规范使用海岛概念有利于保护我国海洋权益

　　我国在外延涉及领海、领土、法律、外交、政治等领域上使用海岛概念应当而且必须使用《中华人民共和国海岛保护法》中所称的海岛（即法定概念），在其他领域中使用海岛概念也提倡使用法定概念。

　　一、我国使用海岛概念的现状及其原因

　　海岛，英文是 island（in the sea），在现代汉语中的意思是指海洋里被水环绕、面积比大陆小的陆地。在地质学上的定义，根据我国的国家标准《海洋学术语 海洋地质学 GB/T18190-2000》（国家技术监督局 2000-10-12）记载，海岛是散布于海洋中面积不小于 500 平方米的小块陆地。《中华人民共和国海岛保护法》所称“海岛，是指四面环海水并在高潮时高于水面的自然形成的陆地区域”。

　　海岛的政治学定义一直以来在国际上存在争议，现在通常引用的是《联合国海洋法公约》第 121 条的规定：“岛屿是四面环水并在高潮时高于水面的自然形成的陆地区域。”

　　目前，我国使用海岛概念还很不规范，存在着各表一是的现象，采用地质学上的概念还很多，不少统计数据的海岛仍然以是否大于 500平方米为标准，散见于部分文件、领导讲话、报刊文章、学术论文等。究其原因，《中华人民共和国海岛保护法》颁布于 2009 年，实施于 2010年，使用法定海岛概念的时间较短；此前地质学上的海岛概念《海洋学术语 海洋地质学GB/T18190-2000》2000 年公布使用，因此一般词语意义上的海岛概念的使用更是源远流长。

　　二、海岛及其概念的重要性

　　海岛是海陆兼备的重要海上疆土，与其周围的海域组成海岛生态系统，蕴藏着丰富的水资源、生物资源、矿物资源、港口资源、旅游资源等，又是划分大陆架及其经济专属区的标志。目前的主要优势在于开发渔业、旅游业、大宗商品的物流业和海上交通业，对一个国家的政治、经济、生态环境和国防安全具有极为重要的意义。

　　然而，人们对海岛重要性的认识有一个漫长的过程。一般而言，在一个国家或地区人均 GDP3000美元以下的时候，由于交通不便、淡水短缺、基础设施相对落后，建设成本及其维护费用较高，人们一提到海岛，往往与贫困联想在一起，海岛的重要价值尤其是经济价值不被看重甚至被忽视。在古代，岛屿人口稀少，交通不便，往往成为流放、囚禁、屠杀犯人的天然场所，如法国圣赫勒拿岛曾是囚禁拿破仑的眠床，俄罗斯第一流放地萨哈林岛则曾记录下作家契诃夫的足迹，海南岛是我国一代名士苏轼谪居三年之地，崇明岛则是北宋时期著名的盐场，无数晒盐工人均为朝廷重刑犯。

　　在人均 GDP 超过 3000 美元以后，人们才把海岛看作财富。而 21 世纪是海洋世纪，在现代商品经济冲击之下，过去人类发泄暴力、遮蔽阴暗面的岛屿，则转变为被人类过剩欲望追逐的宝地了。岛上一草一木，一沙一鸟都成为可利用资源。

　　简言之，随着时间的推移，人们对海岛重要性的认识越来越深刻。根据《联合国海洋法公约》规定，从领海基线算起沿海国有权宣布 12 海里领海、24 海里毗连区、200 海里专属经济区以及最多可以延伸至 350 海里的大陆架，并且岛屿拥有与大陆一样的权利。根据一些国外学者的统计，一个直径仅为 1 英里，面积约 0.8 平方英里的小岛，从围绕该小岛的领海基线算起划定宽度为 12 海里的领海，则该小岛可以拥有面积 190倍于其陆地的面积，多达 155 平方英里的领海海域。若再考虑到还可以围绕该小岛划定宽度为24 海里的毗连区和 200 海里的领海以及可多至350 海里的大陆架，同时考虑到这样大的海域附带的海洋资源，其利益更是惊人。

　　由此可见，海岛具有不可或缺的领土、政治、法律、经济、生态意义，其重要性不言自明。

　　海岛在国家经济建设中的作用举足轻重，《国家海洋事业发展“十二五”规划》明确指出，着力提升海岛保护与开发、统筹海洋事业全面发展，对于促进沿海地区经济社会发展、国民经济发展方式转变、实现全面建设小康社会目标，具有重大的战略意义。法定海岛概念的规范使用体现在海岛作用发挥的多个方面：其一，资源方面。

