我国依法行政的理论基础及其功能

　　党的十八届四中全会围绕如何推进依法治国这一关系中国共产党执政兴国和国家伟大复兴的主题，进行了深入研讨。在此基础上，以***为总书记的党中央讨论通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（ 以下简称《决定》） ,为今后较长一段时期内我国应该怎样建设社会主义法治国家指明了方向。《决定》明确提出要深入推进依法行政，加快建设法治政府。习总书记在《决定》说明中，又强调指出，坚持党的领导，依法依规履行职责，努力建设职责科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、诚实守信的法治政府，是各级政府迫在眉睫而且必须高度重视的工作。

　　一、依法行政的内涵
　　
　　依法行政作为建设社会主义法治国家的一个重要组成部分，同时也是我国推进依法治国进程中最为关键和重要的内容之一。依法行政的本质是有效制约和合理运用行政权力，它要求行政机关及其工作人员都必须严格在宪法和法律许可的范围内严格依法行使权力，认真履行管理国家和社会事务的行政职能，做到不越位、不缺位、不错位。从这一本质出发，依法行政应当体现以下三个方面的要求。

　　一是行使行政权力的主体合法。行使行政权力的机关和组织必须“符合宪法和法律规定的主体地位、资格和条件”[1]; 其工作人员也必须符合法律规定，具备相应的任职条件。反之，如果行使行政权力的主体不合法或者不具备相应的资格条件，那么，其行为不具有法律效力。

　　二是行政权力来源合法。依法行政要求行政权力必须是法律法规明确规定或立法机关的合法授权，不得自行创设权力。同时，行政权力的行使必须按照“职权法定”原则，在法律法规规定的权限范围内活动，法律规定应该行使的权力不行使是不作为，法律没有规定自行行使的是滥作为，都不符合依法行政要求。

　　三要体现权责一致的要求。“有权必有责，这是权责一致原则的具体体现。”[2]遵循这一基本原则，行政主体在享有行政权力的同时，必须以法律法规为依据，承当相应的责任和义务，如果放弃那就是失职，必须追究法律责任。

　　总之，依法行政的本质是在充分合理有序使用行政权力的同时，必须有相对完善的监督和制约机制，对其进行有效地管理。

　　二、依法治国是我国依法行政的理论基础
　　
　　（ 一） 依法治国
　　
　　法治是相对于人治而言的，治理国家必须依据法律。在此，我们需要明确的是实施依法治国的主体是党领导下的人民群众。就其本质来讲，依法治国的核心在于“法”,就是要以国家的宪法、法律为核心，树立其在管理国家政治、经济、社会事务方面的权威主导地位。就其目的来讲，在社会主义中国，广大人民群众是国家的主人。因此，依法治国就是为了确保国家的各项权力要掌握在广大人民群众手中，明确在社会主义中国当家作主的是广大人民。这就要求作为依法行政的主要承担者国家的各级政府机关在行政工作中必须遵循依法行政这一最基本的原则。就其要求来讲，要想实现真正的依法治国，我们就必须做到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”这 16 字方针。这其中，有法可依主要是强调国家的立法机关，要持续不断地推进国家的法律制度建设，使国家的各项管理建设工作都能够有明确的法律支持，这也是我们实施依法治国战略最基本的要求，也是依法行政的必要前提。有法必依、执法必严、违法必究这三条主要是针对国家的各级行政机关及其工作人员，因为他们是国家各项法律法规的执行者和实施者，这是整个依法治国基本方略中最重要和最关键的环节。它要求我们各级行政部门，要坚决按照法律赋予的权利和规定的范围来行使权力，既不能突破法律规定，又必须认真履行。

　　（ 二） 依法行政的理论基础
　　
　　依法行政无论在社会主义国家，还是资本主义社会，都具有极其重要的地位。一方面，它是治国理政一种具体理念和思想的体现； 另一方面，它也是确保依法治国得以顺利实施的保障，同时还是我们评判国家及政府的一种标准。依法行政产生于资本主义国家，是西方资本主义国家民主政治建设进程中的产物。它的理论基础主要分为三个方面的内容。

