我国西部农业生态环境修复行政管理机制的不足与对策

　　一、我国西部农业生态环境修复行政管理机制的相关概述

　　( 一) 我国西部农业生态环境修复行政管理机制的概念

　　关于西部农业生态环境修复行政管理机制，目前学界研究甚少，至今也没有产生统一和公认的定义，结合我国西部农业生态环境修复的概念与特点以及我国环境行政管理的相关论述，笔者对我国西部农业生态环境修复行政管理机制作出如下定义: 是指为了恢复我国西部农业生态环境，促进我国西部农业的可持续发展，从中央国务院、环保部到西部所有行政区划内行政管理体制中关于环境保护与修复的行政组织结构体系、权力配置结构与职权运行机制等一系列规则与制度的总称。对这一概念进行分解，可以看出其目的是为了对我国西部农业生态环境进行修复，地域范围是在我国的西部地区，而主体在中央主要就是指国务院和环保部，在地方是西部地区所有环境保护与修复的行政管理与执法部门，其主要内涵是关于行政组织结构体系、权力配置结构与职权运行机制等三方面。

　　( 二) 我国西部农业生态环境修复行政管理机制的内容

　　从法律规定上看，我国《环境保护法》与相关环境与资源保护单项法律对我国环保行政管理体制进行了规定，比如于2014 年4 月24 日最新修订的《环境保护法》第十条就明文规定: “国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理; 县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。县级以上人民政府有关部门和军队环境保护部门，依照有关法律的规定对资源保护和污染防治等环境保护工作实施监督管理。”可见，环保部门对环保工作实施统一监督管理，其他有关部门和军队等环境保护部门依照有关法律规定对环保工作实施监督管理。由此，我国环境保护形成了“统一监督管理”与“部门分工负责”相结合的行政管理体制。

　　而从体制内容上看，我国西部农业生态环境修复行政管理机制的主要是包括行政组织结构体系、权力配置结构与职权运行机制的相关内容。

　　二、我国西部农业生态环境修复行政管理机制存在的问题

　　总体来看，在我国西部农业生态环境修复中，目前的这种统一监督管理与分级、分部门监督管理相结合的环境管理体制，在我国社会主义生态文明建设过程中，对于保障西部生态环境，促进西部经济与社会的协调发展曾经起到一定的积极作用。但是我国西部农业生态环境修复行政管理机制也存在如下问题:

　　( 一) 环保行政管理机构设置和权力配置方面的问题

　　首先，环保行政部门存在重叠、交叉设置的问题。这主要是由于我国机构改革不彻底而遗留的负面效应。由于我国的环境管理体制是从各部门分工管理逐步变为统一监督管理和分工负责相结合的管理体制的，而在这种改革过程中一般只注意对新机构的授权，而没有顾及或没来得及对原有机构及其相关职能的撤销或合并，于是就发生了某些管理机构相重叠的现象。另外，在权力配置方面出现了权限设置混乱的现象。我国目前环境立法中关于部门之间职责范围的规定是很不清晰的，尤其是关于部门之间如何开展协作的规定更是语焉不详，使得行政自由裁量空间过大。而行政主体出于本部门利益的不正当考虑，对于法律规定不是很明确的地方，不同部门对有利可图的事务竞相主张管辖权，而对于不利的事物则主张没有管辖权，当缺乏上级权威部门进行协调的时候，执法部门之间往往出现相互扯皮、互相推诿的现象，严重影响法律的执行。

　　( 二) 环保执法员数量不足、素质不高

　　我国西部地区幅员辽阔，在进行环保执法时肯定需要大量的环保执法人员，然而在我国西部某些省份的环保执法人员是严重缺少的。

　　根据调查研究，四川省环境监察总队有 30 多个人，而实际却需要 120到 150 人，缺口很大，更令人不可思议的是四川省竟然还有 16 个县仍没有环保局。在我国西部不仅面临着执法人员的严重不够，而且环保执法人员的整体素质也是不容乐观的。例如，据调查了解到，在陕西省环保局法规处的 5 个工作人员中没有一个是法律专业毕业的或者是曾经进修学习过法律知识。

　　( 三) 环保部门在财政上对政府的严重依赖

　　根据我国现有的财政体制，我国基层环保部门的工资和福利都是由各地政府提供的，总体看来，基层环保部门的经费长期以来一直呈现出一种较为紧张的状态。在西部大开发的过程中，一批批高污染企业纷纷被默许诞生，因为这些企业一般都是本地的纳税大户，在一定程度上得到了当地政府部门的保护，虽然这些污染企业是环保执法部门的执法对象，但是因为基层环保部门在财政上严重依赖当地政府，其自身地位不独立，所以环保部门在执法时也不得不看本地政府的脸色行事了。由于政府依赖企业，环保部门依赖政府，所以试想一下，在西部经济整体水平发展不足的情况下，要以减少政府财政收入、对自身投入的经费为代价，要求环保部门去严格执法消除一切污染现象，着实是有些难度。

　　( 四) 环保行政管理机构职权运行方面的问题

　　我国的环境管理体制是一种横向的各部门并立的所谓“统一管理与分部门相结合”的管理体制。但由于诸多原因，我国环保行政管理体制没有实现统一监督管理的局面，分部门管理职权重叠交叉，管理部门错位等多种弊端而严重影响环境法律的有效实施的情况，但另一方面，我国又缺乏积极有效的应对措施———即没有设置对这些部门冲突与矛盾进行有效协调的权威性部门或机构。虽然有些地方已经出现了一些协调的经验，但是却也不够成熟更没有得到推广。

