政裁量基准制度，可以扩展法律的疆域，延展法律的功能和作用，规范行政行为，成功的裁量基准还可以完善立法，成为立法的先行，进一步帮助完善社会主义法律体系。由于法律所提供的往往是处理的结果的指示，对于如何达成这种结果不会有太多的指导，所以在行政裁量基准中，细化裁量技术是大势所趋，比如在行政处罚中，有时候法律规定了限期整改和罚款的行政处罚类型，但是对期限和罚款没有明确限制，那么在行政裁量基准中不仅要对罚款数额进行了细化，对限期整改的时限也要做出阶梯形的规定，使行政机关的处理既有选择的余地，又有选择的限制标准。由于市政工作不是简单抽象的纸上谈兵，在处理事务时难免会有特殊情况，通过裁量的技术性标准，行政机关就可以在遇见疑难时有所参照。

　　( 二) 裁量基准从各市自行制定到相互协调

　　我国目前现有的行政裁量基准基本上都是由地方政府和行政机关制定的，并没有统一的裁量基准。而且这些行政裁量基准的制定一大部分是以行政规则的方式做出的，是行政机关对其内部公务人员执行公务的指导。所以，不同地方的相同形似情况处理方式和裁量结果往往不一致，这就会造成社会公众的困惑。所以，在制定这些规则时，会倾向参考其它地方的裁量标准，结合本市的情况，依照公平原则，制定相对统一的基准。

　　( 三) 受到程序性法律法规的更多限制

　　行政裁量基准是有国家权力表象的行政机关制定的，其内容往往是对法律法规不明确内容的具体化，在某种程度上可以说是由拥有行政权的行政机关解释立法权没有说清楚的事情。

　　在市政管理中，行政机关难免会有扩大自己权力的倾向，事实上他们也经常这样做，于是，通过行政裁量基准限制行政自由裁量权的理想可能因为没有限制基准本身的制定而失败。那么，规范制定行政自由裁量基准的最好方式是由立法机关制定规范其制定的法律法规。湖南省人民政府在2008 年4 月17 日颁布的《湖南省行政程序规定》中确定了一项重要原则: “凡是上级行政机关已经制定裁量基准的，下级行政机关( 原则上) 不再制定适用范围相同的裁量权基准”。这为行政裁量基准的规范树立了榜样，在未来也一定会有更多的法律在程序上规范裁量基准的制定和适用，比如在具体行政事务中，通过调查、处理、审查相互分离的方法，强化行政裁量基准适用的程序，使裁量基准的适用更加规范化。
　　
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