　　1. 西方近代的启蒙思想家霍布斯、洛克等提出的“理性法”理论和“契约论”.这些启蒙思想家在早期认为，个人拥有自己的财产，这是天经地义的，而之所以出现国家，其最重要、最根本的一个职能就是要保护个人财产不受侵害。

　　2. 资本主义国家盛行的三权分立的政权组织形式，成为了依法行政的政治根基。他们认为，国家的立法、司法、行政这三种权力作为政府最主要的统治手段，他们之间是处于同一个层面上的，也就是说这三种权力所处的位置均等。但是这三种权力又分别有不同的侧重点，并且通过他们之间的相互约束，相互制衡，保证了国家权力的稳定性。而这三种权力之中，“最有可能被操纵的就是行政权力”[3].因此，必须把这种权力置于立法和司法权力的监督和管控之中。

　　3. 资本主义经济是以私有制为基础的经济形式，与政治制度相联系，实行的是以生产资料私有制为基础的市场经济。这种经济形式同样要求国家保护个人私有财产，同时在经济发展中，要求要有竞争。而这种私有制和竞争就需要有规范的管理，以确保其发展方向的正确，这就为依法行政提供了社会基础。

　　具体到我国，由于政治、经济等方面与资本主义存在的差别，依法行政的理论基础也存在一定的区别。在我国推行依法行政的理论基础主要在于依法治国。

　　（ 三） 依法治国与依法行政的关系
　　
　　1. 依法治国是纲，依法行政是目。依法治国作为治国方略，由几大部分构成： 立法机关要“科学立法、民主立法，构建和完善中国特色法律体系”[4];行政机关要严格执法，司法机关要公正司法，广大人民群众要知法、尊法、守法、护法，监督体系包括政党监督、人大监督、行政监督、舆论监督等要监督行政机关依法行政。依法行政作为依法治国的有机组成部分之一，依法行政的有效落实会推动依法治国方略的实施。

　　2. 依法行政是国家实现法治的重要举措，也是依法治国基本方略的关键环节。国家各级政府机关和部门作为依法行政的主要承担者和实施者，在推进国家法治建设中占据举足轻重的地位和作用。这些机关和部门能不能将依法行政落实到位，必将关系到各项管理和服务工作能否在法律规范的框架下进行，也必将对我们努力建设社会主义法治国家起到至关重要的作用。依法行政强调了我们管理社会事务必须在法律规定的范围内进行，同时法律也赋予了一定的权力去保障管理工作的顺利开展。这种权力带有主观性、不对等性，并且有法律作为后盾。

　　如果不加以约束，必定会有扩张、滥用的问题。所以，依法行政既是国家实现法治化建设的重要举措，同时也是依法治国基本方略的关键环节。

　　3. 依法行政是推进依法治国方略的必然要求和核心内容。国家各级行政机关及其工作人员，在履行管理国家和社会事务职能的过程中，必须以遵守宪法和法律为前提，这既是依法治国的具体体现，同时也是依法行政的前提。依法行政的过程中，立法机关的许可，司法部门的保驾护航，国家和各级政府监督部门及广大人民群众的监督是必不可少的。这些许可、保障、执行、监督职能的落实，归根结底来自于依法治国方略在全国范围内的贯彻与落实。因此，如果没有一个真正依法治国的氛围，那么依法行政就很难得到落实。

　　此外，所谓依法行政，就是各级政府行政机关根据立法授权代表人民履行管理国家和社会事务。这些法律有将近 2/3 都是由具体的行政部门来执行和落实的，并且为了处理这些事务，各级行政部门将调动全国大部分的力量和资源才能完成。面对如此集中的权力和资源，如果不能够遵照法律去执行和完成，那么依法治国方略的贯彻和落实将沦为空谈。

