邢台市大气污染的政府治理状况与问题分析

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    【题目】邢台市大气污染政府治理问题探析
    【第一章】大气污染治理政府参与研究绪论
    【第二章】邢台市大气污染状况
    【第三章】邢台地区大气污染的影响因素分析
    【第四章】邢台市大气污染的政府治理状况与问题分析
    【第五章】政府大气污染治理措施的改进建议
    【参考文献】政府治理大气污染的路径分析参考文献

　　4邢台市大气污染的政府治理状况与问题分析

　　4.1邢台市大气污染治理的政府责任定位

　　政府责任，广义来讲指法定责任、职务责任、道德责任三部分，三者相辅相成①。

　　其中，法定责任是法定框架下政府必须承担并履行的主要责任，而职务责任与道德责任是辅助并监督政府落实法定责任的政府内部与社会外部要求。邢台市政府在大气污染防治中的法定责任，根据《中华人民共和国大气污染防治法》、《中华人民共和国大气污染防治条例》、《邢台市大气污染防治行动计划实施细则》等规定，主要包括：（制定合理有效的大气污染监管规定、政策的责任：（2）管理和控制污染源的责任；（3）治理现存污染物的责任；（4）均衡城市发展与环境保护，实现可持续化发展的责任；（5）接受公众监督的责任。而职务责任，则是政府按照规定的工作标准进行履责、考核及奖惩等一系列行为。根据责任的可衡量性和可评估性，下文主要考察邢台市政府在大气污染治理方面的法定责任和职务责任。

　　基于环境管理学，政府在进行污染治理时，有责任采取三种政策方法，一是命令型和控制型政策方法，包括法律手段和行政手段；二是经济型和激励型政策方法，包括经济手段、科学技术手段和宣传教育手段；三是鼓励型和自愿型政策方法，包括环境信息公开和环境绩效管理。这三种政策方法相辅相成，同时实施才能将污染治理达到高效效果①。

　　4.2邢台市大气污染的政府治理状况

　　由2007年至2014年，邢台市大气污染治理在大框架明晰的基础上，同时也突出了细则的明确性，如表4-1所示。为方便深入分析，表格将政策分为污染治理方案、产业结构治理措施、企业层面的治理措施、能源结构层面的治理措施、扬尘整治措施、居民生活耗能治理措施和督导检查措施7个方面。回顾第二章对邢台市大气污染年际变化的结论，也即邢台市空气质量在近几年内在逐步好转，该市的大气污染治理措施的具有一定的有效性，验证了近几年邢台市空气污染治理政策具有一定的有效性。

　　4.2.1大气污染治理的法制建设情况

　　在表4-1的第一列，是邢台市政府与大气污染治理的相关的治理规定、细则，其中系统性最高、覆盖面最广、力度最大的为2013年出台的《邢台市大气污染防治行动计划实施细则》，该细则时邢台是近期治理大气污染的依据。其他年份则分别针对不同的污染源出台治理方案，如2014年出台的《钢铁水泥电力玻璃化工行业大气污染治理攻坚行动落实方案》，针对邢台市多项工业污染源进行重点管理；2011年就治理落后产能出台《淘汰落后产能工作行动方案》；2010年邢台市政府对燃煤锅炉进行系统性治理，出台《燃煤取暖锅炉综合整治实施方案》。

　　4.2.2政府对污染源的治理情况

　　2007-2013年，邢台市对大气污染源管控措施以管理控制企业生产排污、居民生活排污、汽车排污和扬尘污染为主。

　　（1）针对企业排污，邢台市2014年排查了市区及周边9家重点工业企业的各污染源，并对这9家企业按照最严格的排放标准进行整改②；2013年对邢台市周边小企业进行规范整合。包括将板材企业的燃煤锅炉改为集中供热或燃气锅炉，关停取缔不符资源使用要求的石灰石子企业，推进玻璃企业的窑炉生产线整改为天然气生产线等；2012年完善市区重点企业除尘、脱硫及脱硝设施，并进行实时监控等；2010年对多家燃煤企业实施攻坚治理，重点开展除尘脱硫设施的落实；2009年对燃煤发电企业和钢铁企业的脱硫工程实行系统性治理等。