　　海岛是海洋国土的组成部分。根据《国家海洋事业发展“十二五”规划》公布的数据，按照地质学上概念统计我国面积 500 平方米以上的海岛达 6900 多个，如果依据法定海岛概念开展统计应该远远大于这个数目。海岛及其周围丰富的海域资源是发展海岛经济的前提条件。其二，国防方面。海岛的军事价值缘于其控制海上交通线及其附近海域，在军事上是大陆的屏障。其三，政治方面。海域划界的分歧常常与岛屿的归属争议相关，海岛已然成为海域划界维护国家海洋权益的标志。从已经公布的我国领海基点，绝大多数的领海基点位于海岛之上。在东海钓鱼岛和南海诸岛有关岛礁与周边领国权益之争的问题上，法定岛屿概念的使用将有助于维护我国的国家利益。

　　三、法定海岛概念的优越性

　　《中华人民共和国海岛保护法》所称海岛概念具有权威性。《中华人民共和国海岛保护法》于 2009 年 12 月 26 日由全国人大常委会审议通过，2010 年 3 月 1 日开始实施，是国家的法律。

　　该法所称的海岛概念是我国国家意志的体现，是国家法律的规定，任何国家机关、企事业单位、法人和非法人组织以及全体公民应当自觉遵守，在外延涉及领海、领土、法律、外交、政治等领域上应当而且必须使用这一海岛概念，否则就是违法使用概念。虽然，《中华人民共和国海岛保护法》所称海岛并没有排除其他领域特别是地质学等学术领域中使用约定俗成的海岛概念，但是这些领域如果使用法定概念没有与学术上的概念发生冲突的情况下，应提倡使用法定海岛概念，逐步达到学术上的海岛概念与法定概念相一致，避免不必要的词语冲突。

　　法定海岛概念与国际接轨。2009 年制定的《中华人民共和国海岛保护法》所称“海岛，是指四面环海水并在高潮时高于水面的自然形成的陆地区域”。1982 年 12 月 10 日在牙买加的蒙特哥湾召开的第三次联合国海洋会议通过的《联合国海洋法公约》，于 1994 年生效，已获得 150多个国家批准，另有 26 个国家虽未批准但也已签署了该公约。我国是第一批签署并于 1996 年5 月批准该公约的国家。该公约第 121 条规定：“岛屿是四面环水并在高潮时高于水面的自然形成的陆地区域。”这是国际法上关于岛屿的定义，其主要意义在于特定国家海域的确定和国家间海洋界线的划分。从表述上而言，两相比较：前者制定在后，后者制定在前；前者称海岛，后者指岛屿；前者有四面环海水，后者包含四面环水，其余的内涵完全一致。毫无疑问，地理学上的岛屿包括海岛、湖岛、河岛、江岛等，海岛是岛屿中的一个种类。相较于地理学上的岛屿，国际法上的岛屿最突出的特点是其属权国可在岛屿上享有领海和毗连区、专属经济区、大陆架等海域管辖权，湖岛、河岛、江岛属于国家领土的内水部分，不在《联合国海洋法公约》确定的岛屿范围之内。从这个意义上而言，《公约》中的岛屿概念与我国《海岛保护法》中的海岛概念实则内涵相同。所以说，我国法定的海岛概念与《联合国海洋法公约》界定的岛屿概念内涵基本一致，与国际法有着渊源关系，也就是与世界上绝大多数国家公认的概念接轨。

　　法定海岛概念内涵清晰、严谨、规范。法定概念所称“海岛，是指四面环海水并在高潮时高于水面的自然形成的陆地区域”。其内涵有四个特征：一是“四面环海水”，这是海岛的最基本、最本质的特征，与其他地理地质上的地貌相区别，不是四面环海水的就不是海岛。“环海水”使海岛又与其他岛屿如湖岛、河岛、江岛等区别开来。二是“高潮时高于水面”，这是借鉴大陆中一般陆地区域边界确定的方法认定海岛及其测定面积标准的特征，因海岛四周的海水有潮起潮落的自然规律，同一个海岛的面积随之有大有小，具有不确定性。“高潮时高于水面”的特征使海岛的认定及其面积的测定有了统一、科学、规范的标准，操作性强，没有歧义，特别有利于解决领土、领海的权属之争，也使海岛的概念区别于“低潮高地”“高潮洼地”“暗礁”“明礁”“屿”之类地质学上的概念。三是“自然形成”，这是海岛的天然属性，相对于“人工建造”而言。

　　由于旅游、海上船舶停靠、货物存放等原因人工建造“海岛”无可厚非，人们也司空见惯，但是由于海岛在领土、领海上存在着众所周知的巨大权益，别有用心的个别国家故意人工建造“海岛”，试图扩张领海、领土，制造国际争端，这是国际法不允许、不承认的，因此“自然形成”的特征显得十分重要而有意义。四是“陆地区域”，这是海岛的地貌特征，当然包括陆地中的河流、湖泊、山川、高原、平地等地理地貌，但海岛不涵盖与之紧密相连的海水海域，使之明确了范围及其面积。“陆地区域”究竟可以有多大?

