第一章 公共工程代建制与面临的行政法问题
公共工程代建制是具有中国特色的公共工程管理的新制度，之所以能够在中国产生并不断发展，取决于特定的历史背景。为此，论文从公共工程代建制的发展背景入手，在对公共工程、公共工程代建制以及相关概念进行明确界定的基础上，指出了公共工程投资改革市场化与民营化的趋向，并着眼于公共工程代建制实践中的行政法问题的梳理，以问题为导向，为论文的深入研究提供清晰的脉络和恰当的分析模型。
第一节 公共工程代建制的发展背景
一、公共工程的概念
（一）公共工程的概念
公共工程一词并不是一个内涵和外延十分确定的概念，在国际上也没有一个公认的统一的划分标准。按照《新帕尔格雷夫经济学大词典》中的解释：公共工程是“干线公路、公共建筑及其它有设施的建造、维修和改善；水土保持；廉价住宅及贫民区的清洁；以及任何其他由公家兴办从事或接受公家援助兴建并以一般群众服务为目的的工程项目”。根据曼昆《经济学原理》，公共物品（publicgoods）指既无排他性也无竞争性的物品，公共工程作为公共物品的重要组成，一般没有排他性，即一个人使用并不能排除其他人使用。在国外，公共工程一般是与私人工程相对应的，前者代表公众意志的政府行为，政府是业主或受益人的代表；而后者是个人行为，政府除环保、劳保、安全等方面外基本不干预。在法国，公共工程和私人工程的区分，是法国法律区别公法和私法的结果，当政府从事的工程建设受公法的支配时，这种工程属于公共工程，受私法支配时，属于私工程。根据行政法院传统的观点：“公共工程是指行政主体为了公共利益对不动产所进行的工程活动，以及其他人为了行政主体的打算对不动产进行的以公共利益为目的的工程活动。”
在德国，有类似的公物（offentlicheSachen）制度，公物被称作经由提供公用直接用以达成特定公目的适用行政法的特别规制而受公权力支配的物，公物是公行政辐射公私生活的物质条件。依其使用目的可分为公共使用公物、行政使用公物、特别使用公物和营造物使用公物。日本“公物”的概念使用也十分广泛，其内涵相当公共工程，一般将以人和物为构成要素的营造物（比如，国立或者公立的学校、图书馆）和以物为构成要素的公物加以区别，在此基础上，又将公物区分为供一般市民利用的公共用物（比如，道路、河流）和供行政自身活动使用的公用物（比如，市政府办公场所）。在香港，公共工程和私人工程的区分是按照投资来源不同而确定的，公共工程一般是指由政府投资兴建的（除了铁路会有私人股份外）用于公用事业的项目，具体分为基本工程、铁路和隧道、公路房屯三大类。在新加坡，公共工程项目是指有直接政府资金或法定代理部门资金支持的项目，范围包括：一是政府投资的建筑项目，如公共房屋、工业建筑、教育设施、健康设施等；二是政府投资的基础设施项目，如城市道路、不收费公路、铁路、水务和排污工程；三是其他基础设施项目，比如能源、通讯、港口、广播等。
我国法律对公共工程概念也没有统一定义。由于长期以来，公共工程投资主要由国家集中统一投资，从国内研究成果看，多数学者仍认为公共工程主要是指政府工程，只是在政府投资范围上有不同认识。有学者认为，“公共工程主要是指中央政府或者地方政府投资发包的与土木建筑相关的建设项目及其相关测量设计任务。主要领域为公益性和公共基础设施建设，保护和改善生态环境，促进欠发达地区的经济和社会发展，促进科技进步和高新技术产业化的建设项目。
还有的研究认为，“公共工程一般指政府投资的、为整个社会生产、消费提供的共同生产条件和共同流通条件的建设工程，它主要包括交通运输、信息通讯、水力、电力等基础设施。”也有的学者从公共工程与公共利益之间的关系来界定这个概念：“公共工程指与公共安全及社会利益有关的工程，它包括基本工程（如铁路、公路、水利、港口、机场、城市道路、地下管线等）、公用工程（如电力、电信、给排水、燃气、油管等）、其他工程（如旧区改造、工业区开发、公共卫生、环境保护、文教及游乐、民政等）及其附属设施的建设”公共工程按照投资效益的原则，可分为公益性、基础性和经营性三大类。这也是我国投资管理实践中被广泛采用的分类标准。