　　（2）针对居民生活排污，管控措施更多地体现为集中供暖、取缔小锅炉、提倡使用天然气、液化石油气、电等清洁能源等措施。如邢台市政府2014年对集中供热覆盖范围内的燃煤小锅炉进行全面排查；2013年取缔市区内所有10吨及以下燃煤取暖锅炉，改为天然气等清洁能源；2009, 2010年对没有采取集中供热、供气的取暖单位的上百台燃煤锅炉全部进行了达标治理；2007, 2008年大力推广城市集中供热和集中供气。

　　（3）针对汽车排污，邢台市政府2014年淘汰"黄标车"两万多辆，并加大"黄标车"限行力度；2013年大力回收治理加油站、储油库、油罐车，并强力淘汰"黄标车",实行"黄标车，'ll良行；2008年加大公交车、出租车改用天然气力度；2007年着力新建天然气汽车加气站等。

　　（4）针对扬尘污染，重点加强房屋建筑与市政工程施工现场扬尘环境监管、严格渣土运输管理、强化道路扬尘控制和大力开展城区绿化等方面。如2014年扬尘整治拓展至县级城市和农村，并明确了治理标准、责任人和完成时限；2013年，强化道路扬尘控制，并大力开展城区绿化；2011, 2012年加大对建筑施工工地和市政工程扬尘的治理力度，2007, 2008推进批烟气粉尘治理工程的建设工作。

　　4.2.3能源结构调整状况

　　邢台市的主要能源是煤，该市政府近年来实施了大力压减用煤、推进煤改气与煤改电、安装煤脱硫净化设备等措施。

　　2014年政府加快推进洁净型煤加工企业和配送中心的建设与管理；2013年重点促进降低企业用煤量、提高企业用煤效率，加快生活燃煤设施的取缔，推进热力、天然气管网的铺设，并着力提高城市用煤的质量；2009和2010年加强控制市区重点大气污染企业煤质，大力减少高污染燃料在市区的使用量；2008年将个别重点企业锻造炉、加热炉改进为煤气供能；2007年新建天然气汽车加气站，并在2007年3月下发《关于在市建成区餐饮、洗浴业使用清洁能源的通知》，对百家餐饮、洗浴单位进行重点改造，同时强化对燃煤企业实施深度治理和达标运行管理。

　　4.2.4产业结构调整状况

　　2007年至2014年的政策主要集中在高能耗行业如钢铁、焦化和电力等行业的取缔、转型，尤其强调高能耗行业脱硫、脱氮技术的运用，这有利于邢台市污染物SO:和NOZ的治理。

　　表4-1的第二列列举了邢台市政府关于调整产业结构的治理措施。2014年对钢铁、水泥、电力、玻璃、化工等开展了集中整治；2013年促使重污染企业加快搬迁或者停止生产，并将各行业的烧结工序全部搬迁出市区，同时深化焦化、钢铁等行业中重污染企业治理；2011年出台了《淘汰落后产能工作行动方案》，强力淘汰落后产能，促进产业优化升级；2010年关停取缔了水泥、平板玻璃和钢铁等行业的落后产能，包括高炉、转炉、机立窑、平板玻璃生产线等；2009年出台了《燃煤取暖锅炉综合整治实施方案》，取缔拆除上百条玻璃生产线、土石灰窑以及几十家水泥机立窑0 2007年重点推进了市区高污染产业中10家大气污染企业的深化治理和稳定达标工作。

　　4.2.5督导检查措施关于督导检查措施方面，邢台市政府的治理力度口益提高，加大执法力度，强调"污染入刑"的执法理念，公安与环保部门联合严查环境违法行为等措施。2007, 2008年成立了以县（市、区）长为组长的治理小组，多个部门协调进行大气污染治理的检查管理工作；2012年市环保局采取了早查、晚查、错时查等措施加大监督力度；2013年，公安部门与环保部门开展联合治理大气污染的行动，对重点大气污染企业进行依法攻坚治理；2014年，市政府实行了处级干部分包企业制度，重要污染源与副处级以上干部一一对应，对触犯法律的坚决执行"污染入刑".