　　这是个未知数，小可以是几个平方米、几十个平方米，我国成千上万的无居民海岛绝大多数在 1平方公里以下。陆地区域大可以到几万平方公里、几十万平方公里，甚至更大，我国的海南岛有 3.5 万平方公里，格陵兰岛面积约为 200 万平方公里。从海岛的定义上理解，澳大利亚大陆、非洲大陆、美洲大陆甚至欧亚大陆都可以称为海岛，但这与传统的理解相悖，国际地理上通常把大于格陵兰岛面积的陆地区域定义为大陆，不再称为岛屿。因此说海岛的法定概念是当今人们普遍接受的法学理论界认识水平的反映和结果，它必将随着社会文明的进步而得到不断的完善。

　　相比之下，《现代汉语词典》对海岛的定义虽然明确了基本性质，但过于笼统，词义不够清晰。而地质学上的海岛概念较《现代汉语词典》丰富了内涵，且仍然模糊其词，不够精准，特别是“面积不小于 500 平方米的小块陆地”的界定，一方面会因为随着海洋潮汐高低的影响而存在不确定性，另一方面更为严重的后果在于将自己画地为牢，把世界上普遍认定的面积较小的海岛不认为岛屿，在国际海洋权益争端的环境中带来不利影响。为此建议尽早修订我国的国家标准《海洋学术语 海洋地质学 GB/T18190-2000》关于海岛的定义，使之与法定海岛概念相一致，并据此开展海岛资源普查，摸清家底。

　　四、规范使用海岛概念有利于保护我国海洋权益

　　《中华人民共和国领海及毗连区法》规定：“中国大陆及其沿海岛屿的领海以连接大陆岸上和沿海岸外缘岛屿上各基点之间的各直线为基线。”从这条基线垂直向海外延伸 12 海里的海域就是我国的领海。岛屿的存在是确定基线的前提，而根据地质学上的概念，若只有不小于 500平方米的小块陆地才能被称之为岛屿，那么包括黄岩岛在内的海岛都将被排除在外，直接导致的影响就是领海基线向内移动，进一步使得毗连区、专属经济区等海域位置都相应往大陆内缩，势必授人以柄，引起不必要的海权之争。

　　纵观当下国际形势，我国几乎与所有的海上邻国都存在海洋权益之争，这些国家之间尽管相互存有矛盾和戒心，但在海洋权益的争夺上则是联合起来“一致对华”。在东海大陆架划界问题上，我国主张自然延伸原则，东海大陆架是中国大陆的自然延伸，钓鱼岛等岛屿是中国大陆架上的岛屿，而日方则主张“中间线”，连同美国一起，致使中日尚未划界的东海问题不断升温。大陆架是围绕大陆和岛屿的浅海区，海岛的准确概念也有助于确定我国大陆架的总体面积。南海诸岛的争议则更为久远，且随着东盟国家重新构建与美国的军事合作关系，使南海问题国际化趋势日益明显。从历史上看，南海断续线是我国在南海的传统疆界线，海上断续疆界线将南海诸岛圈围在我国海域之内，作为国际认可的具有法律效力的历史性界限沿用至今。新中国成立以后，断续线也有了明确的法律依据。早在 1958 年，我国政府宣布的领海声明就强调指出，12 海里领海宽度适用于我国的一切领土，其中包括东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛以及其他属于中国的岛屿。领海是沿岸国领土的组成部分，法定海岛概念的应用直接关系我国领海的范围。

　　东海、南海之争关乎国家的经济利益和地缘战略利益，在东海中日大陆架和钓鱼岛、南海岛礁侵占等问题上，必须寸土必争，保护我国海洋国土、资源安全。可以说，我国所面临的海洋权益保护的局面十分严峻。众所周知，海中无弹丸之地，一个海岛按邻海范围 12 海里计算，其海域面积有 1550平方千米，按 200 海里专属经济区计算，则有43 万平方千米海域。因此，我国依据法定海岛概念确定的海岸线及其所划定的领海及毗连区的范围，更能获得较大的海上利益，其海洋权益的价值极高。规范使用法定海岛概念有利于厘清海洋权属争端，有利于维护国家领海、领土安全。

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