按照国务院发布的《工程建设项目招标范围和规模标准规定》，关系社会公共利益、公众安全的基础设施项目的范围包括：（一）煤炭、石油、天然气、电力、新能源等能源项目；（二）铁路、公路、管道、水运、航空以及其他交通运输业等交通运输项目；（三）邮政、电信枢纽、通信、信息网络等邮电通讯项目；（四）防洪、灌溉、排涝、引（供）水、滩涂治理、水土保持、水利枢纽等水利项目；（五）道路、桥梁、地铁和轻轨交通、污水排放及处理、垃圾处理、地下管道、公共停车场等城市设施项目；（六）生态环境保护项目；（七）其他基础设施项目。关系社会公共利益、公众安全的公用事业项目的范围包括：（一）供水、供电、供气、供热等市政工程项目；（二）科技、教育、文化等项目；（三）体育、旅游等项目；（四）卫生、社会福利等项目；（五）商品住宅，包括经济适用住房；（六）其他公用事业项目。经营性项目是指投资效益比较高、市场调节比较灵敏，具有市场竞争能力的项目，主要是部分收费的基础设施项目。
（二） 公共工程与政府投资工程的区分
虽然政府投资工程在国外一般称为“公共工程”（PublicProject），但是公共工程并不都是政府工程；而在我国，政府投资工程也不仅仅涵盖公共工程，公共工程与政府投资工程有着实质上的区别。公共工程概念界定的核心是工程性质而非工程资金来源。因此，决定一个工程是公共工程还是私人工程，不在于工程投资的主体是政府部门还是私营部门，而取决于工程究竟是代表“公”的社会公益性，还是“私”的经济利益性。公共工程本身并不排斥私人资金，即使是私人资金参与兴建的公共工程也不能看成私人工程，这在西方发达国家也是如此。在我国计划经济体制下，投资管理体制曾经高度集中，公共工程全部由政府投资兴建，但随着投资体制改革实践，私人参与公共工程生产和提供的渠道逐步畅通，从投资来源看，公共工程的投资不仅来源于国民缴纳的税金，也可以来源于社会资金；从投资主体看，公共工程的生产和提供者不仅是公共部门，也可以来自私人部门，比如参与医院、学校等公共工程建设。而始终不变的是，公共工程的建设必须以公共利益为目的，符合一般公共产品或准公共产品的属性，具有不同程度的非竞争性、非排他性，并派生出不能向消费者收费或收费不能抵补运营成本的非经营性特征，这是公共工程最本质的概念属性。因此，不宜简单地将公共工程与政府投资工程等同起来。
与此同时，政府投资工程也不仅仅涵盖公共工程。根据2004年颁布实施的《国务院关于投资体制改革的决定》，政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域，包括加强公益性和公共基础设施建设，保护和改善生态环境，促进欠发达地区的经济和社会发展，推进科技进步和高新技术产业化。
各类政府投资资金，包括预算内投资、各类专项建设基金、统借国外贷款等。按照工程项目特点和对社会效益的影响不同，我国的政府投资工程一般又划分为两类，即经营性工程项目和非经营性工程项目。经营性工程主要体现在社会经济领域，包括收费公路、能源等设施建设，由于工程本身可以通过收费等产生一定的经济价值，有条件吸引政府以外的其他社会资金进行投资，但又不能完全通过市场自行有效调节，所以需要政府参与投资。非经营性政府工程，主要体现在社会公共领域，是指由政府财政投资建设（或授权建设）并向社会提供公共产品或准公共产品的非经营性公共基础设施，主要包括：（1）国家安全与政权设施项目，如国防、党政机关办公用房、公安、检察院、法院、监狱等；（2）社会公共服务项目，如城市照明、城市绿化、博物馆、公益性医院与学校、促进地区发展、扶贫工程等；（3）改善生态环境项目，如天然防护林保护工程、退耕还林还湖工程、河湖生态恢复治理、水土保持等；（4）公共基础设施项目，如水利、交通、燃气等。因此，政府投资非经营性项目基本上都属于公共工程。其遵循两个基本目标：
一是公平目标，即促进社会福利的公平分配，普遍改善人民的福利水平。二是效率目标，即促进社会资源的有效配置，促进国家或地区的经济增长。由于这类项目的投资绩效关乎社会公共利益，而且，其资金来源主要是政府的财政性资金，项目建设如不能取得预期效果，将直接损害社会公共利益，造成有限财政性资金的浪费和流失。因此，一直以来，对政府投资非经营性工程的研究是一个重点领域。