　　4.3大气污染政府治理措施存在的问题

　　根据对2007年至2014年的相关数据与政策的分析，可以看出邢台市在大气污染治理方面获得了一定成就。然而，基于大气污染治理中的政府责任定位，以及本文对邢台市大气污染变化特征和影响因素的分析，该市大气污染治理措施存在以下几方面问题。

　　4.3.1大气污染信息不对称导致居民环保意识淡薄。

　　（1）公众与政府关于大气污染知识的信息不对称。政府对公众大气污染知识的宣传往往侧重介绍大气污染的定义、污染源的种类、污染物的危害性以及污染物的一般性防控措施。然而，在大气污染的程度到达能使公众身体出现不适、生活出现阻隔之前，公众对这些知识的关注和理解远远不够。因此，政府也应该加强与公众切身利益相关的大气污染知识的有效宣传：其一，所谓切身利益相关的知识，主要指污染物成分、来源、危害性、防治措施等，如PMZ:组成成分有哪些，来源有哪些，危害性的程度如PM2.5达150和达到200甚至爆表，对身体的哪些部位有何种不同的影响，程度如何，如何有效防护和医治；其二，有效宣传，是指大气污染知识的宣传并非形象工程，艰难晦涩的专业术语并不能引起公众的真正注意，谈何理解和践行，建议宣传资料应在保证准确性的基础上尽量通俗易懂。公众与政府对大气污染知识的了解不对称，导致公众无法真实感受到实施保护行动后大气改善状况，从而使得公众的大气保护意识淡薄，难以从根本上去重视对大气污染的防治。

　　（2）公众与政府关于大气污染监测数据的信息不对等。政府选择公开相对较少的大气污染监测数据，除却信息公开意识淡薄之外，也有维护地方经济形象和逃避责任的原因。公开信息的数量少、甚至一定程度地虚报信息，使得公民难以自觉参与大气污染的治理工作，也无法在大气污染程度严重时合理地保护身体健康。政府的大气监测信息不透明导致公众环保意识担保，后者又导致大气污染进一步恶化，而处于地方形象维护、领导业绩达标等考虑，大气污染监测信息进一步不透明，这是一个恶性循环的怪圈。而将起点变为政府选择真实有效公开信息，提高居民的环保意识，带动居民参与大气污染治理，这才是一个良性循环的开始。

　　4.3.2政府治理措施单一导致部分污染物排放过量

　　邢台市政府治理措施没有有效考虑邢台市冬季作为取暖期和企业业绩冲刺期的社会因素，以及春冬气候特征的气象因素。

　　（1）单一治理措施容易导致部分污染物排放过量，尤其是在企业业绩冲刺期和北方采暖期的第四季度。上文数据分析结果表明，邢台市只有第一、二和三季度的空气综合污染指数具有显着的下降趋势，第四季度综合污染指数的下降趋势不具有显着性。暂不考虑气象因素和地理因素对这一现象的影响，结合实际，不难想到，临近年底，各行业各企业都面临着较大的压力区完成年度业绩的剩余部分。此时，督导检查执法力度，如果不相较于前三个季度有所提升，很容易产生各个企业以污染环境为代价而做大产出、减少成本进而提高利润完成业绩。此外，邢台市处于四级分明的北方，冬天这一采暖期所排放的大气污染物相较于其他三个季度而言更多，然而，多数排污企业在采暖期和非采暖期的排污设备基本相同，并未采取更严格的减排措施，如更严格的脱硫脱氮技术。

　　因此，邢台市冬季的大气污染物排放量正如实证数据所反映的那样，高居不下。

　　（2）单一治理措施难以完成北方春冬的特殊气候下大气污染的治理工作。实证分析结果表明，平均风速对AQI的影响在春季和冬季均显着正相关，夏季和秋季不显着相关。这意味着，春季和冬季的邢台市由于扬尘天气，比较容易产生PMT.和PM2.5其是PM2.5）导致的颗粒物污染情况，甚至雾霆天气。另外，平均相对湿度与AQI冬季呈显着正相关，这意味着冬季湿度较大的天气里，比较容易形成雾罩。所以，于夏季和秋季，相关部门在春季和冬季应加强大气污染治理力度，同时也要特别注意湿度较大的冬季天气的空气污染预防措施。