　　( 五) 政府政绩评价体系不合理

　　目前我国西部很多地方政府的财政并不富裕，很多地方政府还在苦苦为走出“吃饭财政”、“工资财政”而努力奋斗。在这种大的环境与背景之下，GDP 的增长遂成为了地方政府官员政绩考核的主要依据。

　　在面对高污染、高耗能企业时，如果严格贯彻执行环保计划的各项指标，必然会关停大量企业，这显然会影响到 GDP 的增长。理性的人会选择使自己利益最大化的决策，官员也当然不会例外。地方官员一般在地方任职也就是几年，为了使自己的利益最大化，尽一切可能推进GDP 的增长在短期内效果显着，而环保计划的实施见效时间较长、需要大量的资金投入且又在短时间内难以形成经济效益。所以，地方官员使尽浑身解数发展 GDP 成为了必然，环保计划的诸多指标未能如期完成也成为了意料之中的事情。

　　三、完善我国西部农业生态环境修复行政管理机制的建议

　　解决上文指出的我国西部农业生态环境修复行政管理机制中存在的问题，我们可以从以下几方面着手:

　　( 一) 科学设置环保行政管理机构，合理划分行政机构管理权限

　　由于我国目前的环境管理体制是从各部门分工管理逐步变为统一监督管理和分工负责相结合的管理体制，在这种转化过程中由于不合理的因素导致了环保行政部门的重叠、交叉设置的问题。这就需要我们在设置环保行政管理机构时，能够进行科学合理的规划与布局，在设立新机构时能及时对原机构撤销或者合并。另外，由于我国西部地区地广人稀，环保任务严重而环保执法人员却严重不足，在这种背景下，可以考虑充分发挥基层自治组织的力量，加强村委会与居委会的建设，壮大我国西部地区环保执法力量。“九龙”治水最后却也没有把水的问题解决就是对行政管理机构之间职责不清、权限不明后果的生动体现，所以对环保行政管理机构的职能要进行科学的分工，并清晰其权限范围就显得特别的重要，在具体做法上，我们可以根据部门的性质来进行抉择，因为不同性质的部门主要只能从事与其性质相适应的工作。另外也要讲究效率以及考虑到公平、公正的原则。

　　( 二) 加强西部环保执法的队伍建设，保障环保事业的执法力量

　　一项事业能够合理有序的推进，不仅需要良好的制度，因为这是基础，也需要高素质的人才去践行，因为这是关键。我国的环保事业也不例外，在进行我国西部农业生态环境修复这项伟大的事业当中，西部环保行政管理机构的广大执法人员数量是否充足、素质的高低就是这项事业能否成功的关键之处。所以，首先应该增加环保行政人员编制，扩充环保执法队伍，严格把关环保行政人员的产生方式，例如，在每年的环保公务员招考时，可以提高考生的报考条件，对报考人员的学历和专业进行限制，这样在一定层面上就可以保证被录取人员的综合能力与素质。不仅如此，还需要依法加强对环境行政执法人员的环境科学基础教育、环境法律法规教育，现代管理科学和计算机技术教育等岗位业务培训，以提高环境行政执法队伍的整体素质和能力。

　　( 三) 建立独立的财政体制，提高环保部门的权威性

　　在每年的政府报告中，我们都可以看到我国环境保护部门得到的经费基本上是最少的，这个问题几乎每个省市都存在。所以目前我国环保财政不独立，每年环境保护的经费短缺的问题就成为了制约我国政府环境保护职能发挥作用的重要因素之一。要改革现行的体制，最根本的办法是把地方政府从目前的“准企业”状态还原为真正意义上的公共政府和福利政府，我们应借鉴西方发达市场经济国家的管理体制，把目前“分灶吃饭”、“自主创收”的财政体制，转变成“先集中、后返还”、“收支两条线”的体制。在环保这一块，可以在提高财政预算的同时，能够增加各种费用的返还比例，比如说，对于排污费的比例可以从20% 增到 30% 。

　　( 四) 建立有效的协调机制，保障行政管理机构职权的顺利运行

　　西部农业生态环境修复是一项跨地区、跨部门、跨行业的系统工程，建立有效的协调机制是保障行政管理机构职权的顺利运行、确保建设项目顺利实施以及实现资源可持续利用的关键。所以应该加强政府的宏观调控能力，建立跨部门、高规格的环境管理协调机构，这样对环境保护事务的有效开展可以发挥重要作用，对部门之间出现的冲突与矛盾也可以妥善的进行协调与解决。另外，各级政府部门应当实行农业生态环境恢复与重建目标责任制，定期检查，并接受社会监督; 各级环保部门建立与环境保护监督相配套的管理机制; 建立综合决策机制，提高地方政府在可持续发展方面的综合决策能力，以减少开发项目对环境的不利影响。

　　( 五) 对西部地方官员采取合理的激励措施
　　
　　改变现有的对政府官员的激励机制，就是要从根本上改变地方行政长官片面追求 GDP 增长，不注重环境指标的现象，把环境质量的恶化问题与官员的“帽子”和“权力”挂起钩来。随着形势的发展，环保在政绩考核体系所占权重应进一步提高，全面引入绿色 GDP 评价体系，建立环保的政绩考核机制。另外，在将环境保护纳入地方政府政绩考核标准时，可以借鉴我国计划生育工作中实行的一票否决制，在我国环保工作中也建立一票否决制度。就是说各级政府对本地区环境质量负责，把污染物总量控制、环境质量改善等主要环保指标纳入地方各级政府的政绩考核体系，建立、健全“环保一票否决”制度，引导地方各级政府把环境保护放在全局工作的突出位置，及时研究解决本地区环境保护重大问题。

　　参考文献:

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