多使用方建筑消防法律责任的认定

　　第 4 章 多使用方建筑消防法律责任的认定

　　针对消防工作实务中常见的几类问题，运用本文所分析的法律责任规则方法，进行研讨，希望对实际操作有所裨益。

　　4.1 公共消防设施整改责任分担问题。

　　多使用方建筑往往是所有场所共用一套消防设施，该类设施一般遍布整个建筑，不限于共有的公共区域，任何一个部分均不能独立运行，其公共部分一般都是设施的核心部件，一旦损坏，维修整改往往要投入大额资金。公共消防设施的整改责任分担，一直是该类建筑消防隐患整改的难题。根据前文对建筑消防设施的权属分析，各产权方对共用部分共同享有权利承担义务，理论上也应共同承担整改责任。公用消防设施的损坏，有设备自身老化的因素，有操作维护不当的因素，有使用方操作不当的因素，所以在整改资金的筹集方面，本着公平公正的原则，在业主按公平责任分担义务的基础上，还应引入过错责任原则，从物业维修基金、物业管理单位自身资金、过错方赔偿金等方面综合考虑，但由此产生的是复杂的民事关系，最终导致的是资金筹集不足，整改拖延。消防设施整改具有紧迫性，依照现有的经费筹集模式很难达到目的。笔者认为，国家应当在现有物业管理经费管理办法中，明确规定合理比例的安全应急整改经费，用于事关生命财产安全的公共设施包括消防设施的维护整改，并且增设安全设施整改经费强制征收的有关规定，本着谁使用税缴纳的原则，向业主或使用方征收。整改完毕后，再按各方的过错责任大小分别承担。

　　4.2 消防行政处罚的归责问题。

　　消防监管部门发现火灾隐患和消防违法行为，应当责令改正，并依法实施处罚，若隐患较大，可能严重危害公共安全的，还应依法采取关停措施。如一处多使用方建筑主要消防设施损坏，消防监管部门应责令改正并处罚款，还要视情将该建筑内生产经营部门关停。作为公共消防设施的管理单位来讲，因为具有保证消防设施正常运行的义务，因其未尽到管理责任，是当然的归责对象和处罚对象。现行消防法规定，单位消防设施未保持完好有效的，要依法实施处罚，但是，多使用方建筑消防设施损坏，其未保持完好有效的结果及于建筑内所有场所，则所有场所该消防设施均未保持完好有效，此情形符合消防法应予处罚的规定，那么，是否应对该建筑内的所有生产经营单位分别实施处罚呢？目前消防法和行政处罚法尚无明确规定。

　　笔者认为，在此问题上，应采取主观过错归责原则，即被处罚单位主观上必须存在过错。主观过错是法律责任的一般构成要件，我国刑事责任领域，以故意或过失作为刑罚的要件，民事责任领域，以过错责任为归责原则，无过错责任仅为个例。行政法律责任的归责，同样也应使用主观归责原则，实行过错责任。所以，对多使用方建筑内公共消防安全存在隐患的行为，只应处罚有过错的单位，如造成该隐患的单位、发现隐患之后不及时整改的管理单位。

　　4.3 消防行政强制措施的决定问题。

　　消防行政强制措施，是指消防监管行政机关在消防执法过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。

　　各类消防行政强制措施中使用最多的是临时查封，临时查封是指消防监管行政机关在消防监督检查中发现火灾隐患，不及时消除隐患可能严重威胁公共安全的，应当依照规定对危险部位或者场所采取临时查封措施。临时查封必须具备两个条件：一是火灾隐患不能及时消除，需要一段整改时间，而该火灾危险性是急迫的；二是该隐患严重威胁公共安全，即一旦发生火灾，可能造成重大人员伤亡和财产损失，该危险的后果是严重的。从前面所述，多使用方建筑在消防管理不善的情况下，极易达到临时查封的条件，现实中也是普遍现象。以人员密集的多使用方建筑为例，该建筑自动消防设施不能运行，即符合临时查封条件，但如何做出临时查封的决定？1.要考虑"封哪里"的问题。涉及整个建筑的公共消防设施不能运行，其带来的后果是建筑内所有场所不再具备相应的消防安全条件，处于现实的危险状态。临时查封不是行政处罚，是一种预防性措施，不以行为人主观过错为要件，只以场所的危险状态为标准。由此可见，因公共消防问题造成整个多使用方建筑达到临时查封条件的，建筑内每个场所都可能是临时查封的对象。当然，实施过程中不能绝对化，因为临时查封是以"危险"为标准，无危险或危险小，则不符合这一强制措施的设置目的，对于多使用方建筑中不会"严重危害公共安全"的场所，不应查封。2.要考虑"能不能封"的问题。一处多使用方建筑即便符合临时查封条件，在做出查封决定之前，还应当结合实际，结合相关安全、消防法规综合考量。安全工作和经济发展、社会稳定虽然终极目标一致，但冲突将会长期存在，多使用方建筑一旦查封，可能对社会经济生活造成较大的影响，其实施面临着巨大的阻力。现实中可采取以下方式解决：一是与当事人达成执行协议，约定分阶段履行。这是行政强制法的明文规定，既能给当事人采取补救措施的机会，又能化解执行阻力，规避执法风险；二是报请当地政府解决。安全生产法规定：县以上人民政府要及时协调、解决安全生产监督管理中存在的重大问题，消防法规定：发现本地区存在影响公共安全的重大火灾隐患的，应当由公安机关书面报告本级人民政府，接到报告的人民政府应当及时核实情况，组织或者责成有关部门、单位采取措施，予以整改。多使用方建筑的临时查封、重大行政处罚都可采取以上方式处理以化解执法压力。

