继续完善与创新我国制度反腐体系建设

 

　　【题目】十八大以来中国制度反腐发展探究
　　【第一章】我国推进反腐制度建设的策略研究绪论
　　【第二章】制度反腐相关基础理论
　　【3.1】十八大以来我国制度反腐主要制度手段
　　【3.2  3.2】推进我国制度反腐所面临的困难与挑战
　　【第四章】继续完善与创新我国制度反腐体系建设
　　【结语/参考文献】我国制度反腐体系构建研究结语与参考文献
　　
   
　　第 4 章 继续完善与创新我国制度反腐体系建设

　　实践发现，只有不断促进制度反腐体系的持续完善与创新，才能确保进一步1杂的系统工程，需要不断整合社会反腐资源，建立与健全制度反腐建设科学体系。同时，加以深化领导体制改革，科学合理配置权力，才能为制度反腐体系建设提供有力保障。本课题基于我国建设惩治和预防腐败体系战略规划的整体思想，从以下几个层面来探讨与研究我国制度反腐创新发展的方向。

　　4.1 提升反腐制度执行效力

　　自十八大以来，党中央不断加强反腐力度，各种反腐制度密集出台，反腐的法制化程度也越来越高，制度反腐惩治工作的要求越来越严。我们应该坚持抓铁有印与踏石留痕的精神，落实制度反腐惩治体系建设，对违反制度反腐的行为进行严厉打击，加强专项督查和日常检查，对反腐制度贯彻落实视情况加强监督抽查，以实现提高反腐制度执行最终效果的目的。

　　在提升反腐制度执行效力方面，北欧最大国家瑞典极其严密反腐制度体系建设经验就具有很好的参考和借鉴价值。瑞典贪污腐败率低，行政执政效能高，反腐制度建设起步较早且体系十分健全。早在 1809 年就首创了监察专员制度，专门设立议会监察专员，通过议会选举聘任且直接支付工资，保证其工作“独立性”,即使国家元首也无权指挥和操纵，从根本上实现监督完全脱离行政控制，确保了监督独立性。其后，也在其他西方国家得到迅速推广。腐败在瑞典也是完全无法容忍的事情。该国崇尚“尽可能将腐败发生率抑制在最低限度”的反腐思想，不能容忍廉洁的国土上沾染任何一点点腐败的污点，即便是对待中央政府高层人物也同样非常之严苛。1995 年，该国年轻的内阁大臣莫娜·萨林（Mona Sahlin）就仅仅由于暂拿政府信用卡购买私人衣服丑闻曝光而引咎辞职，堪称反腐经典案例之一。此外，“官员财产申报”也是瑞典首创并最早实行的又一典型反腐制度。

　　该国把“财产申报”当成是约束官员权力之“束带”.无论是政府官员还是部门的小职员，从开始履职之日起，就被严格要求详细申报个人财产，同时还需要报告家庭其他成员的财产信息。在履职期间，如财产发生变动的，还要自觉上报有关财产变动清单，以及具体变动原因。对申报财产“源头不清”的，立刻展开反腐败调查，对“源头出现违规违法”的财产，一律视为“腐败所得”,并将坚持追究其相应法律责任。

　　可以说再完美的制度，如果过不能够彻底得到执行，不能够对于违反制度的行为进行惩治，那么也只是一个花架子。只有进一步提升反腐制度执行效力，对违反制度的行为进行相应惩处，才能够保证反腐制度起到应有效果。因此，可以说只有将反腐制度的执行力落到实处，才能确保制度反腐体系发展得到保障。

　　与此同时，还应该追踪对反腐制度执行的反馈情况，定期对反腐制度的执行效力进行评价评估，做到违者必究。特别是对于一些领导干部违规违纪问题，更要立即进入惩治程序，以坚决维护制度反腐的刚性与权威。

　　4.2 深化反腐制度设计

　　反腐制度再设计应该要有预见性与科学性，制度不能被腐败“牵着鼻子走”.腐败的手段和形式总是不断繁衍替新，如果制度是缺乏时效而严重滞后的，就只能“哪里有问题治哪里”,总是“治标不治本”,解决不到根本问题。出台的每一项制度规范仅仅停留在一些“表层”,其应有的监督制约作用就难以充分发挥。