综合有关学术观点，本文倾向于将公共工程与政府投资工程明确区分，所称“公共工程”是指为了公共利益需要而建造的工程的总称，包括直接服务于行政活动的工程，比如国防、党政机关办公用房、公安、检察院、法院、监狱等国家安全与政权设施，也包括服务于公共利益供公众使用的工程，博物馆、公益性医院与学校等社会事业项目，以及水利、交通、燃气等公共基础设施项目等。
二、公共工程供给的方式
公共工程是社会公共利益的重要载体，由于其具有的非竞争性和非排他性特征，在供给方面市场机制难以有效的发挥作用，因此，自国家产生以来，公共工程作为行政的物的手段，其供给长期成为政府职责的一项重要内容。但由于公共工程的复杂性和公共工程供给中存在的“政府失灵”，人们对政府在公共工程中的职责定位也常有责难。尽管政府是公共供给的主要承担者，但不能、也不应该直接提供所有的公共工程，而且提供与生产也有着本质区别。“提供是指征税和支出的决策，决定适当类型的服务及其供给水平，并安排生产和监督生产。生产是把投入转换成产出。作为提供一项公共服务之政治单位的组织不必一定生产该服务。
一个地方性的提供单位能够组织其自己的生产单位，例如建立一个地方政府的机构，但它也能够从额外的生产者那里购买服务，或者加入其他提供单位所组织的共同服务的安排中去”。关于政府供给公共工程的范围究竟如何界定，武汉大学曾国安教授认为，政府所应供给的是符合以下条件的公共物品：“第一，公共性程度高的公共物品。第二，不宜或不应由非政府力量供应的公共物品。第三，非政府力量不愿意或无力提供且外部性大的公共物品。第四，非政府力量没有能力提供和虽有能力提供但非竞争性程度高的公共物品。”
即便如此，公共工程供给的方式也不应是唯一的。供给模式的选择应区分不同项目的性质与特点，来确定适宜的提供方式。从实践看，公共工程供给的方式经历了不断发展的过程，主要有三种方式。
（一）政府直接建设供给
政府的理性目的是追求社会福利最大化，实现公共利益。在有些公共物品只能是国家直接生产而市场无法有效供应或者市场机制调节下会造成公共物品的供给不足等情况下，政府必须履行其提供公共产品的职责，而不能推卸。在公共工程供给方面，由于所涉及项目均具有公益性和公共性，建设目的是为了满足社会公共需要。因此，政府直接供给的形式由来已久。在美国，主要有两种方式，一是政府有关部门直接承办建筑工程；二是政府就具体工程与私人部门签定合同，政府部门负责设计、监督和提供初期雇佣条件等任务，其他事项委托私人部门承担。从项目范围来讲，联邦政府投资项目涉及面广，主要包括住宅及城市规划、农业设施、水利设施、军事及国防设施、交通等方面。在这些公共工程中，美国政府作为项目业主对项目建设的全过程进行监督和管理。英国政府工程项目约占整个国家公共工程的一半，其中中央政府的工程项目分别由中央政府各部门（各专业部）自己管理，包括计划、采购、建设实施和维护，如教育就业部负责管理学校的建设，国防部负责与国防有关项目的建设。香港的公共工程主要由政府兴建，有关基本工程、铁路和隧道、公路房屯等公用事业项目分别由相应的政府部门进行建设和管理。在我国传统的计划经济体制下，政府管理各项经济活动主要依赖于高度集中的指令性计划和行政命令。在公共工程供给方面，政府是唯一的投资主体，并且以中央政府为主，中央政府不仅进行投资规模、结构、布局等战略决策，而且直接负责项目安排和管理，比如很多大型水利设施、公路等，都是政府直接组织施工建设的。可以说，国家是以公共工程“全包”的身份出现的。
（二）政府通过购买供给