　　所以，在某种意义上来讲，依法行政的执行程度将决定依法治国方略的落实程度。

　　三、依法行政的现实意义
　　
　　（ 一） 依法行政有利于维护广大人民群众合法权益
　　
　　宪法是国家的根本大法，是行政机关行使行政权的根本依据； 行政机关行使行政权，其根本目的就是要通过发挥行政权力，更好地为人民群众服务，保障人民群众的合法权利。但是，从我国当前依法行政的执行和落实情况来看，我们发现，国家各级各类行政执法单位和部门很多都以追求本单位和部门利益为出发点，这在一定程度上必然会导致行政权力由于受经济利益的干扰和影响，出现以追求经济利益为目的的行政执法，甚至是“钓鱼执法”,结果导致一些单位将本应是为人民群众服务、保障国家经济社会发展的行政权力变相转化为追求小团体、小部门经济利益； 结果导致在经济社会生活中出现了许多违反规定乱罚款，强行捆绑服务、垄断行业服务等现象，有的行业和领域甚至出现以罚（ 款） 代罚（ 行政处罚） ,以奖促罚的现象。这些都是我国在依法行政、建设法治国家进程中面临和需要解决的问题。如果不坚持和落实依法行政，我们就很难遏制和引导行政权力的发展方向，长此以往最终损害的将是国家的整体利益和人民的合法权益。再从人民群众的立场和角度来看，公民权利相对于国家的行政权力而言，处于弱势地位，如果不能坚持依法行政，公民的合法权益随时可能受到损害。而要保障公民的合法权益不受损害，必须将行政权力置于法律的监督和控制之下，全面推进依法行政，确保实现为人民服务的目标。

　　（ 二） 依法行政有利于建设廉洁高效政府
　　
　　国家各级行政机关行使权力既涵盖国家经济、社会发展各方面、各领域的重大事项，又关系着涉及广大人民群众切身利益的各项具体事务。这也就决定了政府权力是一把“双刃剑”,如果加以合理制约，行使得当，必将推动整个国家经济、社会各项事业的健康有序向前发展； 反之，如果没有有效的监督制约，取而代之的是各部门各自为政，以权代法，始终是小圈子、小部门利益为执法的落脚点，必将使国家权力畸形发展，滋生腐败，进而严重损害政府形象，损害国家和人民的切身利益。因此，依法行政要求国家行政机关及其工作人员，必须严格按照法定职权和程序依法管理国家和社会事务。实行依法行政，推进政务公开，并在行政管理中接受各方面监督，有利于增强政府公务员廉洁从政意识，防止政府公务员滥用行政权力，提高政府的公信力和行政效能。

　　（ 三） 依法行政有利于推进民主法制建设
　　
　　法律是治国之重器，具有“公正性、公平性”的特点[5].目前，我国的法律还处在一个逐步健全和完善的过程中，围绕宪法这一国家根本大法，我们已经形成了比较完备的法律体系，并为国家的经济建设、社会发展和维护人民合法权益提供了保障。但是在依法行政方面我们还存在一定的问题。一是行政法律、法规还不够完善，还存在一定的法律真空区。二是多数行政法律、法规带有保护区域、行业利益的限制，并且有放大行政管理部门权力的色彩，过度强调行政执法部门的执法、检查、处罚权力，对于行政权力的监督和因过度执法造成的不良后果没有很好的制约和惩处措施。三是行政立法更新速度较慢。有一部分已与经济社会各项事业发展有了冲突与矛盾，急需加以修改完善。这些问题一定程度上影响和制约了行政机关有效行使权力。随着依法治国这一方略的深入推进，国家经济社会发展和人民群众对行政机关如何依法依规行使国家权力提出了更高的要求，这就要求国家各级行政权力机关要严格依照法律法规办事，这将有利于各级各类组织以及广大人民群众进一步增强法律意识，自觉严守法律的底线和红线，在全社会营造尊法、知法、守法、护法的良好氛围，共同促进和谐社会建设，维护国家的和谐稳定和长治久安。

　　总之，依法行政的提出具有坚实的理论基础和重大的现实意义。依法行政的持续快速推进也必将对我国依法治国方略的实施产生积极影响，助推中国梦早日实现。

　　[参考文献]

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　　[2]刘凯峰。 论我国行政问责制的建构与完善[J]. 理论界，2010（ 4） : 16 -17.
　　[3]杨小军。 论法治政府新要求[J]. 行政法学研究，2014（ 1） : 42 -47.
　　[4]方军贵。 科学立法的内涵及实现路径初探[J]. 安徽工业大学学报： 社会科学版，2013（ 6） : 47 -49.
　　[5]杨海坤。 关于地方政府依法行政若干问题的思考[J]. 政法论丛，2009（ 1） : 24 -29.