　　长期以来，新加坡作为发展中国家“反腐的典范”,其反腐法律规章制度建立十分完备，制度设计科学严密，据官方数据显示，该国现行反腐法律规章制度的具体数量已超过四百个，不仅内容详尽，落实到反腐治理的方方面面。据介绍，新加坡《国家反贪污法》反复经历了 6 次修改，已把法律中的每一句话，甚至每一个字都追求到了“极致”.在法律法规中重要的概念、名词、定罪、罚处的描述都是极为考究和谨慎的。新加坡人认为，无论贪污的金额大小，定罪都是一样，一块钱和一万块钱都被定“贪污罪”,都会被追究“解雇、罚款甚至判刑”等处罚。其反贪污法中还明文规定：“如仅有贿赂或表现出收受贿赂的意图也可以被定罪，公职人员财产来源不明或与所申报的财产数额有较大差距，即使执法机关并未掌握确实证据也能先行对其提出指控。”在新加坡，对违法犯罪者一律严厉惩罚，绝不宽恕。比如“1991 年格林奈案”,在其正常还贷的情况下，仅仅因为贷款事实用途与申请理由“新旧”二字的不符，而以“误导性文件诱骗贷款”罪名，判处三个月监禁，同时开除职务且取消全部养老金。

　　而就我国而言，尽管随着“反腐败”的持续升温，也出台了不少具体有针对性的制度，也起到了一定遏制腐败的作用，但多以“强制规范与具体要求”为主，整个体系还不够完善，特别是一些关键制度如干部人事制度、财产申报制度等还不完善，同时，反腐工作本身的绩效评估、激励、追责等关键制度见得并不多。因此，进一步建设制度反腐体系，要更加重视反腐制度设计的实质性与可操作性，要更加注重国家法律和党内法规的相互衔接，设计更多“能解决症结问题”且“治本性更强”的制度。

　　（1）全面推动干部人事制度改革积极试行领导干部公开选拔制度，逐渐提高公开选拔领导干部的提拔比例。大力实行竞争上岗制度，通过笔试、面试、综合评价等环节，提升整体素质，精良干部队伍。全力推动干部交流和轮岗，严格实行干部职务任期制度和交流制度。强力落实执行干部“能上能下”,对考核评价差，广大群众不信任，工作不称职的领导干部，坚决予以降职或免职。

　　（2）有效落实财产申报制度一方面，借助“互联网+”的无孔不入和大数据联网开发应用，建立具有中国特色的领导干部财产公示制度。俗话说，只有经得起检验的领导干部才是合格的领导干部。要大力推进“向社会公开申报”的具体实施，加强过程中的抽查核检，杜绝“虚报假报”现象，让财产申报更加“真实透明”.另一方面，严肃违纪违法申报的惩治。加强党内法规体系和国家法规体系需要衔接，让领导干部财产申报制度要从纪律层面上升到法律层面，增强执行效力。

　　（3）持续完善反腐工作相关配套制度①绩效评价制度一是强调按照严格的程序对反腐工作进行绩效评价，注重评价的公开透明；二是强调使用可操作性强的绩效评价方法，营造良好的绩效考核氛围，尽量减少考核过程中的人为干预，确保对反腐工作人员的客观评价；三是强调采用更完整的评价流程，让被评价者和公众认可评价结果。②责任追究制度一是完善领导干部责任连带制度。尽管我国建立有责任追究制度，但当有些决策是由集体所作并需要进行追究责任时，往往责任无处可寻。其实，多数领导干部在决策过程起着十分关键的作用。因此，在反腐制度设计之初，就责任追究问题，就应该注重把领导责任与执行者责任区别开来。二是完善责任终身追究制度。有些腐败问题并不会立刻暴露出来，有时可以“潜伏”很长一段时间，最后才“东窗事发”.因此，应该坚持实施责任终身追究制度，彻底解决“由于时间长，原来的责任主体有可能因‘变动’而导致难以追责”问题。

　　4.3 健全惩治与预防反腐机制

　　目前，我国制度反腐模式对“反腐”工作的探讨大多是集中停留在“事后”阶段，“事前”研究相对较少。但“事后反腐”属于事后追责行为，只能够治标，未能治本。而反腐的本义更应该是尽可能早的善于发现问题，并且解决问题。因而，我们更需要将反腐的整体重心向前移动。同时，反腐也并不是惩治越严越好，而应该是在严肃党纪的前提下，以“事前预防”为主，建立更系统的“惩防体系”才能起到更好的反腐效果。