政府通过购买的方式向社会提供工程产品是一种常用手段。以法国为例，公共采购在法国的经济中占有较大比例，已形成了一个巨大的市场。其中公共工程包括道路交通、公共建筑的建设、改造和维修等。法国每年用于公共采购的费用很高，公共工程部分消费的比例是45%。法国的政府采购不仅涉及政府及其部门所需的物品的采购，还包括公共工程、公共服务等，所有由公共机构签订的公共合同都列入公共采购的范围。之所以称其为公共采购，是因为纳入政府采购的部门还包括所有的公共部门，例如公共交通、公共医疗、公共教育等。法国年政府采购资金相当于年国家总预算的50％左右。向社会采购工程是政府提供公共工程的一种重要途径。我国《政府采购法》第2条规定，政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金以合同方式有偿取得货物、工程和服务的行为。其中，政府采购的工程主要属于公共工程。政府采购制度的出现，是为满足向社会提供公共工程的需要，通过向社会购买、租赁，使之成为政府实施行政管理的物的手段以及行政活动的前提条件。
（三）特许企业建设供给
绝大多数公共工程具有公共产品或准公共产品的特性，不以盈利为目的，具有非排他性和非竞争性，难以吸引企业进行投资兴建，因此，多由政府负责投资。但是，有些公共工程具有一定的经济价值，比如收费公路项目，由于本身可以通过收费产生一定的经济价值，能够吸引政府以外的其他社会资金进行投资，这时候“国家不一定要亲自完成全部与经济行政有联系的任务。公共行政的承担者除了公法法人之外，还有那些有权独立履行某些个别的国家职权的私法自然人或私法法人（受委托人）”。
对于这类事项，一方面可以引进社会资金和市场竞争，另一方面又不能完全通过市场自行有效调节，因为放开由私人提供有可能造成公共工程利用不充分，资源限制或者供给不足，满足不了社会的公共需求。在此情形下，特许企业建设提供的方式应运而生。按照国际惯例，公共工程供给领域最常见的就是BOT特许经营方式，即政府通过公开方式选择私人部门，授予其参与某些公共工程建设的特许权，待项目建成后由私人部门经营一定期限后，将整个工程无偿移交给政府。在公共工程领域,特许经营模式被世界各国普遍应用。在19世纪，法国的铁路和公用事业的发展几乎都是利用特许制度实现的。20世纪70年代以后，主要用于兴建高速公路，管理某些国有化企业，建设地下停车场等领域。
以英国为例，自1992年开始运用特许经营模式以来，截止到2009年2月，英国共有641个PFI（私人融资倡议，ThePrivateFinanceInitiative的简称，英国特许经营的称谓）项目签定合同，累计投资金额638.05亿英镑。范围包括学校、宿舍、医院、监狱、公路、隧道铁路等公共工程。2004年，我国颁布实施的《收费公路管理条例》明确规定，经营性公路通过招标的方式选择项目投资人，由项目投资人负责建设并在一定经营期限内运营，从而向社会提供该公共产品。自此，收费公路项目全部采用特许经营方式。
三、市场化与民营化：公共工程供给方式的改革趋向
在二十世纪七八十年代掀起的公共事业民营化浪潮中，公共工程的民营化占据了重要位置，而这也代表了当前和今后一个时期公共工程供给方式的改革方向。英国是民营化的发源地。从20世纪80年代末期开始，英国民营化的重心逐步转移到公共服务领域，撒切尔政府在多个城市创建“城市发展公司”（UPC），鼓励地方当局与私人投资者合作开发城市，城市发展公司有权对城市建设和环境等领域进行投资。1992年，在英国保守党提出的增加私人企业参与公共服务的一揽子政策中，提出了PFI（ThePrivateFinanceInitiative）制度，即“私人融资模式”，也就是公共工程项目由私人资金启动，投资兴建，政府授予私人委托特许经营权利，通过特许协议政府和项目的其他各参与方分担建设和运作风险。从90年代后期，PFI广泛应用于英国基础设施和公共服务领域，包括学校、医院、政府办公楼、公路、监狱等工程项目。目前，英国许多公路项目采取的都是PFI方式。近10年来，政府公共住宅项目也转由住宅协会按照私人运做的方式来实施，而地方政府还将其自有的设计和成本控制部门私有化，包括建筑师、工程师和测量师等。美国的民营化政策也主要集中在公共事务方面，手段包括特许经营、合同外包、凭单或补助等，比较典型的是政府授予特许权，由私营公司资助、建设、拥有、运营高速公路等基础设施。
