我国公众参与行政决策兴起的背景

　　行政决策公众参与是指政府在作出决策过程中听取公众的意见和建议，考虑并合理采纳其有益部分，使决策最大限度地符合公共利益，促进行政决策的民主化、科学化。改革开放三十年来，公众参与行政决策的意识不断增强，参与的方式多样化，涉及的领域广泛化，参与的程度深入化。本文正是着眼于此，试图探析其背后兴起的现实条件，以期对行政决策公众参与获得更加深刻的理解。

　　一、社会主义民主政治的发展为行政决策公众参与创造了政治条件

　　民主的含义就是“统治归于人民”或“人民主权”，亦即由全体人民平等地，无差别地参与国家决策和进行国家管理，这是民主最原始，最简单的含义。

　　①古雅典的城邦民主制度就是这种直接民主形式，随着民族国家兴起后，由于时空限制，直接民主难以实现。因此，只能通过代议制方式( 推选代表的形式来委托代表) 实行国家的管理。我国 1982年《宪法》第 2 条规定“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和各级人民代表大会”，同时规定“人民依照法律通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务”。从宪法层面确定了实现我国社会主义民主的形式包含了代议制形式与人民直接参与的形式。王锡锌教授对民主的理解分为两个层次: 第一是从宏观政治层面，认为其是一种国家的政治制度安排，代议制民主是其主要形式;第二是微观的生活层面，体现在行政决策过程，社区的治理等，公众的参与是可行也是必要的。这些年来，党和政府特别重视政治民主的发展: 减弱对信息的控制，赋予公众广泛的知情权; 重视公众的利益表达和诉求，尊重公众表达的自由; 促进非政府组织的发展，以增强公众参与的能力; 促进多元利益主体的沟通，以解决冲突和矛盾等等。政治民主的发展促进了微观民主的迅速发展，行政决策作为微观民主的一个重要方面，也获得了巨大发展。这意味着公众参与所形成的科学论证应贯穿到行政决策整个过程中，表达和平衡不同利益需求，促进决策科学民主化。因此，社会主义民主政治的发展促进了行政决策公众参与，为其创造了政治条件。

　　二、市场经济的发展提升了行政决策公众参与的主体性地位

　　行政决策公众参与越发尊重公众的意思表达，凸显公众参与的价值，顾及公众利益需求，发挥公众在决策中的创造性，公众参与在行政决策中的作用和地位越来越突出。从改革这几十年来看，在由计划经济转向社会主义市场经济的大背景下，公众与行政机关的关系也发生了改变。在计划经济时代，行政决策机关与公众是管理与被管理的关系，“在这种模式下，治理被简化为决策者对人和事的单向管理，决策者对公众的政策偏好甚至需求进行塑造，公众独立的需求和政策偏好则缺乏有效的政策输入途径。”

　　②公众基本上无法参与到行政决策的过程中，只是被动地接受和实行。市场经济是一种以市场为导向，以主体的独立、自由、平等、竞争为特征的经济形态。经济的发展带来了公众人格权利上的解放，个体经济的独立使得人们可以自由地参与市场的竞争，可以通过公平的市场竞争获得个人财富以及为社会创造财富。他们有权决定自己的行为，而不为其他主体所强迫，只存在主体间的自由与合意。这种自主性地位的提升，使得公众在行政决策的过程中对行政机关提出了更多的要求。要求自己的利益诉求得到回应，他们希望更加深入地参与到行政决策中来，要求决策更多地体现自己的偏好。

　　三、法治的发展为行政决策公众参与提供了平等、公开的法治理念平等、公开和正当程序是法治的基本要素，也是行政决策公众参与的基本要求

　　( 一) 、我国宪法明确规定任何公民在法律面前一律平等。“平等对于公众参与的重要性是不言而喻的，是整个公众参与制度的基石”。

　　③行政决策的科学制定和有效运行有赖相关公民的积极参与，而参与到行政决策中的公民只有处于与行政机关平等的法律地位，才能构建起双方的信任，这也是双方能够沟通的前提。“沟通是现代社会消除冲突的一种平衡和补救机制”，④行政机关在决策过程中与公众对于矛盾进行意见的交换、商洽和协调，能够有效化解冲突，双方能够获得满意的结果。在此情形下，行政机关既能够保存其社会治理的权威性又能获得决策的正当性。而公众也能够在不破坏社会秩序和非和平的手段来表达自身的利益要求。这种平等沟通的结果将会带来行政决策机关和公众的进一步协商和合作，来最大限度地满足公共利益和个人利益的统一。

　　( 二) 、政府信息公开一方面意味着行政机关将相关的行政信息公之于众，另一方面也意味着它们需要公众对行政行为( 决策) 作出恰当的反应———我们不能认为政府公开信息仅仅是一种单向的告知。更何况，“阳光是最好的防腐剂”，行政机关应把自己“暴露”于公众的目光下，让公众了解其决策的过程，接受公众的监督和质疑，2007 年国务院专门制定了《政府信息公开条例》来规范政府信息公开和保障公众的知情权，让公众有机会参与政府活动中来，以更好的保障公众的参与权。

　　行政决策领域是公众参与行政实践十分广泛的领域，公众参与渗透于城市规划、政府财政预算、公共产品和服务定价等行政决策过程，为决策的民主科学化起了巨大作用。当然，有果必有因，公众参与行政决策的兴起有其现实条件，这些现实因素的相互作用使得公众参与在决策中更加广泛深入也就顺理成章了。

　　注 释:

　　①王绍光． 民主四讲［M］． 上海: 三联书店，2008． 2．
　　②王锡锌，章永乐． 我国行政决策模式之转型———从管理主义模式到参与式治理模式［J］． 法商研究，2010( 5) ．
　　③温恒国． 平等: 公众参与的制度基石［N］． 光明日报，2010 －4 －14．
　　④叶必丰． 行政法的人文精神［M］． 北京: 北京大学出版社，2006:179．