　　4.3.1 改进党风廉政宣传教育制度

　　目前我国反腐还处在“不敢腐”的阶段，还远没达到通过党风廉政宣传教育实现“不想腐”的终极目标。因此，党风廉政宣传教育工作依然是“前方道路漫漫”,还需要不遗余力地去发现与改进。

　　（1）更注重“多渠道与多途径”
　　
　　改变传统的依靠发文件、书本等单一的宣传方式，通过利用现代多媒体技术和网络技术，例如，开辟电视媒体专栏，要求相关专家学者对制度反腐进行详细解读，并且与观众进行互动，回答观众所关心、关注的热门话题；利用社会公共宣传广告栏，传播反腐制度教育相关信息；通过互联网络视频，供社会群众学习，通过改变宣传途径，扩展宣传渠道，在全社会营造一个良好的反腐制度传播环境，最终促进全民制度反腐意识的提升。

　　（2）更注重“由上至下与以点带面”

　　充分发挥领导干部的组织带头作用，领导干部是反腐制度主要的监督对象，特别是通过重点突出对领导干部的集中教育学习，不仅可以培养他们自身自觉遵守制度意识，同时也可以通过领导干部的影响力，由上至下、以点带面起到更好的反腐制度教育效果，形成各级党员干部自觉反腐，用实际行动拒腐，严格按规则、按制度、按程序办事的氛围。

　　（3）更注重“寓教于乐”

　　强调反腐制度教育形式更注重教育性与娱乐性并重，如果缺乏娱乐性，可能会导致反腐制度教育的枯燥乏味，而无法吸引广大群众踊跃参与。只有通过寓教于乐，在轻松愉悦的学习环境中，人们才会乐于分享和交流心得体会，才能达到更好的反腐制度教育效果。
　　
　　4.3.2 进一步落实国家反腐立法

　　推动国家反腐立法是我国“依法反腐”的前提条件，也是“制度反腐”发展的必由之路。进一步落实国家反腐立法是新时期制度反腐模式建设的更高需求，也是对党的十八届四中全会“全面依法治国”精神的深入贯彻。进一步落实国家反腐立法应该做到“三个务必坚持相结合”:

　　（1）进一步落实国家反腐立法，务必坚持理论与实践相结合从理论到实践，注重立法与改革实践相联系，立法重点落脚在腐败现象凸显的行业领域与工作环节，特别是针对能源开发、工程建设、银行金融等“高危”领域的“权力”腐败现象。

　　（2）进一步落实国家反腐立法，务必坚持惩治与预防相结合通过立法提供完备的法律依据和法律程序，明确腐败分子违法犯罪的法律标准和行为界定，全面发挥国家反腐败法的惩治与预防作用。

　　（3）进一步落实国家反腐立法，务必坚持科学与民主相结合创新立法思维，提高立法质量，实行“精细化”立法，借鉴国外反腐国家立法先进经验，提高国家反腐立法的科学性与民主性，进一步确保国家反腐立法良好社会效益。

　　4.4 完善权力运行制约机制

　　***总书记在中共中央政治局第五次集体学习中特别提到：“务必要持续全面完善权力运行制约与监督体制，让人民群众来监督权力，让权力运行在阳光下。更要全面推动惩治和预防腐败体系建设，更加科学地有效防治腐败，提高法律制度执行力，让反腐制度更加刚性运行。”①完善权力运行制约机制，应该优化权力配置、健全制度体系与改进运行机制等层面着手，建立“程序规范、信息透明、执行透明”的权力运行制约机制。

　　一方面，通过符合实际的制度设计，更加科学有效地配置党政部门的权力。特别是针对一些权力掌控的核心部门或某一些过于集中的个别独立权力关口要进行科学合理的分解，形成权力有效制衡。

　　另一方面，加大民主决策与科学决策力度，强调集体决策重要性，扩大“集体”范围，决策参与要有广泛的代表性，涉及重大决策时要广泛听取与吸收广大意见和建议，进一步完善重大决策听证制度与风险评估机制，坚持规范“决策”程序，杜绝一切“随意”决策。

　　总之，完善权力运行制约机制是推进反腐制度建设，进一步巩固反腐成果的客观需要。严防腐败的发生要“把权力关进制度的笼子里”,规范权力运行，防止权力滥用。让不想腐败的人不会腐败，让想腐败的人不能腐败，不依靠部分人道德和良心的坚守，而是依赖对体制制度的坚持。