综观包括公共工程在内的公共事业民营化浪潮，推动的力量主要来自于政府规制上的革新。政府为了应对行政职能扩张导致的财政危机以及行政成本过高等问题，在社会公共产品的供给方面，提倡“更多的依靠私人组织，更少的依靠政府来满足社会的需要”，打破政府在社会公共产品供给方面的垄断局面，建立公私机构之间的合作竞争关系，从而提升政府在公共产品和服务方面的输出质量和效率，实现社会公众自由选择权以及个性需求的满足。
这种革新从制度安排上来看，是通过政府放松行政规制，转变政府在公共物品供给方面的角色定位得以实现的，具体来讲，私人部门成为公共产品的生产者和提供者，政府部门更多地履行决策者、安排者的职责，但并没有完全放弃作为公共服务提供者的责任。诚如美国印第安那大学法学院院长阿尔弗雷德C阿曼所言：“放松规制，成本—效益分析，市场导向的规制方式，减少的规制预算，权力下放和将公务授权给私人部门等，只是我所说的行政法全球化时代的标志的一部分。这些规制倾向不仅限于美国，在不同程度上，它们是世界各国公法立法新趋势的典型。几乎所有这些改革都是以市场为导向的，即它们或者是以市场和私人部门取代规制机构，或者是让公共部门使用市场手段、机构和激励机制来取得他们的规制目的。”
当西方国家在新公共管理运动下，通过降低政府规制，强调公私合作，提高政府效能，从而在更宽更广的范围内推动公共行政改革的进程时，我国也在体制转轨的独特背景下积极推进公共行政改革，努力探求适应现代福利国家对政府的新期待。在西方学者眼中，中国的民营化始于1978年的农业部门改革。但实际情况是，中国选择的是一条与西方国家大刀阔斧、轰轰烈烈改革所不同的路径，这条路径的独特之处在于民营化的改革是在中国体制转轨的道路上以渐进的方式进行。
就民营化改革中的公共工程供给方式的改革而言，则是伴随着投资体制改革同步向前迈进的。改革开放以来，我国公共工程投资改革逐步向投资主体多元化、投资方式多样化、资金来源多渠道、项目建设市场化推进。特别是在投资运作方式上，打破了政府一家垄断的格局，改变了长期计划体制下封闭运行机制，引入了竞争和市场的力量，让更多的私人部门包括营利性组织甚至个人参与公共管理职能的履行，使得“国家任务的社会化导致社会行政的萌生，行政主体的社会化导致国家行政的拓展，行为方式的社会化导致合作行政的兴起”。应该讲，以公用事业项目为主的公共工程的民营化是我国公共行政的民营化的发端。1995年，原对外经济贸易部发布了《关于以BOT方式吸收外商投资有关问题的通知》，同年，原国家计委、电力部、交通部颁布《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》，这两个《通知》开启了我国在利用外资领域运行BOT项目的先河。2001年，国家计委颁布《关于促进和引导民间投资的若干意见》，提出要逐步放宽投资领域，鼓励和引导民间投资以独资、合作、联营、参股、特许经营等方式，参与经营性的基础设施和公益事业项目建设，并进一步明确，近期要积极创造条件，鼓励和引导民间投资参与供水、污水和垃圾处理、道路、桥梁等城市基础设施建设。2002年，建设部发布《关于加快市政公用行业市场化进程的意见通知》，不仅提出“鼓励社会资金、外国资本采取独资、合资、合作等多种形式，参与市政公用设施的建设，形成多元化的投资结构”，而且就建立市政公用行业特许经营制度提出了明确规范。2004年《公路法》明确规定，国家鼓励国内外经济组织对公路建设进行投资。同时，按照该法规定，国内外经济组织投资的公路建成后，由投资者收费经营，收费经营期限按照收回投资并有合理回报的原则由有关交通管理部门与投资者约定并按照国家有关规定办理审批手续。2004年，国务院发布《关于投资体制改革决定》，明确提出，各级政府要创造条件，利用特许经营、投资补助等多种方式，吸引社会资本参与有合理回报和一定投资回收能力的公益事业和公共基础设施项目建设。对于具有垄断性的项目，试行特许经营，通过业主招标制度，开展公平竞争，保护公众利益。对非经营性政府投资项目，加快推行“代建制”，即通过招标等方式选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期。2005年国务院下发《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》指出，允许非公有资本进入公用事业和基础设施领域。