　　4.3.3大气污染影响因子各具特性，治理措施针对性弱、力度小

　　本文第三章的大气污染影响因素的实证分析结果表明，大气污染因子各具特性，邢台市政府的大气污染管理措施缺乏一定的针对性和有效性。

　　（1） PMZ:超过PMIo成为最高频率的首要污染物，治理措施应提高对PMZ:治理的针对性。根据2012年1月1口至2014年6月30口的AQI所涵盖的污染物浓度数据，PMZ:超过PMIo,成为最高频率的首要污染物（由于缺乏2012年之前的邢台市关于PM2.5的统计数据，此处对2012年之前对PMZ:的治理措施不做评价）。除了气候条件、地理因素造成的可吸入颗粒物污染，大面积长时间的PMZ:颗粒物污染的主要来源为人为污染源，包括燃煤尘、二次粒子、机动车、燃油源和生物质燃烧，尤其考虑到邢台市钢铁、煤化工、电力、建材行业比重较高的事实。从构成成分上看，PM2 5中（u, Zn, As, （d,Pb等元素的质量百分比高于PMIo,这也表明PMZ:受人为污染源的影响更大①。这意味着PMZ:污染治理措施的重点之一，应当是在源头上进行严格把关。2013年邢台市出台《大气污染防治行动计划实施细则》，虽然提到了"加快企业技术改造以提高空气质量",但关于的PMZ:技术改造细节方面，《细则》并未给出比较明确规定或支持。根据国内外现金技术研究，湿式电除尘技术是湿式除尘与电除尘相结合可很大程度地提高PMZ:的捕集效率，电袋混合式除尘技术是电除尘和袋除尘的结合，能适应更广泛性质的尾气尘粒等。这些技术由研发阶段到推广阶段，需要大量的人力和资金投入，并且耗时较长。

　　考虑到邢台市严峻的空气污染状况，相关部门不能仅仅提出加快技术改造的口号，更多地应该落到实处，就有效的除尘技术以及相关的人力与资金给出一定安排。

　　（2）降水对空气的净化作用没有得到有效运用。降水量与AQI在全年和春、秋、冬季都不显着相关，只在夏季呈现负相关。一般情况下，降雨过程中的雨滴能将大气中粒径大于2微米的微粒俘获、溶解、冲刷下来，从而清除了大气中的污染物和扬尘，净化了空气。然而，邢台市地处干旱区，全年降水量稀少，所以降水对空气的净化作用没有很好地体现出来。因此，建议在治理大气污染时，采取短时、有效的治理措施的同时，也要注意城市绿化、草皮植养等在一定程度上有利于增加城市降雨量的长期措施。

　　（3）产业结构调整力度不够，第三产业对空气质量的改善作用还未得到明显的体现。社会经济因素方面，基于2007第一季度到2012年第四季度的季度数据，第三产业占比与空气综合污染指数不具有显着的相关关系，第二产业占比、工业机构（重工业/轻工业）与空气综合污染指数具有显着的负相关关系。这表明，邢台市第三产业对空气质量的改善作用还未得到明显的体现，邢台市产业结构并不利于邢台市空气质量的提升。2007年至2013年的空气污染治理措施中，只重点强调了重工业企业如何改造以降低能耗减少污染排放，却很少提到提高第三产业占比以提升空气质量的相关措施。

　　（4）能源结构调整力度不够，天然气和电力等清洁能源对煤炭、石油等传统能源的替代作用有待加强。实证分析表明，煤炭消耗量、石油消耗量这能耗因素对空气综合污染指数的影响呈现显着的强化作用，电力消耗量对空气综合污染指数的影响呈现显着的弱化作用，天然气消耗量与空气综合污染指数不具有显着的相关关系。这意味着天然气这一清洁能源对邢台市空气质量的改善作用还未能得到有效发挥。近几年政策建议中提到了提倡使用清洁能源如电力和天然气的能源结构调整措施，但本文的实证结果表明该措施的力度不够大，需要进一步加强，尤其是天然气能源的普及方面。

　　4.4本章小结

　　邢台市在2007年至2014年的大气污染治理政策，在政府法制建设、能源结构调整、产业结构调整、督导检查措施这五大方面均有所突破，然而结合政府治污责任和本文实证结果，邢台市的空气污染治理措施，存在三大问题：（1）大气污染信息不对称导致居民环保意识淡薄，包括公众与政府关于大气污染知识的信息不对称、公众与政府关于大气污染监测数据的信息不对等这两方面；（2）政府治理措施单一导致部分污染物排放过量，治理措施没有有效考虑邢台市冬季作为取暖期和企业业绩冲刺期的社会因素，以及春冬气候特征的气象因素；（3）大气污染因子各具特性、政府治理措施针对性弱、力度小，如产业结构调整力度和能源结构调整力度不够等。