　　4.4 消防损害赔偿问题。

　　由于多使用方建筑各使用方之间存在相邻关系，一旦发生消防问题，往往造成多方受损，涉及到损害赔偿。如前述的临时查封问题，无过错方被查封，生产经营受到损失，按照民法的规定，过错方理应承担相应的赔偿责任，一旦发生火灾事故，造成多方损失的，也应由过错方承担赔偿责任。但多使用方建筑消防损失往往都是巨额，现实中基本无法落实这一民事赔偿责任，都是业主自行承担或政府从维稳经费中解决，赔偿无法落实，往往造成群体性事件。要解决这一问题，笔者认为要从两处着手：1、加大预防性工作经费保障力度。要根据多使用方建筑的体量和消防设施配置情况，各方按相应比例筹集足量的消防工作专项经费，只有这样，消防管理才能正常开展，消防设施才能正常维修保养，消防宣传教育和灭火疏散演练才能经常开展，这样发生火灾和受到监管方处罚的可能性就降低了。2、实行人员密集场所强制投保火灾公众责任险。多使用方建筑内的人员密集场所一般规模大，发生群死群伤火灾事故概率大，经营方不可能承担得起赔偿责任，政府承担则损害社会公平。

　　消防法规定：国家鼓励、引导公众聚集场所和生产、储存、运输、销售易燃易爆危险品的企业投保火灾公众责任保险；鼓励保险公司承保火灾公众责任保险，笔者认为，对公众聚集场所和设在多使用方建筑中的人员密集场所，应立法强制投保火灾公众责任险，才能使赔偿责任真正落实。

　　4.5 火灾事故责任认定问题。

　　发生火灾后，公安消防机构应根据火灾现场勘验、调查情况和有关的检验、鉴定意见，及时制作火灾事故认定书，作为处理火灾事故的证据。公安消防机构的火灾事故认定书是火灾事故追责和民事赔偿的关键证据资料。一般单使用方场所的火灾事故认定，当事人异议较少，多使用方建筑发生的火灾事故，由于各方利益的交集，一般都会有较大的质疑，作为公安消防机构来说，此类火灾事故调查必须高度严谨。1、程序要合法。必须严格按照火灾事故调查规定和刑事诉讼法的相关规定，合法全面收集证据，程序不合法，可能导致证据丧失法律效力。2、认定要严谨。要充分分析各项证据，科学、全面认定起火原因和灾害成因，做到各方责任明晰。目前火灾事故调查主要的依据是公安部行政规章《火灾事故调查规定》，从该规章看，对火灾事故认定的有关规定过于粗略：认定起火时间、起火部位、起火点和起火原因.多使用方建筑的火灾原因和灾害成因具有其复杂性，虽然某一方经营场所是起火点，但建筑共用的自动消防设施失效未能及时灭火，又因为其他某一方采用易燃材料装修导致火灾蔓延扩大，多方的过错导致了火灾损失扩大的结果，应该在作为处理火灾事故的证据的认定书上体现，才能公平公正的为事故后续处理打好基础。

　　如湖南常德桥南市场火灾，直接责任人只是在自己的门店内引起火灾，在承担刑事责任的同时，被判赔偿 2787 万元，显然是对多方介入因素导致的损失扩大考虑不足。

　　4.6 政府代管消防法律责任问题。

　　前文关于消防管理模式中，提及的政府或行业主管部门代管消防安全问题，现在已频繁出现，其原因是历史遗留问题导致的多使用方建筑无人管理的情况广泛存在，加之各级对安全生产事故的严厉追责，迫使政府或有关部门必须承担起原来无人管理场所的管理职能。《消防法》取消了原有关违反建设工程消防设计审核、消防验收等行为的行政处罚前限期改正的前置条件，有利于从源头上消除火灾隐患，改善城乡消防安全条件，有利于依法严肃查处危害公共消防安全的行为，更好地保护人身、财产安全，维护公共安全。

　　政府代管消防一般是由基层政府或具有监管职责的政府部门或监管机构在多使用方建筑因自身或客观原因，无法自我管理的情况下，为预防可能发生的火灾事故，保障公共消防安全而采取的临时性管理行为，其法律依据、权利义务、法律责任目前尚无明确的法律规定。笔者认为，政府代管一般应具备以下情形：一、因权责纠纷导致业主无法确定消防管理单位；二、无法通过行政执法手段实施关停；三、有发生重特大火灾事故的现实危险性。具备以上情形的，大部分是多使用单位建筑。关于政府代管的定位问题，从法律的角度看，政府或部门不是多使用方建筑民事关系的参与者，只应是监管方和服务方，政府代管只是履行业主本应承担的消防管理责任，是一种公共服务行为，不具备行政行为的性质。

　　关于政府代管的权责问题，基本与多使用方建筑的公共消防管理单位一致，但由于执行代管的往往是具有监管职能的部门，所以可以随时转换身份，用监管部门的名义开展消防执法。被代管的场所，业主和经营方往往很少承担物业管理经费、维修基金等方面的缴纳义务，所以代管方需要消防经费投入上承担更多的义务。关于政府代管的期限问题，应该是临时性的，政府不应长期代替市场主体履行职责，代管期间，应组织各业主方、使用方成立消防管理部门，理顺消防责任，消除火灾隐患，待该被代管的多使用方建筑具备自我管理能力，就要及时退出。