2010年，国务院发布《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，再次强调要鼓励和引导民间资本进入交通运输、水利工程、电力建设等基础设施和基础建设领域，以及市政公用事业建设领域。截止目前，我国公共工程市场化和民营化已涉及多个领域，在公共工程供给方面，不仅表现在经营性公共工程领域普遍采取了市场化的运行机制，而且在长期由政府垄断的非经营性公共工程领域，也引入了市场机制，出现了以政府为中心的治理模式向政府、市场和社会相结合的多中心治理模式的嬗变。
总结我国公共工程民营化实践，一个突出的特点，就是将公共工程区分为非经营性公共工程和经营性公共工程，并分别选择了不同的民营化实现模式。由于公共工程的性质不同，使得只有投入没有回收的非经营性领域的建设项目与具有一定经济收益的经营性投资项目，在公私合作模式的选取上具备不同的合作基础和条件，也因此，要分别寻求各自适合的方式和路径。2004年，国务院发布的《关于投资体制改革决定》对这两类公共工程，提出了不同的公私合作方式。对于收费公路等有合理回报和一定投资回收能力的公益事业和公共基础设施项目建设，明确了社会资本可以通过特许经营的方式参与。同时，对于学校、公立医院、博物馆等非经营性政府投资项目，可以通过代建制的方式通过招标等方式选取专业化的项目管理单位进行公私合作。因此，在经营性项目中引入特许经营公私合作模式，在非经营公共工程建设中采取代建制的公私合作方式，是我国公共工程民营化的一个显着特点。无论是采取哪种模式，其本质都是政府将竞争机制和市场力量引入到公共工程的供给之中，使公共部门与私人部门形成公私伙伴关系，共同为社会提供更好的公共产品。具体来讲，对于公共工程的行政管理部门，由于行政机关中直接管理建设资金的人员有限，专业和能力也有局限，许多情况下行政机关难以对大量的公共工程项目进行具体的管理，尤其是在国家经济建设发展迅猛，公共工程投资量巨大的形势下，迫切需要政府职能由微观管理到宏观调控的转变，进一步打破公共部门垄断公共工程投资、建设和项目管理的局面，将投资管理职能与项目管理职能相分离，使政府摆脱具体烦琐的项目管理职能，让更具有专业优势的私营部门参与公共工程管理，这是提高政府工作效率的有效途径，也是提高公共产品供给质量和效率的重要途径。另一方面，对于具有专业力量的私人机构，可以更好地发挥专业优势，通过专业化的项目管理服务提高公共工程供给的质量和效益，降低管理风险。
从未来发展趋势上看，福利国家的建设将使得“行政之领域愈大，尤其给付行政之提供愈多，人民对行政给付之依存性愈强，行政机关利用独占强制之形式或优势决定之程度愈高，则相当性之要求愈严格——即为提升国民之协商能力，要求行政机关合义务之裁量，而受禁止裁量滥用原则之限制——平等与过度禁止原则皆其衡量标准。”
当社会对于公用事业产品和服务的依赖达到新的高度，必然成为推动公共产品供给方式市场化与民营化进一步深化的重要外在动力。因此，坚持公共工程供给市场化与民营化的方向不能动摇，改革的脚步也不能停歇，更重要的是，从全球民营化制度实施的成功经验我们可以总结出，市场化与民营化改革的深入离不开一个国家规范有序的市场体系、完善的法律体系以及国家与社会、民众合作参与的行政模式。目前，在这些方面，我国仍然还有很大差距，市民的社会基础仍然较为薄弱，公民意识亟待加强，规范政府规制与市场运行的公、私法律体系尚需进一步完善，市场体制仍待进一步规范。为此，要针对这些问题，把握好社会利益结构变迁与政府政策变化的动态关系，有意识地将公共工程改革纳入到宪法和法律的理性世界中，减少改革的盲目性，通过构建市场化、民营化背景下的公用工程规制机制，实现公共行政管理改革与相关行政法律制度构建的同步进行和相互促进。同时，通过政治制度、法律制度和文化制度的合理搭建，完善有序运行的市场体制，为推动市场化和民营化进程提供良好的体制机制和制度保障。
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