　　4.5 创新反腐监督制度体系

　　完善与创新监督制度体系是制度反腐根本性措施之一，对于“竭力反腐”具有实际意义。在反腐监督制度的设计和运行方式上，只有实现“同体监督”与“异体监督”互补共存，“党内监督”与“党外监督”相互合作，才能跨越一切障碍，形成“共同拒腐”的有效合力，真正做到把腐败发生率降到最到最低限度。

　　4.5.1 深化纪检体制改革

　　2015 年，党中央已意识到也开始着手推进纪检体制改革各项工作。在中纪委及各省纪律检查委员会等一系列的会议中，“深化纪律检查体制改革，推动组织和制度创新”重点工作多次被强调。深化纪检体制改革思路逐步开始明确：提出腐败案件查办与处置在报告同级党委的同时务必报告上级纪委；提出各级纪委领导干部选拔由上级纪委与有关组织部门归口管理；提出中纪委各级派驻纪检机构实行统一管理；提出改进中央和省区市巡视制度，更好地发挥监督效力。

　　实践也证明，只有继续深化纪检体制改革，保证纪委相对独立权，打破双重领导体制框架，建立直接垂直畅通纪检体系，提高纪委对党委监督效力，才能从根本上改善监督无力的不利状况。这既是制度反腐的客观需求，也是提高党的执政能力的必然选择。然而，因为改革主要涉及到党的内部各级组织领导权力的重新再分配，涉及到体制机制重大调整，涉及到广大纪检干部切身利益，政治性强、社会影响大，所以此项改革务必积极稳妥地推进，才能确保改革实效。

　　（1）抓好调研取证环节。分时间分层次对纪检体制改革相关内容进行调研取证，拿出具体数据和分析报告，给深入决策提供确切依据。

　　（2）抓好党内法规修订环节。让各级纪检部门的责任、权限、方式和手段进一步明朗；让各级纪检部门的政治地位进一步清晰；让各级纪检部门与监察部门关系进一步明确等等。

　　（3）抓好改革实践环节。结合实际情况，对条件成熟区域，先行探索试点。

　　然后在总结经验的基础上，以点带面扩大范围，确保纪检体制改革稳步推进。
　　
　　4.5.2 不断创新监督新形式与新方法

　　随着政治体制改革的深入，社会群众和党员干部的民主监督意识越来越强烈，我国反腐监督形式更应该从传统“内主外辅式”收缩监督开始朝“内外合作式”发散监督转变。只有持续不断地拓展新形式，尝试新方法，为监督提供更多更有效的渠道，才能适应新的形势与发展。十八大以来，在着力健全党内监督制度方面，党中央已经作出了不懈努力。

　　***总书记在重大会议上反腐强调“针对时弊着手《廉洁自律准则》和《纪律处分条例》两项法规修订工作的必要性与重要性”.王岐山书记也先后 14 次召开专题会议对具体修订工作提出明确要求，同时，还多次在河南、浙江、陕西等地方深入调研并向部分省区市党委书记、纪委书记，中央部委、中央国家机关部委党组主要负责人，专家学者，以及党员和群众代表广泛征求意见建议，最终得以于 2015 年 10 月 18 日 最新颁布实施，这两项重大反腐理论的创新成果务必为完善“党内监督”制度体系奠定了坚实的基础。

　　为实现不断创新反腐监督制度体系，在强化“党内监督”的同时，更要不断开拓更多“党外监督”形式，汲取更多“党外智慧”,进一步实现“党内监督”与“党外监督”的相互合作。比如，进一步强化权力机关监督与司法监督职能，多向群众监督、法律监督、网络监督、民主监督和审计监督等方式拓展。落实人大代表联系群众制度、舆论监督制度、听证会制度、民主评议会等多种制度形式。

　　同时在过程中，积极利用报纸杂志、广播电视、网络资讯、手机短信、博客、微博等各种媒介，有效运用互联网、通讯信息、摄影机等技术，以实现监督体系多样化、多元化，开启“时时动态监督”新时代。

　　此外，我国还可以结合自身的国情，借鉴其他国家制度反腐模式发展的先进经验，研究其透明的采购制度、信息公开制度以及公共报告制度等典型监督机制，从而找到符合当前国情的反腐监督措施，不断健全和完善反腐监督制度体系，建设出一条更具有中国特色的制度反腐之路。